ы,  самостоятельность
населения в смысле ч.1 ст.  131 можно понимать либо как
самостоятельное определение структуры органов  местного
самоуправления  (это будет один из общих принципов "ор-
ганизации местного самоуправления"), либо как самостоя-
тельный выбор в рамках, установленных законом4.        
   В пользу первого варианта толкования говорит следую-
щее.  Во-первых,  если бы к названным "общим принципам"
относилось  государственное  предопределение  структуры
органов местного самоуправления,  то не было бы  смысла
специально  подчеркивать в ч.1 ст.131 самостоятельность
населения. Во-вторых, в п."н" ч.1 ст.72 не говорится ни
о какой системе органов местного самоуправления,  зада-
ваемой государством хотя бы на  уровне  "общих  принци-
пов".  Это  подтверждается и грамматическим толкованием
п."н" ч.1 ст.72 (в противном  случае  говорилось  бы  о
системах  органов государственной власти и местного са-
моуправления),  и логическим: ст. 12 Конституции, в со-
ответствии  с  которой  следует толковать все положения
Конституции о местном  самоуправлении,  вводит  понятия
"система  органов  государственной  власти"  и  "органы
местного самоуправления", а в п."н" ч.1 ст.72 эти поня-
тия  воспроизводятся.  Так  что  ошибочно усматривать в
формулировке п."н" ч.1 ст.72 указание на некую систему,
следовательно,  и структуру органов местного самоуправ-
ления, предопределяемую законом5.                      
   Таким образом,  по Конституции, общие принципы орга-
низации органов местного самоуправления (например, обя-
зательность выборного представительного органа, ответс-
твенность перед ним других органов и т.п.) устанавлива-
ются законом,  а структура этих органов  самостоятельно
определяется населением.  Конституция допускает, напри-
мер, что в небольшом муниципальном образовании выборным
органом  местного  самоуправления будет лишь один глава
муниципального образования и  не  будет  коллегиального
представительного органа.                              


4 Европейская  хартия  местного самоуправления здесь
может мало что подсказать, поскольку говорит о самосто-
ятельном определении внутренних административных струк-
тур без ущерба для более общих требования  закона  (ч.1
ст.6).                                                 
   5 Между тем, это типичное толкование п."н" ч.1 ст.72
(см.,  например:  Комментарий к Конституции  Российской
Федерации / Под ред. Л.А.Окунькова. С.573).           


   Однако федеральный  законодатель придерживается вто-
рого варианта толкования п."н" ч.1 ст.72,  что обуслов-
лено  российскими условиями формирования местного само-
управления "сверху".  Просто практика требует законода-
тельного  предопределения  структура!  органов местного
самоуправления.                                        
   В Законе 1995 г.  предусматривается,  например,  что
выборные органы образуются в соответствии с федеральным
законодательством,  законами субъектов РФ, уставами му-
ниципальных образований (ч.1 ст.  14.).  Выделяются две
разновидности выборных органов местного самоуправления:
а) представительные органы, которые образуются посредс-
твом выборов на основе всеобщего равного и прямого  из-
бирательного  права при тайном голосовании;  б) органы,
образуемые представительным органом местного самоуправ-
ления.  Причем  представительные  органы понимаются как
непременно коллегиальные органы,  а не просто избранные
населением;  от  них  отличаются исполнительные органы.
Глава муниципального  образования  рассматривается  как
выборное  должностное лицо,  возглавляющее деятельность
по осуществлению местного самоуправления,  но не являю-
щееся  представительным органом.  Статья 16 Закона 1995
г.  гласит: "Согласно уставу муниципального образования
избранный  населением  глава муниципального образования
может быть наделен правом входить в  состав  представи-
тельного органа местного самоуправления,  председатель-
ствовать на заседаниях представительного органа местно-
го самоуправления".  А в законодательстве субъектов Фе-
дерации предусматривается, что выборные должностные ли-
ца  могут наделяться полномочиями представительного ор-
гана местного самоуправления,  за исключением  полномо-
чий, отнесенных законодательством к исключительным пол-
номочиям представительного органа местного самоуправле-
ния.  Закон  1995  г.  определяет два варианта избрания
главы муниципального образования: 1) на основе всеобще-
го  равного  и  прямого избирательного права при тайном
голосовании; 2) представительным органом местного само-
управления из своего состава. Законодательством субъек-
тов Федерации допускается  возможность  избрания  главы
муниципального  образования  на сходе граждан в местных
сообществах с небольшим числом населения  (например,  в
Ростовской области - не более 1000 человек).           
   Между тем, законодательное разделение представитель-
ных (читай - "законодательных") и исполнительных  орга-
нов на уровне местного самоуправления вряд ли уместно и
противоречит смыслу ч.1 ст. 131. При выборе оптимальной
модели местного самоуправления                         
главный вопрос состоит не в том,  как распределены пол-
номочия  между  коллегиальным представительным органом,
главой муниципального образования или его администраци-
ей,  а  в том,  насколько непосредственные и представи-
тельные формы сочетаются с компетентностью и персональ-
ной ответственностью. Здесь, в частности, можно придер-
живаться ленинского принципа власти Советов: кто прини-
мает решения,  тот их и исполняет.  Здесь нет государс-
твенной власти и разделения  властей,  но  должны  быть
разграничение и персонификация полномочий, которые суть
конституционные полномочия местного сообщества на само-
управление,  а не полномочия, предусмотренные законода-
телем.                                                 



5.4. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ


   Первая норма в ч.1 ст.131 определяет общие параметры
территориальных основ местного самоуправления: "Местное
самоуправление осуществляется в городских, сельских по-
селениях  и на других территориях с учетом исторических
и иных местных традиций".  Часть 2 ст.  131 говорит  об
изменении границ муниципальных территорий с учетом мне-
ния населения.  Отсюда следует:  в отличие от структуры
органов  местного  самоуправления,  установление границ
территорий, в которых осуществляется местное самоуправ-
ление,  проводится  не  самостоятельно населением соот-
ветствующих  территорий,  а  органами   государственной
власти субъектов Федерации.



5.4.1. ПРИНЦИПЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
 ОБРАЗОВАНИЙ


   Конституция не устанавливает жесткие рамки  террито-
риальных  пределов  осуществления местного самоуправле-
ния.  Первая норма в ч.1 ст.  131 говорит лишь  о  том,
что,  во-первых, местное самоуправление должно осущест-
вляться на всей территории России. В этом плане населе-
ние любого поселения, независимо от его численности или
иных обстоятельств, не может быть лишено права на мест-
ное самоуправление.  Правда,  Закон 1995 г. в соответс-
твии с ч.3 ст.55 Конституции допускает возможность  ог-
раничения  прав граждан на осуществление местного само-
управления на отдельных территориях,  но лишь федераль-
ным  законом  и  только в целях защиты конституционного
строя,  обеспечения обороны страны и безопасности госу-
дарства (ч.1 ст.  12).  Во-вторых, за основу территори-
альных пределов Конституция берет не формальные,  адми-
нистративно-территориальные факторы, а объективно скла-
дывающиеся социальные формы общности населения, сущест-
вующие в виде, прежде всего, городских и сельских посе-
лений.  Это означает, что территория муниципального об-
разования не обязательно должна совпадать с администра-
тивно-территориальной единицей.                        
   В Конституции  отсутствует  исчерпывающий   перечень
территориальных  уровней  местного самоуправления:  оно
может осуществляться наряду с  городскими  и  сельскими
поселениями и "на других территориях". В п.1 ст. 12 За-
кона 1995 г. в числе территорий муниципальных образова-
ний называются города,  поселки,  станицы, районы (уез-
ды), сельские округа (волости, сельсоветы). Но в той же
статье Закона говорится о возможности установления тер-
риторий других муниципальных образований.              
   Системно-логическое толкование норм ст.  131 Консти-
туции в сочетании с п.1 ст.  12 Закона 1995 г. объясня-
ет, что применяемое в контексте местного самоуправления
понятие  "территории"  не совпадает с понятием "поселе-
ния".  Первое является по своему содержанию более широ-
ким:  "другие  территории"  могут  означать и названные
Конституцией и Законом 1995 г. разновидности поселений,
и  отдельные  части поселения,  не являющиеся самостоя-
тельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пре-
делах городского поселения и т.п.),  но претендующие на
формирование в своих границах самостоятельного  муници-
пального образования. С другой стороны, речь может идти
и о территориях,  объединяющих несколько поселений (ра-
йон,  уезд,  волость и т.п.). Таким образом, пространс-
твенной сферой местного самоуправления могут  выступать
территории,  которые не совпадают с границами отдельных
поселений.  Поселенческий фактор  формирования  муници-
пального  образования сочетается в этом случае с терри-
ториальным: ведь муниципальное образование всегда "при-
вязано" к территориальной общности граждан, проживающих
в границах поселения,  его части или нескольких поселе-
ний. Поэтому можно сделать вывод, что в основе формиро-
вания  муниципальных  образований  лежит   поселен-чес-
ко-территориальный принцип.                            
   В случае,  когда фактором, определяющим границы тер-
ритории муниципального  образования,  является  муници-
пальная собственность на землю, возникает впечатление о
распространении полномочий                             
местного самоуправления по чисто территориальному прин-
ципу.  Согласно Конституции местное самоуправление осу-
ществляется с учетом исторических и иных местных тради-
ций,  что включает в себя  социально-демографические  и
экономические  особенности в некоторых регионах страны.
Например, ст.4 Закона Ханты-Мансийского автономного ок-
руга  "Об  общих принципах организации местного самоуп-
равления в Ханты-Мансийском автономном  округе"  от  27
декабря 1995 г.  прямо оговаривает право коренных мало-
численных народов Севера на самоуправление  в  границах
территорий не только проживания, но и хозяйственной де-
ятельности. Это может быть охотничья территория, терри-
тория оленеводческого хозяйства и т.п.                 
   В данном  случае полномочия местного самоуправления,
распространяющиеся на территорию,  не являющуюся терри-
торией поселения,  но объединяющую земли, находящиеся в
муниципальной собственности,  суть  правомочия  муници-
пальной собственности или полномочия по управлению объ-
ектами этой собственности.  Однако в  границах  муници-
пального  образования могут быть земли,  находящиеся не
только в муниципальной собственности.  Полномочия мест-
ного самоуправления,  с одной стороны, распространяются
на всех, кто проживает или даже находится на территории
муниципального образования;  с другой - это полномочия,
действующие почти исключительно в  сфере  муниципальной
собственности,  включая сюда местные налоги и бюджет, и
в общественных местах,  где осуществляется  охрана  об-
щественного порядка (в других местах осуществляются го-
сударственно-властные полномочия по охране правопорядка
или общественной безопасности).  Так что основным поня-
тием, объясняющим, кто участвует в местном самоуправле-
нии  и  на кого оно распространяется,  является понятие
"поселение",  а не "территория". Местное самоуправление
- это организованное решение вопросов местного значения
совместно проживающими людьми (естественно, на террито-
рии  их проживания),  а не власть,  организация которой
отделена от гражданского общества.                     



5.4.2. ПОРЯДОК ПРИЗНАНИЯ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫМ
ОБРАЗОВАНИЕМ

   Прежде всего здесь возникает вопрос, по чьей инициа-
тиве территория, в том числе объединяющая несколько по-
селений, может быть признана самостоятельной самоуправ-
ленческой  единицей  (муниципальным  образованием).  По
аналогии с установленным в Законе                      
   1995 г.  (ст.  13)  порядком решения территориальных
вопросов при образовании,  объединении,  преобразовании
или   упразднении  муниципальных  образований,  следует
признать,  что инициатива может исходить: от самого на-
селения, проживающего на соответствующей территории; от
органов местного самоуправления, если они уже сформиро-
ваны на данной территории или на отдельных ее частях;  
   от органов  государственной власти субъектов Федера-
ции.  Последний вариант является наиболее типичным  для
признания в качестве муниципальных образований террито-
рий, объединяющих несколько поселений.                 
   Что касается решения о признании территории  муници-
пальным  образованием,  то логическое толкование первой
нормы ч.1 ст.  131,  с учетом второй нормы в  контексте
ч.2 ст.  131, позволяет сделать вывод: таким правом об-
ладает не население, проживающее, например, на террито-
рии  нескольких  поселений,  а  органы  государственной
власти субъекта  Федерации.  Территориальная  структура
местного самоуправления и границы отдельных территорий,
в которых осуществляется местное самоуправление,  опре-
деляются законами субъектов Федерации.  Но законодатель
не может произвольно, не опираясь на волеизъявление на-
селения в той или иной форме,  определять, что является
муниципальным образованием (это  подчеркнуто  в  особом
мнении  судьи  Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева по
так называемому "удмуртскому делу")6.                  
   Полномочия субъектов Федерации по определению терри-
ториальных  основ  местного самоуправления подтверждены
Конституционным Судом РФ в рамках Постановления по делу
о  проверке конституционности Закона Удмуртской Респуб-
лики от 17 апреля 1996 г.  "О системе органов государс-
твенной  власти  в  Удмуртской Республике" от 24 января
1997 г.  На основании обстоятельств "удмуртского  дела"
Конституционный Суд пришел к выводу,  что из федератив-
ной природы государственности России,  в том  виде  как
она закреплена в Конституции,  вытекает,  что в ведении
Федерации находится федеративное устройство,  а в веде-
нии  субъектов  Федерации - их территориальное устройс-
тво.  При этом к вопросам  территориального  устройства
субъекта  Федерации относится и определение уровня,  на
котором создаются муниципальные образования. По мне- 

  6 Так же см.: Бланкенагель А. Местное самоуправление
против государственного управления в Российской Федера-
ции (Решение  Конституционного  Суда  по  Удмуртии)  //
Конституционное  право:  восточноевропейское обозрение.
1997. №1 (18). С.129.                                  
                                                       
                                                       
нию Конституционного  Суда,  он "может быть различным и
зависит от особенностей тех или иных субъектов Российс-
кой Федерации".                                        
   Но эти особенности не отменяют требование ст. 12 За-
кона 1995 г. о том, что при определении территориальной
основы  местного  самоуправления  население городского,
сельского поселения,  независимо от его численности, не
может быть лишено права на осуществление местного само-
управления.  Между тем присвоение полномочий самоуправ-
ления органами государственной власти субъектов Федера-
ции позволило отдельным субъектам РФ на законодательном
уровне  отождествлять  муниципальные  и  административ-
но-территориальные образования,  установив, что местное
самоуправление осуществляется лишь в пределах существу-
ющих административно-территориальных единиц  (например,
ст.1 и ст.4 Закона Республики Дагестан "О местном само-
управлении в Республике Дагестан"  от  25  апреля  1996
г.).  Тем  более  несовместимо с ч.1 ст.131 Конституции
такое положение,  когда субъекты Федерации препятствуют
созданию муниципальных образований в сельских поселени-
ях,  устанавливая, что "в сельских районах единым муни-
ципальным  образованием  является  район" (и.2 ст.5 Об-
ластного закона "О местном самоуправлении в  Ростовской
области").                                             



5.4.3. ИЗМЕНЕНИЕ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

   В ч.2 ст.  131 закрепляется принцип изменения границ
территорий муниципальных  образований  исключительно  с
учетом мнения населения соответствующих территорий. Со-
ответственно ч.2 ст. 13 Закона 1995 г. требует установ-
ления  субъектами  Федерации  законодательных  гарантий
учета мнения населения при решении  вопросов  изменения
границ территорий, в которых осуществляется местное са-
моуправление.  Учитывая,  что территории  муниципальных
образований чаще всего совпадают с административно-тер-
риториальным делением, требования этих норм распростра-
няются,  как правило, и на порядок изменения границ ад-
министративно-территориальных единиц.                  
   Часть 2 ст.  131  устанавливает  коллективное  право
лишь  на  участие  в решении вопроса,  когда населением
высказывается мнение по поводу целесообразности или не-
целесообразности  изменения границ соответствующих тер-
риторий,  а государственные органы  принимают  решение.
Вместе с тем, при решении вопросов, затрагивающих поло-
жение избранных населением органов местного  самоуправ-
ления, может быть необходим и местный референдум7. Так,
Конституционный Суд в своем постановлении  по  "удмурт-
скому  делу" констатировал неконституционность действий
по упразднению муниципальных образований на уровне  ра-
йонов  и  городов республиканского подчинения,  включая
досрочное прекращение полномочий  избранных  населением
органов самоуправления,  на том основании, что они были
осуществлены без учета мнения населения.  Конституцион-
ный  Суд  постановил,  что  "наиболее адекватной формой
учета мнения населения при таких обстоятельствах [когда
решается  вопрос о прекращении полномочий избранных на-
селением путем всеобщего  прямого  голосования  органов
самоуправления - Н.Б.] является референдум".  Тем самым
Конституционный Суд ориентировал на необходимость  при-
менения принципа адекватности,  примерной равноценности
формы учета мнения населения при решении вопросов,  вы-
текающих из ч.2 ст.  131 Конституции, ранее примененным
формам участия граждан в создании муниципального  обра-
зования и его органов.                                 
   Но это  не  требование императивного характера - как
явствует из последующего текста Постановления Конститу-
ционного  Суда.  Пытаясь найти компромисс,  характерный
для постановления по "удмуртскому делу" в целом, что не
отвечает интересам местного самоуправления, Конституци-
онный Суд как бы "смягчает" им же провозглашенный прин-
цип адекватности указанием на те обстоятельства,  кото-
рые могут исключить его.  В частности,  отмечается, что
по  вопросу об упразднении муниципального образования и
прекращении полномочий выборных органов референдум дол-
жен быть проведен лишь по требованию населения. Если же
требование не заявляется, то, по мнению Конституционно-
го Суда, по соответствующим вопросам достаточно решения
выборных органов местного самоуправления.              
   Такой подход в принципе соответствует  заложенной  в
ч.2 ст.  131 Конституции идее субсидиарности мнения на-
селения.  Оно не является обязательным  для  представи-
тельных  органов государственной власти субъектов Феде-
рации.  Правда,  расхождения между мнением населения  и
предлагаемым  решением  органа  государственной  власти
должны быть мотивированы и доведены до сведения населе-
ния еще до