раздел второй;
М. Г. Мойсеенко, - кандидат юридических наук, доцент - ст. 71 (кроме п. "к", "м" и "н"); ст. 72, 73;
Б. А. Страшун, доктор юридических наук, профессор - ч. 1-3 ст. 15, ст. 16, 94-101, 102 (кроме п. "г"), 103-105, 106 (кроме п. "г"-"е"), 107-109, 111, 117;
Х. Б. Шейнин, кандидат юридических наук - ст. 19, 27, 31, 33; ч. 3 ст. 43; ст. 45; ч. 1, 2 ст. 46; ч. 1 ст. 48, ст. 54, 56.

М.: Фонд "Правовая культура", 1996.

Правообладатель: Фонд "Правовая культура"




 Предисловие
 Вступительная часть (Преамбула)
 Раздел первый
 Глава 1. Основы конституционного строя                 (ст. 1-16)
 Глава 2. Права и свободы человека и гражданина         (ст. 17-64)
 Глава 3. Федеративное устройство                       (ст. 65-79)
 Глава 4. Президент Российской Федерации                (ст. 80-93)
 Глава 5. Федеральное Собрание                          (ст. 94-109)
 Глава 6. Правительство Российской Федерации            (ст. 110-117)
 Глава 7. Судебная власть                               (ст. 118-129)
 Глава 8. Местное самоуправление                        (ст. 130-133)
 Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр          (ст. 134-137)
          Конституции

 Раздел второй. Заключительные и переходные положения


                               Предисловие

     Настоящее издание - третий по счету комментарий к Конституции Российской 
Федерации 1993 г., увидевший свет за почти три года, прошедшие после ее принятия. 
Чем обусловлено его появление?
     В декабре 1995 г. состоялись выборы в Государственную Думу, изменившие 
соотношение политических сил не только внутри этой палаты парламента, но и 
за ее пределами, серьезно отразившиеся на текущей политике и настроениях в 
обществе. Сформирован на новой основе Совет Федерации, укрепилась единая система 
органов государственной власти, прошли выборы в ряде субъектов Российской 
Федерации. В числе важнейших процессов в жизни страны последних лет - экономические 
реформы и связанные с ними шаги исполнительной власти, посредством которых 
удалось во многом стабилизировать экономическую и социальную ситуацию, хотя 
социальная цена реформ по-прежнему остается весьма высокой. Особое место в 
нашей новейшей истории занимает война в Чечне, в которой испытываются на прочность 
не только бронированная техника и солдаты федеральных войск, а также мирное 
население, которому тяжелее всех, - там проходят проверку основы конституционного 
строя России, принципы федерализма, институты власти, наконец, ценности, провозглашаемые 
преамбулой Конституции.
     Произошли серьезные изменения во внешнеполитическом положении России 
- как в отношениях с традиционными западными и восточными партнерами, так 
и в рамках СНГ. Россия приняла участие в миротворческих операциях в Боснии, 
предприняла ряд дипломатических шагов в связи с планами расширения НАТО на 
Восток, активно взаимодействовала со странами-членами СНГ, подписала договор 
о союзе с Белоруссией. Прошел ряд важных встреч на высшем уровне. Россия наконец-то 
вступила в Совет Европы, что, помимо прочего, существенно обогащает механизм 
защиты прав и свобод российских граждан.
     Все это заставляет по-новому взглянуть на многие конституционные положения, 
прежде всего о предметах ведения Российской Федерации, компетенции ее высших 
органов, правах и свободах человека.
     После перерыва возобновил работу Конституционный Суд Российской Федерации. 
С марта 1995 г. он рассмотрел в соответствии со ст. 125 Конституции и Федеральным 
конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" несколько 
десятков дел, включая дела о толковании Конституции, о защите прав и свобод 
граждан, о статусе и взаимоотношениях федеральных органов власти и органов 
власти субъектов федерации. Этим внесен весомый вклад в укрепление конституционного 
строя в России. Решения Конституционного Суда становятся частью российской 
правовой системы и должны учитываться в процессе изучения, толкования и применения 
Конституции, в законодательном процессе.
     Прошли выборы Президента Российской Федерации, которые без преувеличения 
можно назвать событием историческим, способным на десятилетия определить судьбу 
страны. Их подготовка и проведение призваны на практике подтвердить жизнеспособность 
российской Конституции.
     С момента избрания Государственной Думы второго созыва и по сей день 
то и дело раздаются призывы упразднить пост Президента страны, ввести пост 
вице-президента, радикальным образом пересмотреть положения Конституции об 
отношениях собственности, о компетенции парламента, а то и вообще принять 
новую Конституцию. Это - не что иное как очередное проявление болезненного 
стремления некоторых сил, стремящихся к власти, перекроить основной закон 
страны "под себя". Подобное наблюдалось и ранее, когда в начале 90-х гг. в 
Конституцию России 1978 г. были внесены десятки и сотни поправок, прежде всего 
направленных на ограничение власти Президента и усиление парламента. Эти поправки, 
тем не менее, отнюдь не укрепили основы конституционного строя и не только 
не предотвратили конституционный кризис сентября-октября 1993 г., но в чем-то, 
возможно, даже способствовали ему.
     Подобные настроения вредят России; с ними не добиться ее стабильного 
развития по демократическому пути в рамках права. Никто не считает действующую 
Конституцию верхом совершенства. Но опасной иллюзией является убеждение, что 
постоянные перекройки Конституции, пусть и из желания " улучшить" ее, идут 
обществу на пользу. Пора наконец учиться жить по действующей Конституции, 
уважать законы государства, обогащая их содержание правоприменительной, прежде 
всего судебной, практикой. Эта задача, как и во все века в России, к сожалению, 
по-прежнему актуальна.
     События прошедших лет и их последствия, опыт, накопленный страной в сфере 
политического и конституционно-правового развития, практическое применение 
многих конституционных положений и их конкретизация в новых нормативных актах, 
судебная практика, наконец, опыт деятельности Конституционного Суда Российской 
Федерации, в том числе по толкованию Конституции, - все это дает основания 
вновь обратиться к конституционному тексту.
     Авторы стремились сделать именно практический комментарий к Конституции, 
избегая, насколько возможно, отвлеченных теоретических рассуждений и максимально 
привлекая текущее законодательство, судебную и административную практику. 
Этой цели служит и справочный аппарат комментария - все упоминаемые в тексте 
нормативные акты, включая новейшие, приведены со ссылками на источники их 
опубликования.
     Авторы комментария - известные ученые с солидным научным стажем, имеющие 
также большой опыт работы в высших органах законодательной, исполнительной 
и судебной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации, а потому хорошо знающие 
практику. Теперь все они - ответственные работники Секретариата Конституционного 
Суда Российской Федерации, что, без сомнения, дает им возможность видеть Конституцию 
как бы изнутри, в системной связи и взаимодействии ее норм, "оживающих" в 
законодательстве и актах применения права, в конституционно-правовых спорах. 
Высказанные в комментарии позиции и оценки - частные мнения авторов, ни в 
коей мере не выражающие официальную позицию Конституционного Суда.
     Цель комментария - помочь глубже уяснить положения Конституции, сделать 
ее более понятной и практически полезной для широкого круга адресатов: федеральных 
государственных служащих, представителей органов власти субъектов федерации, 
предпринимателей, адвокатов и юрисконсультов, правозащитных организаций, студентов 
и аспирантов юридических вузов. Чем больше россиян будут понимать и поддерживать 
свою Конституцию, руководствоваться ею в своей повседневной жизни и работе, 
тем больше у нас будет шансов сохранить стабильность и гражданский мир, продолжить 
реформы, нацеленные на возрождение России.

Ю. Кудрявцев

                           Вступительная часть

     Мы, многонациональный народ Российской Федерации,
     соединенные общей судьбой на своей земле,
     утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
     сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
     исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,
     чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру 
в добро и справедливость,
     возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость 
ее демократической основы,
     стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
     исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,
     сознавая себя частью мирового сообщества,
     принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .

     Вступительная часть Конституции Российской Федерации, предшествующая 
ее разделам, главам и статьям, обычно называется преамбулой. В ее тексте этот 
термин не употреблен, она не озаглавлена, как и преамбулы конституций ряда 
других государств (США, Японии, Италии и др.). В некоторых государствах вступление 
или его главная часть озаглавлены (Германия, Франция и др.). Преамбула любой 
конституции играет существенную роль в конституционном праве. Особенно серьезное 
значение имеют ее структура, юридическая сила и содержание.
     Преамбула Конституции Российской Федерации содержит три частично совпадающие 
группы элементов.
     Во-первых, это указание на народ, своей коллективной волей принимающий 
эту Конституцию ("Мы... народ Российской Федерации"), и на те его характерные 
свойства, которые находят свое выражение в принимаемой им Конституции (он 
многонационален, соединен общей судьбой на своей земле, проникнут чувством 
ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями).
     Во-вторых, здесь названы несколько исторических предпосылок и условий 
этого народного решения. Это исторически сложившееся государственное единство, 
общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов; почитание памяти 
предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость.
     В-третьих, преамбула определяет цели, для осуществления которых принимается 
новый Основной закон страны. Конечно, эти цели содержатся в ряде уже названных 
характеристик народа и исторических условий принятия новой Конституции, которые 
эта Конституция должна сохранить и развить, способствуя их все более полной 
реализации. Но в преамбуле, кроме того, сформулирован ряд целей, к осуществлению 
которых стремится народ законодатель. Он принимает Конституцию, "утверждая 
права и свободы человека, гражданский мир и согласие", "сохраняя исторически 
сложившееся государственное единство", "возрождая суверенную государственность 
России и утверждая незыблемость ее демократической основы", "стремясь обеспечить 
благополучие и процветание России".
     Характерно, что в последующих частях текста Конституции о целях ее принятия 
прямо более не говорится. О ее целях свидетельствует содержание конкретных 
конституционных предписаний, направленных на осуществление целей, названных 
в преамбуле. Только в виде исключения можно встретить в тексте Конституции 
прямое упоминание о целях (защита основ конституционного строя и др.), ограничивающих 
права и свободы человека и гражданина (ч. 3 ст. 55), или об антиконституционных 
целях и действиях, для осуществления которых запрещается создание и деятельность 
общественных объединений (см. комментарий к ст. 13).
     Преамбула заканчивается заявлением о принятии Конституции Российской 
Федерации без указаний на его процедуру и ее этапы. Некоторые свойства преамбулы 
российской Конституции проступают яснее при сравнении ее структуры со структурами 
преамбул конституций других демократических правовых государств.
     Некоторые из них имеют аналогичную структуру. Преамбула Конституции США 
тоже определяет, кто устанавливает эту Конституцию ("Мы, народ США") и зачем 
это делается ("в целях образования более совершенного Союза, установления 
справедливости, обеспечения внутреннего Спокойствия, способствования совместной 
обороне, содействия общему Благосостоянию и обеспечению благ Свободы нам и 
нашему потомству"), констатируя также без всяких подробностей сам факт создания 
основного закона ("предписываем и учреждаем эту Конституцию для Соединенных 
Штатов Америки").
     Преамбула Конституции Швейцарии тоже имеет подобную структуру,но вместо 
народа называет создателем Конституции "Швейцарскую Конфедерацию", определяет 
цели ("желая укрепить союз своих членов, поддержать и усилить единство, силу 
и честь швейцарской нации"), после чего объявляет о принятии Конституции.
     Преамбула Конституции Российской Федерации отличается от преамбул некоторых 
других конституций, которые не указывают на общие цели, для осуществления 
которых принимается данная Конституция. Так, преамбула действующей Конституции 
Италии 1947 г. объявляет только, что временный глава государства промульгирует 
ее в соответствии с решением одобрившего ее Учредительного Собрания. О прямо 
не названных целях принятия новой Конституции в таких случаях свидетельствует 
только само содержание Конституции. Но иногда в таких случаях приходится закреплять 
цели Конституции в ее статьях. Так в Конституции Италии в ч. 2 ст. 3 сформулирована 
"задача Республики" (устранять экономические и социальные препятствия, ограничивающие 
свободу, равноправие граждан и т.д.), а ст. 44 (о земельных отношениях) начинается 
словами: "В целях достижения рационального использования земли и установления 
справедливых социальных отношений..."
     Преамбула Конституции Российской Федерации, назвав мотивы, которые определяют 
ее содержание, тем самым подчеркивает, что она является органической частью 
текста Конституции: без нее было бы труднее понимать их смысл и реализовать 
их должным образом. В преамбулах конституций некоторых других государств тот 
факт, что преамбула есть часть Конституции, выражается прямо. Французская 
Конституция 1958 г. начинается кратким введением о ее принятии (правительство 
предложило, народ одобрил, президент промульгирует "Конституционный закон, 
содержание которого следует".) Текст же этой Конституции начинается с преамбулы, 
которая так и озаглавлена. Ясно, что она входит в содержание и текст Конституции. 
Та же мысль -признание преамбулы частью Конституции - выражена в преамбулах 
конституций ряда стран в словах о том, что народ принимает "эту Конституцию" 
(США), "настоящую Конституцию" (Япония).
     Конституция Российской Федерации в этом смысле выгодно отличается от 
основных законов тех немногих стран, где преамбула Конституции не считается 
частью последней. Преамбулы таких конституций заканчиваются словами о промульгации 
Конституции, "текст которой следует", т.е. следует за преамбулой (Франция), 
о принятии "следующей Конституции" (Швейцария) и т.п. Но такие преамбулы, 
как и аналогичное по содержанию, но предшествующее преамбуле краткое введение 
к Конституции (Франция), не излагающие мотивы издания данной Конституции, 
не могут иметь то большое юридическое значение, которое принадлежит преамбулам, 
имеющим более богатое содержание и являющимся частями текста Конституции.
     Юридическое значение преамбулы Конституции Российской Федерации определяется 
двумя ее свойствами. С одной стороны, она -только введение в Конституцию и 
не содержит нормативных предписаний, сформулированных в соответствии с правилами 
законодательной техники. Поэтому нередко при ссылках на Конституцию Российской 
Федерации и даже при толковании тех или иных ее положений преамбулу не упоминают. 
Но, с другой стороны, она составная часть единого официального текста Основного 
закона, определяющая мотивы его принятия. Поэтому представляется очевидным, 
что игнорировать ее нельзя. При толковании и реализации как Конституции Российской 
Федерации в целом, так и ее разделов, глав, статей и отдельных положений следует 
исходить из содержания преамбулы: ничто в тексте этой Конституции не может 
пониматься как противоречащее мотивам, изложенным в преамбуле.
     Кроме того, нельзя не учесть и мировой опыт. Преамбулы многих демократических 
конституций содержат не только общие соображения, полезные при толковании 
ее нормативных предписаний, но и положения, являющиеся такими предписаниями 
или признаваемые и действующие в качестве таковых. В Конституции Франции 1958 
г., по ныне устаревающей традиции регулирующей исключительно вопросы государственного 
строя, преамбула подтверждает приверженность французского народа "правам человека 
и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией 
1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года"; 
преамбула же Конституции 1946 г., подтверждая права и свободы человека и гражданина, 
установленные названной Декларацией, дополнительно к ним провозглашала "особо 
необходимые в наше время" многочисленные экономические, политические и правовые 
принципы. При этом все эти принципы, права и свободы, подтвержденные или установленные 
преамбулами двух последовательных конституций, больше не упоминались в тексте 
Конституции. Они действуют как ее составная часть. Преамбула Конституции ФРГ 
определяет перечень субъектов федерации, в Конституции Российской Федерации 
содержащийся в ее главе третьей (ст. 65). Обширная преамбула Конституции Японии 
провозглашает принципы мирного международного сотрудничества, народовластия 
и т.д., во многих других конституциях входящие в их непосредственно нормативный 
текст.
     Можно сказать, что юридическое значение преамбулы Конституции Российской 
Федерации занимает как бы среднее, промежуточное место между двумя также возможными 
и принятыми в мировой практике крайними вариантами: полным или почти полным 
отсутствием такого значения и полной юридической силой наравне с другими частями 
текста Конституции. Преамбула нашей Конституции дает юридически обязательные 
ориентиры, помогающие пониманию, толкованию и реализации всего ее содержания 
в соответствии с мотивами ее создания и ее подлинным смыслом. Содержание преамбулы 
Конституции Российской Федерации характеризуется выраженными в ней идеями, 
которые должны быть правильно поняты.
     Когда в ней говорится "мы, многонациональный народ", "мы... соединенные 
общей судьбой на своей земле" и выражается стремление сохранить "исторически 
сложившееся государственное единство" - речь идет о совокупности всех граждан, 
всех этносов ("наций") и всех народов субъектов Российской Федерации и других 
этнических и территориальных общностей, выразивших в этой Конституции (а также 
в заключении подтверждаемого в ней Федеративного договора, в участии в выборах 
федеральных органов государственной власти и т.д.) свое добровольное желание 
сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, приведшего 
к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического, 
социального и культурного характера между всеми названными частями Российского 
государства и общества. Совокупность этих органических связей, основанных 
на взаимном доверии, уважении и равноправии граждан и различных групп населения 
Российской Федерации, выражается и закрепляется настоящей Конституцией, устанавливающей 
государственное единство России.
     Положение "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения 
народов" очень важно. Общепризнанность этих принципов состоит в том, что их 
разделяет теоретически почти все мировое сообщество и осуществляет на практике 
его цивилизованное, демократическое и прогрессивное большинство. Эти два принципа 
закреплены в Уставе ООН, а право народов на самоопределение - в международных 
пактах о гражданских и политических правах (1966 г.) и об экономических, социальных 
и культурных правах (тоже 1966 г.). Оба