нии их сохранности, 
эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических 
и иных целях. Различаются памятники истории (здания, сооружения и т.п., связанные 
с историческими событиями, выдающимися личностями и т.д.), археологии (захоронения, 
изваяния, наскальные изображения и др.), градостроительства и архитектуры 
(ансамбли, комплексы, исторические центры и т.п.), искусства (произведения 
монументального, изобразительного, прикладного и т.п. искусства), документальные 
памятники (кинофотодокументы, звукозаписи и т.п.). Охрана всех этих памятников 
состоит в установлении общефедеральных и региональных правил обеспечения их 
сохранности, зон охраны, осуществлении мероприятий по выявлению, учету, реставрации, 
определению особых режимов зон охраны и ответственности за их нарушение, а 
также видов органов, их полномочий, компетенции, задач по сохранению и правильному 
использованию памятников истории и культуры.
     е) При комментировании п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции, закрепившего такие 
предметы совместного ведения, как общие вопросы воспитания, образования, науки, 
культуры, физической культуры и спорта, следует обратить внимание на понятие 
"общие вопросы", под которыми, очевидно, имеются в виду те из них, которые 
требуют единого правового регулирования в масштабах всей федерации и одновременно 
устанавливают разграничение компетенции между федерацией и субъектами, соотношение 
объемов и пределов полномочий совместного ведения. По общему конституционному 
правилу эти пределы определяются самой федерацией в виде общих вопросов или 
принципов путем принятия федеральных законов, которые в силу их верховенства 
по отношению к правовым актам субъектов федерации содержат общефедеральные 
нормы, базовые, основные положения, общие начала регулирования тех или иных 
общественных отношений, конкретизация, детализация и развитие которых осуществляются 
субъектами федерации самостоятельно. В целом критерии отнесения того или иного 
вопроса или принципа к категории общих являются достаточно неоднозначными, 
порождают неопределенности и двусмысленности, неадекватную реакцию со стороны 
субъектов федерации и нуждаются в определении федеральным законом.
     Устанавливая объем и пределы общефедерального регулирования, Федеральный 
закон "Об образовании" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150) закрепляет разграничение 
компетенции и ответственности в области образования между федеральными органами 
государственной власти и субъектами федерации. В рамках, установленных Законом, 
регулируется тот круг отношений в области образования, которые должны решаться 
одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные 
законы являются законами прямого действия и применятся на всей территории 
России. Федеральные законы вводят также общие установочные нормы по вопросам, 
которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии 
с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование. Субъекты 
федерации могут принимать в области образования законы и иные правовые акты, 
не противоречащие федеральным законам. Таким образом, полномочия субъектов 
в данной области определяются по "остаточному" принципу (см. ст. 3 названного 
Закона).
     Кроме разграничения компетенции между органами различных ветвей власти 
в области образования федерация определяет задачи по обеспечению и защите 
конституционного права граждан на образование (см. комментарий к ст. 43). 
К ним относится создание правовых гарантий для свободного функционирования 
и развития системы образования; определение прав, обязанностей, полномочий 
и ответственности физических и юридических лиц, а также правовое регулирование 
их отношений в данной области. На уровне федерации устанавливаются государственные 
гарантии прав граждан и общие вопросы языковой политики в области образования, 
государственные образовательные стандарты, общие основы системы образования, 
образовательные программы, формы обучения и виды образовательных организаций, 
учреждений, требования к содержанию образования и к организации учебного процесса, 
приему граждан в общеобразовательные и иные учреждения образования, управление 
системой образования, в том числе определяется исчерпывающая компетенция федерации 
и ее субъектов в лице их органов государственной власти и органов управления 
образованием и устанавливается, что она может быть изменена только законом. 
Основной объем работы по организации, финансированию и другим видам обеспечения 
образования выполняется непосредственно субъектами федерации.
     Что касается общих вопросов воспитания, науки, культуры, физической культуры 
и спорта, то объем полномочий совместного ведения ими также устанавливается 
федерацией, исходя из необходимости обеспечения развития всех отраслей науки, 
единого культурно-воспитательного пространства, закрепления основных принципов 
организации, науки, управления культурой, определения научно обоснованных 
систем физической подготовки населения, а также решения иных вопросов в этих 
сферах (организации международных научных и культурных связей, установления 
правил проведения соревнований и присуждения спортивных званий и т.п.).
     ж) Отнесение пунктом "ж" к совместному ведению федерации и ее субъектов 
лишь координации вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции 
государства в этой области, установить, что все остальное, что касается охраны 
здоровья, медицинской помощи и ее организации, финансирования программ охраны 
и укрепления здоровья (см. комментарий к ст. 41) в равной мере является совместной 
заботой федерации и ее субъектов. Координация вопросов здравоохранения включает: 
формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, 
фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием 
права на охрану здоровья и медицинскую помощь, обеспечением безопасности населения, 
установлением нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных 
на обеспечение санитарно-эпидемического благополучия, организации и проведения 
профилактики, диагностирования и лечения заболеваний. Координационная деятельность 
связана и с финансированием федеральных программ охраны и укрепления здоровья 
населения, принятием мер по развитию государственной, муниципальной, частной 
систем здравоохранения и поощрением деятельности, направленной на эти цели. 
Вместе с тем федерация обеспечивает единую в масштабе всей страны фармакопею, 
устанавливает обязательные медицинские стандарты и санитарные правила, регулирует 
вопросы санитарно-эпидемиологической службы, осуществляет подготовку медицинских 
работников, их аттестацию, а также выполняет международные договоры, осуществляет 
международное сотрудничество в этих сферах с иностранными государствами и 
международными организациями.
     Функция защиты семьи, материнства, отцовства и детства, как и сфера охраны 
здоровья, следует из характеристики государства как социального (см. комментарий 
к ст. 7), в котором им обеспечивается государственная поддержка. Это означает, 
что функции государства в этой сфере не ограничиваются регулированием брачно-семейных 
отношений, а нуждаются в более широком по масштабам и содержанию внимании 
со стороны федерации и ее субъектов. Связано это прежде всего с гарантированием 
защиты материнства, детства, семьи, с возложением на родителей равных прав 
и обязанностей заботиться о детях, их воспитании, с возложением на трудоспособных 
детей заботы о нетрудоспособных родителях (см. комментарий к ст. 38). В целях 
обеспечения гарантированной государством защиты семьи, материнства, отцовства 
и детства федерация совместно с субъектами устанавливает общие начала их защиты, 
определяет категории лиц, нуждающихся в ней, предусматривает различные льготы 
для многодетных семей, одиноких матерей и отцов, детей с физическими недостатками, 
инвалидов, а также семей, потерявших кормильца, организует и обеспечивает 
помощь в воспитании детей самими гражданами или через сеть специальных детских 
учреждений (детские дома, школы-интернаты и т.п.). Федеральным законодательством 
установлена, в частности, единая система государственных пособий гражданам, 
имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает 
гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства 
и детства. Законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (ВФС, 
1995, N 16, ст. 644) устанавливаются виды таких пособий (по беременности и 
родам, при рождении ребенка, на период отпуска по уходу за ребенком до достижения 
им 1,5 лет, ежемесячное пособие на ребенка), право на их получение, период 
выплаты и размеры. КЗоТ предусмотрены отпуска по уходу за ребенком до достижения 
им возраста 3 лет, а также отпуска женщинам, усыновившим детей, и т.д. (ВФС, 
1995, N 27, ст. 1210).
     Федерация, ее субъекты обеспечивают государственную поддержку женских, 
молодежных, детских и других общественных объединений, деятельность которых 
направлена на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи 
в общественной жизни, на охрану и защиту их прав (см., например, Федеральный 
закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" 
- ВФС, 1995, N 19, ст. 799).
     Под социальной защитой понимается система гарантированных государством 
экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки различных 
категорий граждан (инвалидов, пожилых, пострадавших от аварий, катастроф и 
т.п.). Эта система включает как пенсионное обеспечение, так и пособия, иные 
гарантии социальной защиты (создание социальных служб, становление стандартов 
социального обслуживания, видов помощи, управление социальным обслуживанием 
и др.). Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной 
власти субъектов федерации в конкретных областях социальной защиты осуществляется 
федеральными законами как путем установления исчерпывающих перечней прерогатив 
как федерации, так и ее субъектов либо по остаточному принципу: в Федеральном 
законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (ВФС, 1995, 
N 34, ст. 1558), например, использован перечневый метод, а в Законе "Об основах 
социального обслуживания населения в Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 35, 
ст. 1660) - "остаточный" принцип, т.е. все, что урегулировано Законом, то 
и находится в ведении федерации. Субъекты Российской Федерации вне полномочий 
органов государственной власти федерации, предусмотренных этих Законом, осуществляют 
собственное правовое регулирование социального обслуживания, представляющего 
собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, 
социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг 
и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, 
находящихся в трудной жизненной ситуации. Вполне естественно, что реализация 
всех этих задач осуществляется федерацией и субъектами совместно, с учетом 
конкретных условий региона. В ведении субъектов федерации находятся почти 
все учреждения социального обеспечения: детские дома, дома инвалидов, ветеранов 
и т.п.
     Система социального обеспечения как составная часть системы социальной 
защиты охватывает прежде всего правовое регулирование пенсионного обеспечения, 
установление различных материальных льгот (оплаты жилья, медицинскому, лекарственному 
и санаторно-курортному, транспортному обеспечению и обслуживанию различных 
категорий граждан - участников Великой Отечественной войны, лиц, награжденных 
некоторыми орденами и медалями, участников ликвидации чернобыльской и других 
техногенных катастроф и др.). Многие субъекты федерации устанавливают дополнительные 
региональные меры социальной защиты: повышенные пенсии, надбавки к ним, иные 
льготы, направленные на улучшение социального обеспечения граждан.
     з) Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, 
эпидемиями, ликвидация их последствий требуют, как правило, совместных усилий 
федерации и ее субъектов, на территории которых они произошли, соучастия, 
взаимодействия многих из них. На уровне федерации устанавливается правовой 
режим чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 88), а также регламентируются 
меры защиты населения и территорий от различных чрезвычайных ситуаций, вводятся 
меры профилактического характера (см. Закон "О предупреждении распространения 
в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека 
(ВИЧ-инфекции)" - ВФС, 1995, N 10, ст. 348), обеспечиваются режимы карантина, 
борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, а также санитарно-эпидемиологический, ветеринарный 
и фитонадзоры, контроль за качеством продуктов питания, импортируемых в страну, 
и т.д. Федерацией определяется статус специализированных органов по осуществлению 
мер в этой сфере (например, МЧС), основные принципы их деятельности, задачи, 
порядок их создания, комплектования, аттестации, порядок осуществления работ 
по ликвидации чрезвычайных ситуаций, права руководителей этих работ, а также 
правила возмещения расходов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций 
и финансирования создания и деятельности аварийно-спасательных служб, другие 
вопросы организационно-технического, управленческого и правового характера 
(см. Закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" - ВФС, 
1995, N 27, ст. 1209). В этой сфере широко применяется координация деятельности 
соответствующих служб на территории России, преследующая цели оперативного 
реагирования, привлечения необходимых сил и средств, унификации правовой базы 
деятельности служб, персонала, а также подготовки персонала, производства 
средств спасения и борьбы с бедствиями, обеспечения взаимодействия органов 
исполнительной власти федерации, ее субъектов, местного самоуправления, специально 
уполномоченных на решение задач в тех или иных ситуациях чрезвычайного характера.
     и) Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской 
Федерации находится в совместном ведении с ее субъектами и, как и в ряде других 
случаев, очерчивает по существу полномочия федерации в этой сфере. При этом 
характерно, что согласно ст. 57 Конституции установление налогов и сборов 
возможно только законом (см. комментарий к ст. 57, согласно которой законно 
установленными налогами являются только те, которые взимаются на основе закона). 
Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст. 2) определяет, 
что все виды платежей (налоги, сборы, пошлины) взимаются только в установленном 
законом порядке. Для субъектов федерации не исключается возможность установления 
собственных налогов и сборов, но лишь в пределах, определенных Конституцией, 
и с соблюдением основных прав и свобод граждан. На это указывается в п. 4 
мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации 
N 9-П от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных 
актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской 
области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих 
на постоянное жительство в названные регионы (РГ, 17 апреля 1996 г.). В решении 
Суда указывается также, что Конституция исключает возможность установления 
налогов и сборов органами исполнительной власти. Субъекты федерации в своих 
законах о налогах и сборах должны учитывать такие конституционные принципы, 
как принцип равенства и принцип соразмерного конституционно значимым целям 
ограничения прав и свобод. Принцип равенства предполагает, что оно достигается 
посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов 
и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных 
прав, должно быть признано несоразмерным.
     Важнейшим общим принципом налогообложения, таким образом, является закрепленное 
ч. 3 ст. 75 Конституции правило о том, что система налогов, взимаемых в федеральный 
бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются 
федеральным законом. Субъекты федерации, следовательно, не вправе определять 
налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией 
и федеральным законом, что вытекает из принципа обеспечения проведения Правительством 
единой финансовой политики, составной частью которой является налоговая политика 
(см. комментарий к ст. 114). Устанавливаемые субъектами федерации налоги и 
сборы, таким образом, не должны нарушать установленные Конституцией принципы 
и права гражданина и человека, не могут противоречить общим принципам налогообложения 
в Российской Федерации, а предусматривать их позитивные дополнения в виде 
льгот по их уплате, отражающих интересы региона, и т.д.
     к) Перечисленные в п. "к" отрасли законодательства - административное, 
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, 
лесное, о недрах, об охране окружающей среды - взаимосвязаны с указанными 
в п. "б", "в", "д", "е", "ж", "з" комментируемой статьи предметами совместного 
ведения федерации и ее субъектов, поскольку все указанные отрасли законодательства 
регулируют те или иные правоотношения, отражающие предметы совместного ведения. 
Так, административное и административно-процессуальное законодательство имеет 
своим предметом, в частности, установление юридической ответственности за 
совершение административных правонарушений, а также порядок производства по 
ним, совершенных в сфере природопользования, ее охраны и т.п. Объем полномочий 
федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе 
всей федерации должны действовать систематизированные законодательные акты, 
регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные 
правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые 
принципы, основания, пределы разделения компетенции между органами, уполномоченными 
разрешать дела в той или иной сфере, виды санкций, общие правила их применения 
и т.п. Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ 
собственный предмет регулирования, объем должен определяться федерацией по 
типу либо основ законодательства, либо, с общего согласия, федерального кодекса, 
закрепляющего возможность отдельных субъектов федерации по их желанию принимать 
собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить 
общефедеральным, сужать либо расширять установленные им пределы, объем регулирования. 
В настоящее время приняты Семейный (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 16) и Водный (ВФС, 
1995, N 32, ст. 1429) кодексы Российской Федерации, значительно обновлены 
Кодекс законов о труде, лесное, а также законодательство о недрах, об охране 
окружающей среды (см., например, Закон от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" 
- ВФС, 1995, N 13, ст. 476), разрабатываются или находятся в стадии принятия 
земельный, жилищный кодексы, другие акты, касающиеся регулирования названных 
общественных отношений.
     л) Содержащееся в п. "л" наименование предмета совместного ведения - 
кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат - отражает 
разделение этих органов на ветви власти, существование различных порядков 
их назначения, требований, предъявляемых к ним. Применительно к кадрам судебных 
органов - судьям всех судов речь идет об участии субъектов федерации в определении 
их статуса, требований и условий занятия должности, формировании персонального 
состава судов как на этапе подбора кандидатур, их аттестации (например, квалификационными 
коллегиями субъектов федерации), так и путем использования процедур согласования 
кандидатур на должности председателей судов республик, областей, краев, городов 
Москвы и Санкт-Петербурга, автономн