с-
сийской Федерации, а во-вторых, общим принципам органи-
зации представительных и исполнительных орга- 
         
   29 Собрание Законодательства РФ. 1997. №28. Ст.3421.
                                                       
нов государственной  власти,  определяемым  федеральным
законом.  Среди  основ конституционного строя,  имеющих
отношение к данной проблеме, следует назвать разделение
государственной власти на законодательную, исполнитель-
ную и судебную,  а также правило ст.  11 Конституции  о
том,  что  разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Федерации и субъ-
ектов Федерации осуществляется Конституцией, Федератив-
ным и иными договорами о разграничении предметов  веде-
ния и полномочий.                                      
   Система органов  государственной власти субъекта Фе-
дерации формируется им самостоятельно в соответствии  с
общими принципами организации представительных и испол-
нительных органов государственной власти, установленны-
ми федеральным законом.  7 апреля 1995 г. Государствен-
ная Дума приняла Федеральный закон "Об общих  принципах
организации   системы  органов  государственной  власти
субъектов Российской Федерации". Совет Федерации непра-
вомерно (с пропуском четырнадцатидневного срока) откло-
нил данный Закон.  После подтверждения  Конституционным
Судом  РФ  правильности позиции Государственной Думы (о
том,  что данный Федеральный закон считается одобренным
Советом Федерации в соответствии с ч.4 ст.  105 Консти-
туции), Закон был направлен Президенту для подписания и
обнародования, но Президент отклонил его. Государствен-
ная Дума квалифицированным большинством голосов одобри-
ла  Закон  в  ранее принятой редакции и направила его в
Совет Федерации, который снова отклонил Закон. В насто-
ящее  время  депутатами  Государственной Думы на основе
отклоненного Закона и законодательной инициативы  Зако-
нодательного  собрания  Краснодарского  края разработан
новый проект закона "Об общих принципах организации за-
конодательных (представительных) и исполнительных орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федера-
ции".  Принятый  в 1995 г.  Государственной Думой Закон
содержал, кроме всего прочего, существенный недостаток:
в нем не нашел отражения конституционный принцип единс-
тва системы исполнительной власти в Российской  Федера-
ции.                                                   
   Президент, обращая  внимание на несоответствие конс-
титуций,  уставов,  законов и иных нормативных правовых
актов субъектов Российской федерации Конституции России
и федеральным законам, издал Указ "О мерах по обеспече-
нию  взаимодействия федеральных органов государственной
власти и органов государственной  власти  субъектов  РФ
при  проведении конституционно-правовой реформы в субъ-
ектах Российской Федерации" от 5 октября 1995 г. №1007,
которым  рекомендовал  субъектам Федерации,  до издания
соответствующего федерального закона,  воздержаться  от
принятия собственных нормативных правовых актов,  уста-
навливающих принципы организации и систему органов  го-
сударственной власти в субъектах Федерации.            
   До принятия в 1993 г.  Конституции РФ,  и особенно в
период  поэтапной  конституционной  реформы  (1993-1994
гг.),  главы администраций в субъектах Российской Феде-
рации назначались и освобождались от  должности  Прези-
дентом  РФ.  В  начальный период становления новой рос-
сийской государственности такая мера была  оправдана  и
необходима.  Но после принятия Конституции,  содержащей
принципиально новую для России концепцию  взаимоотноше-
ний федерального Центра и регионов,  главы исполнитель-
ной власти субъектов Федерации избираются населением  в
соответствии с законодательством соответствующего субъ-
екта Федерации. Однако законодательство субъектов Феде-
рации  о  выборах  в  органы  государственной власти не
должно противоречить базовому Федеральному  закону  "Об
основных  гарантиях избирательных прав граждан Российс-
кой Федерации",  предоставившему,  с одной стороны, из-
вестную самостоятельность субъектам Федерации, а с дру-
гой  стороны,  установившему  определенные  рамки,  что
вполне оправдано, так как вопрос о гарантиях прав граж-
дан отнесен Конституцией (п."в" ст.  71 - регулирование
и защита прав и свобод человека и гражданина) к ведению
Российской Федерации.                                  
   В связи с отсутствием федерального закона  об  общих
принципах организации представительных и исполнительных
органов государственной власти,  предусмотренного в ч.1
ст.77 Конституции, Президентом РФ был издан Указ "О ме-
рах по укреплению единой системы исполнительной  власти
в  Российской  Федерации"  от 3 октября 1994 г.  ь1969.
Указ  установил,  что  полномочия  глав  исполнительной
власти субъектов, независимо от того, назначены они или
избраны, определяются Конституцией РФ, федеральными за-
конами,  указами и распоряжениями Президента, постанов-
лениями и распоряжениями Правительства,  соглашениями с
федеральными органами исполнительной власти, уставами и
законами субъектов Федерации;                          
   главы исполнительной власти в равной мере несут  от-
ветственность за реализацию своих полномочий.          
   Назначение на  должность и освобождение от должности
глав администраций краев, областей, городов федерально-
го  значения,  автономной области,  автономных округов,
применение к ним мер                                   
дисциплинарной ответственности, согласно п.2 названного
Указа,  производится указами Президента РФ по представ-
лению  Председателя Правительства.  Вопрос о назначении
выборов главы администрации  до  принятия  федерального
закона также должен решаться Президентом РФ.           
   Этим Указом  было утверждено Положение о главе адми-
нистрации края,  области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа Российской Феде-
рации.  Согласно Положению глава администрации входит в
единую систему исполнительной власти в Российской Феде-
рации,  подчиняется Президенту и  Правительству  РФ  по
предметам  ведения  Российской  Федерации  и в пределах
полномочий Российской Федерации по предметам совместно-
го ведения. Глава администрации действует самостоятель-
но в пределах своей компетенции по вопросам,  связанным
с осуществлением отдельных полномочий федеральных орга-
нов исполнительной власти,  делегированных органам  ис-
полнительной  власти  соответствующего субъекта Федера-
ции;  полномочий органов исполнительной власти субъекта
Федерации по предметам совместного ведения;  полномочий
исполнительной власти субъекта Федерации; по предметам,
не  отнесенным Конституцией России к ведению Российской
Федерации или совместному ведению.                     
   30 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ по запросам
Государственной Думы, Курганской областной Думы и Зако-
нодательного Собрания Камчатской области, соединив дела
в  одном  производстве как взаимосвязанные,  рассмотрел
дело о проверке  конституционности  п.2  вышеназванного
Указа  Президента  РФ и п.2.3 Положения,  утвержденного
этим Указом. Конституционный Суд, ссылаясь на ч.2 ст.77
и  ст.80 Конституции РФ и на отсутствие законодательной
базы для формирования системы  органов  государственной
власти субъектов Российской Федерации,  установил,  что
Президент РФ  как  гарант  Конституции,  обеспечивающий
согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти,  вправе издать указ, восполняю-
щий  пробелы в правовом регулировании при условии,  что
указ не противоречит Конституции и федеральным законам,
а  его  действие  во времени ограничивается периодом до
принятия соответствующих федеральных законов. Конститу-
ционный Суд,  считая, что Указ Президента отвечает этим
условиям,  постановил признать оспариваемые нормы Указа
соответствующими Конституции РФ.  Но при этом Конститу-
ционный Суд дал следующее толкование Указа:            
   - во-первых,  "положения Указа о назначении глав ад-
министраций не претендуют на роль общих принципов орга-
низации исполнительных органов государственной  власти,
о  которых говорит статья 77 Конституции Российской Фе-
дерации. Указ носит временный характер и предусматрива-
ет в качестве альтернативы возможность выборов глав ад-
министраций.  Следовательно... Указ не отрицает принцип
выборности  глав  исполнительной власти,  вытекающий из
статьи 3 (часть 2) Конституции Российской  Федерации  в
ее взаимосвязи со статьей 32,  закрепляющей право граж-
дан избирать органы государственной власти. Конкретиза-
ция  же  этого принципа осуществляется соответствующими
нормами уставов и избирательных законов субъектов  Рос-
сийской  Федерации..." (п.4 мотивировочной части Поста-
новления) ;                                            
   - во-вторых,  при наличии надлежащей законодательной
базы  (устав,  избирательные законы) субъекты Федерации
вправе назначать и проводить выборы главы  исполнитель-
ной власти самостоятельно (п.2 Постановления);         
   - в-третьих,  положение  Указа о решении Президентом
РФ вопроса о назначении выборов глав администраций  уже
не действует, так как 13 декабря 1995 г. вступил в силу
Федеральный закон о порядке  формирования  Федерального
Собрания, установивший иной порядок назначения этих вы-
боров (п.2 резолютивной части Постановления) .         
   Таким образом,  Конституционный Суд постановил,  что
назначение и освобождение от должности глав администра-
ций краев, областей, городов федерального значения, ав-
тономной области, автономных округов указами Президента
РФ возможно лишь до тех пор, пока соответствующий субъ-
ект Федерации не принял свое законодательство о выборах
главы администрации.                                   
   Вместе с тем, Конституционный Суд фактически признал
не  противоречащим  Конституции РФ установленное Прези-
дентом РФ для самого себя право применять меры  дисцип-
линарной ответственности к главам администраций субъек-
тов Федерации (видимо,  только к тем, которые назначены
указами Президента РФ?). Президент же, применяя эти ме-
ры,  рассматривает глав администраций  как  нижестоящие
органы  исполнительной  власти в смысле ч.2 ст.77 и не-
посредственно вмешивается в их полномочия. Так, в связи
с ситуацией,  сложившейся в Приморье, Указом Президента
"Об ответственности должностных лиц, допустивших обост-
рение  кризиса в топливно-энергетическом комплексе При-
морского края" от 14 августа 1996 г.                   
№1168 губернатор  Приморского края (избранный населени-
ем,  а не назначенный Президентом РФ!)  предупрежден  о
неполном  служебном  соответствии занимаемой должности;
ему было поручено освободить вице-губернатора  края  от
занимаемой  должности  и принять меры  по стабилизации
положения в крае.                                      
   Подобная практика взаимоотношений  Президента  РФ  с
главами  администраций краев,  областей,  городов феде-
рального значения, автономной области, автономных окру-
гов является неконституционной,  поскольку,  во-первых,
избранные населением главы администраций несут  полити-
ческую  ответственность перед избирателями,  а не перед
Президентом РФ - даже в пределах осуществления полномо-
чий, очерченных в ч. 2 ст. 7 7.                        
   Во-вторых, споры о компетенции, включая споры о над-
лежащем осуществлении компетенции, между органами госу-
дарственной  власти  Федерации  и  субъектов  Федерации
должны разрешаться Конституционным Судом РФ (п."б"  ч.3
ст.  125 Конституции).  Последний же в Постановлении по
"удмуртскому делу"  признал  неконституционной  попытку
установить  вертикаль  "демократического централизма" в
отношениях между органами государственной власти разно-
го уровня.                                             
   Наконец, в-третьих,  Указ Президента РФ от 3 октября
1994 г.  №1969, в котором сформулирована позиция Прези-
дента  РФ  в  отношении  полномочий  глав администраций
субъектов Федерации,  противоречит ч.4 ст.5 Конституции
РФ, поскольку устанавливает особые взаимоотношения Пре-
зидента РФ только с главами администраций вышеуказанных
субъектов Федерации, но не с главами республик в соста-
ве Российской Федерации (конечно,  вряд ли можно предс-
тавить  себе предупреждение о "неполном служебном соот-
ветствии", адресованное президенту республики в составе
РФ). Между тем ч.4 ст. 5 Конституции однозначно опреде-
ляет, что именно во взаимоотношениях с федеральными ор-
ганами государственной власти все субъекты РФ между со-
бой равноправны.  Следовательно,  Президент  не  вправе
своим  указом  устанавливать  особые  взаимоотношения с
главами администраций  названных  субъектов.  Последнее
обстоятельство  не стало предметом рассмотрения в Конс-
титуционном Суде РФ, так как Суд связан предметом обра-
щений,  а соответствие данного Указа положению ч.4 ст.5
Конституции не оспаривалось в запросах, ставших поводом
для рассмотрения дела о проверке конституционности дан-
ного Указа (см.  п.2 мотивировочной части Постановления
Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г.).
                                                       
   ГЛАВА 4
   ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
   4.1. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   4.1.1. ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ 
   Президент Российской Федерации является главой госу-
дарства (ч.1 ст.80 Конституции),  гарантом Конституции,
прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80),  а его
полномочия настолько значительны,  что можно говорить о
появлении  в  России  определенной  "суперпрезидентской
формы правления"1.                                     
   Многочисленные дискуссии идут по вопросу:  к  какому
из  своих  зарубежных коллег наиболее близок российский
глава государства.  Здесь,  прежде  всего,  упоминаются
американский и французский президенты.  Многие считают,
что Президент России в равной степени отличается  и  от
того и от другого: "Ельцинская Конституция не в большей
степени  является  французской,   чем   американской"2,
"...говорить  о приближении или тяготении нашей Консти-
туции к французскому аналогу настолько верно, насколько
"близки  и  схожи"  наши российские будни с французским
гражданским  обществом,  традициями,  парламентаризмом,
уважением личности в этом государстве"3.
               
   1 Кувалдин В.Б. От полупрезидентства - к суперпрези-
дентству // Этика  успеха.  Вып.5/95;  Кредо  и  кодекс
власти:  российское  президентство.  Тюмень  -  Москва.
1995. С.130.                                           
   2 Холмс С.  Сверхпрезидентство  и  его  проблемы  //
Конституционное  право:  восточноевропейское обозрение.
1993. №4 (5)/1994. №1 (6). С.22.                       
   3 Окуньков  Л.А.  Президент  Российской   федерации.
Конституция и политическая практика. М., 1996. С.19. 
  
Для сравнения президентского статуса в России,  Франции
и  США нужно прибегнуть к классификации форм правления,
существующей в науке конституционного права.           
   Россию, по Конституции 1993  г.,  нельзя  отнести  к
классической президентской республике, примером которой
являются США.  Формальная  возможность  ответственности
Правительства перед Федеральным Собранием,  а главное -
право Президента распустить  нижнюю  палату  парламента
(Государственную Думу),  не позволяют определить Россию
как президентскую республику.                          
   С другой стороны,  серьезные и  реальные  полномочия
Президента, прежде всего, в формировании Правительства,
прямые президентские выборы четко показывают  невозмож-
ность  классификации Российского государства как парла-
ментской республики.                                   
   В соответствии с классификацией,  остается  сравнить
Россию с так называемой смешанной формой правления. Для
последней характерно сочетание реальной  власти  прези-
дента  с парламентской ответственностью правительства4.
Классическим примером смешанной (или полупрезидентской)
республики  является V Республика во Франции.  Неудиви-
тельно,  что французская Конституция  1958  г.  оказала
серьезное влияние на Конституцию России.               
   Однако Российская  Федерация не является и смешанной
республикой;  в отдельных чертах она напоминает смешан-
ную  республику,  но не больше,  чем президентскую (см.
1.4.5.).  В отношениях с Федеральным Собранием и Прави-
тельством  глава  Российского  государства обладает су-
щественными и реальными правами,  превосходящими полно-
мочия и американского, и французского Президента5.
     
   4 Ранее к смешанным формам правления относили только
шесть европейских государств (Франция,  Финляндия,  Ис-
ландия,  Ирландия,  Португалия,  Австрия), а также Вей-
марскую республику,  существовавшую в Германии до  1933
г.,  но после установления демократии в странах Восточ-
ной Европы число этих государств увеличилось в два раза
за счет Югославии,  Хорватии, Словении, Македонии, Бол-
гарии и Польши.                                        
   5 Известный  французский  государствовед  М.Дюверже,
исследуя  в своих произведениях смешанную форму правле-
ния, установил, что Президент Франции обладает наиболее
широкими полномочиями,  которые осуществляются на прак-
тике,  среди всех руководителей полупрезидентских  рес-
публик  (Duverger  M.  Institutions politiques et droit
constitutionnel. V.1. P., 1980. P.327-329). Данное зак-
лючение принимается многими государствоведами, что поз-
воляет некоторым из них сделать  вывод  о  рождении  во
Франции  новой формы правления,  получившей название от
"республиканской монархии" (Duverger M.  Eshec au  roi.
P., 1978. Р. 98; Арон Р. Демократия и тоталитаризм. M.,
1993. С.15) до "ультрапрезидентской республики" (Moulin
R. Lе presidentialisme et la classification des regimes
politiques:  These // Service de reprod.  des theses de
I' Univ. des sciences sociales de Grenoble, 1978). 
    
                                                       
   Правовое положение   российского  Президента  и  его
серьезный приоритет по отношению к другим высшим  орга-
нам  государственной  власти позволяют сделать вывод об
особой и необычной форме правления в России.  Вместе  с
тем,  для  демонстрации специфики полномочий Президента
России  можно  попробовать  сравнить  российскую  форму
правления с V Республикой во Франции.                  
   Насколько специфическое  положение Президента России
соотносится с принципом разделения властей?  Статья  10
Конституции называет три ветви государственной власти -
законодательную,  исполнительную и судебную.  В главе 4
Конституции  Президент  не отнесен ни к одной из ветвей
власти,  однако объем его полномочий в  сфере  исполни-
тельной власти позволяет сделать вывод о том,  что Пре-
зидент фактически является ее главой.                  
   Вместе с тем,  полномочия Президента в отношениях  с
Государственной Думой и в законодательной области прев-
ращают его в государственно-политический институт,  на-
рушающий разделение властей на законодательную и испол-
нительную.  Причиной данного противоречия между ст.  10
Конституции  и некоторыми положениями главы 4 Конститу-
ции считается  необходимость  проведения  всеобъемлющих
реформ,  ради  эффективности  которых  один  из главных
принципов демократического государства  отчасти  прино-
сится в жертву политической целесообразности.
          
   4.1.2. ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА
   Одним из  основных факторов,  определяющих положение
президента в системе разделения властей в президентской
или  смешанной  республике,  являются выборы президента
гражданами,  что можно считать  существенным  признаком
данных форм правления.  Правда, в смешанных республиках
это всегда прямые выборы, а в классическом примере пре-
зидентской республики - США формально выборы президента
косвенные;  но их результат практически  отражает  волю