хо-
дить,  в первую очередь,  из положений ч.1 и ч.2 ст. 76
Конституции:  по предметам ведения Федерации и по пред-
метам  совместного  ведения Федерации и ее субъектов на
федеральном уровне принимаются законы (применительно  к
субъектам  Федерации  в ч.2 ст.76 говорится:  "законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе-
дерации").  Согласно ч.3 ст.80 Конституции деятельность
Президента РФ должна быть подзаконной. Однако ч.З ст.90
Конституции допускает издание указов Президента,  кото-
рые не должны противоречить Конституции  и  федеральным
законам,  по вопросам, которые еще не урегулированы фе-
деральным законодателем.  Это допустимо постольку, пос-
кольку возникает состояние законодательной необходимос-
ти,  а номинальный законодатель не успевает дать  соот-
ветствующее регулирование. Причем такие указы Президен-
та следует расценивать не  как  альтернативу  законода-
тельному  регулированию,  а  как  временное восполнение
пробела в законодательстве. Здесь действует презумпция:
до тех пор, пока законода-                             
тель не установил в законе иное,  следует считать,  что
указ Президента соответствует воле законодателя, а поэ-
тому  не  противоречит положению ч.3 ст.90 Конституции.
Однако если федеральный законодатель,  отвергнув предс-
тавленный Президентом законопроект, тем самым однознач-
но показал,  что регулирование,  предлагаемое Президен-
том,  противоречит воле законодателя,  то и указ Прези-
дента,  воспроизводящий положения отвергнутого законоп-
роекта, следует считать противоречащим воле законодате-
ля,  т.е.  по существу противоречащим федеральным зако-
нам.  Такой указ вполне может быть предметом проверки в
Конституционном Суде РФ (в соответствии с п."а" ч.2 ст.
125 Конституции),  и если Конституционный Суд установит
достаточное соответствие указа отклоненному  законопро-
екту,  то  указ  следует  признать изданным в нарушение
требования ч.3 ст.90 Конституции,  т.е. неконституцион-
ным.                                                   
   Влиять на  законодательную деятельность Федерального
Собрания могут путем реализации  права  законодательной
инициативы  Президент,  Правительство,  Конституционный
Суд,  Верховный  Суд,  Высший  Арбитражный   Суд   (см.
4.4.1.).  Кроме того, у Президента имеется еще один ры-
чаг воздействия на законодательную деятельность - отла-
гательное  вето.  На президентские указы никто наложить
вето не может.                                         
   Конституционный Суд, занимаясь толкованием Конститу-
ции России,  формулирует, по сути, правовые нормы и тем
самым включается в законодательную деятельность. (Зако-
ны же,  принятые парламентом, подписанные Президентом и
опубликованные, могут быть признаны Конституционным Су-
дом неконституционными, т.е. утратившими силу, более не
существующими как правовые акты.                       
   Наконец, законы могут быть приняты  на  референдуме,
назначенном Президентом (см.  4.1.3.), т.е. в этом слу-
чае Федеральное Собрание вообще отстранено от  законот-
ворчества.  При этом решение,  принятое на референдуме,
может быть отменено или изменено  не  иначе  как  путем
принятия решения на новом референдуме.                 
   Таким образом,  в рамках законодательной ветви госу-
дарственной власти действует довольно много  субъектов,
участвующих  в  создании  российского законодательства,
хотя основным государственным органом, осуществляющим в
системе  разделения  властей  законодательную  деятель-
ность,  является, если комплексно рассматривать консти-
туционные положения,  Федеральное Собрание. В принципе,
ничего плохого во  взаимодействии  и  взаимном  влиянии
различных органов государственной власти, относящихся к
разным ветвям власти,                                  
   нет. И принцип разделения властей в  разных  странах
(там,  где он признается) дополняется, как правило, не-
которыми другими принципами.  Например,  в США  принцип
разделения властей дополнен принципом "сдержек и проти-
вовесов"24 (checks and  balances),  а  в  Португалии  -
принципом  взаимозависимости  властей.25  В  России  же
Конституция (ст.  10) подчеркивает, что "органы законо-
дательной,  исполнительной  и судебной власти самостоя-
тельны".  Именно на эту самостоятельность и  ссылаются,
когда речь заходит о расширении,  к примеру, парламент-
ского контроля в отношении органов исполнительной влас-
ти.  В то же время при разработке действующей Конститу-
ции РФ об этой самостоятельности как будто  бы  забыли,
предусмотрев  описанное выше весьма существенное вмеша-
тельство органов,  относящихся к иным, нежели законода-
тельная, ветвям государственной власти, в законодатель-
ную сферу.                                             
   Другими словами,  наблюдается явный дисбаланс  между
ветвями  власти не в пользу законодательных органов.  А
такой  дисбаланс  технологически  невыгоден,  поскольку
снижает  эффективность работы государственных органов и
политически опасен для  демократии.  С  технологической
точки  зрения разделение власти представляет собой раз-
деление труда между различными государственными органа-
ми.  Государственные органы формируются и имеют органи-
зацию в соответствии  с  особенностями  деятельности  в
рамках  той или иной ветви власти.  Органы,  берущие на
себя исполнение несвойственных для них функций,  не мо-
гут выполнять их эффективно в силу того,  что они прис-
пособлены для реализации совсем иных функций. Но, более
того,  будучи  загруженными решением несвойственных для
них задач,  они уже не могут должным образом  выполнять
собственные функции, потому что у них на это не хватает
времени,  сил и средств.  С политической  точки  зрения
разделение  власти в условиях демократии является одной
из гарантий того,  что власть не будет узурпирована уз-
кой группой лиц, опирающихся на один из государственных
органов.  Особенно опасно,  когда за счет других ветвей
власти усиливается исполнительная власть.  Ведь органы,
осуществляющие ее (в силу специфики самой этой  ветви),
ориен-тированы  на большую замкнутость,  приверженность
одной  политической  линии,  неприемлемость   оппозиции
внутри себя. В то время  
                              
   24 См. об этом:Мишин А.А., Власихин B.A. Конституция
США.  Политико-правовой комментарий. М., 1985. С.10-11;
Буржуазная конституция на современном этапе.  М., 1983.
С.47; Wilson J.Q. American Government. Lеxington-Toron-
to, 1992. Р.28-30.                                     
   25 Constituicao da Republica Portuguеsa.Lisboa, P.8.
                                                       
                                                       
как для законодательных органов характерна работа в ус-
ловиях политического плюрализма и разнообразия в подхо-
дах, открытости для населения (см. 1.4.5.). 
           
   4.3.4. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ  
   Отходом от жесткого проведения в жизнь принципа раз-
деления властей является совмещение мандата парламента-
рия (члена Совета Федерации) и должности главы исполни-
тельной власти субъекта РФ.  Часть 2 ст.95  Конституции
не  указывает  с  достаточной  степенью четкости способ
формирования Совета Федерации - избрание,  замещение по
должности,  назначение  членов этой палаты Федерального
Собрания.  В ней лишь указывается исходный  принцип:  в
Совете  Федерации заседают по два представителя от каж-
дого субъекта РФ -по одному от законодательного  и  ис-
полнительного  органа  государственной  власти субъекта
РФ.  Часть 2 ст.  96 Конституции делает отсылку к феде-
ральному закону,  который определяет порядок формирова-
ния Совета Федерации.                                  
   В ходе подготовки проекта Федерального закона о  по-
рядке  формирования  Совета Федерации предлагались раз-
личные варианты формирования этой палаты. Так, российс-
кие  парламентарии  хотели  сохранить выборность членов
этой палаты Федерального Собрания. Как известно, первый
состав Совета Федерации был избран сроком на два года в
1993 г. (см. 7.6.).                                    
   В частности,  предлагалось формировать Совет Федера-
ции следующим образом:  органы исполнительной и законо-
дательной власти субъектов РФ выдвигают  кандидатов,  а
граждане прямыми,  всеобщими и тайными выборами решают,
кто из них будет заседать в Совете Федерации в качестве
одного  представителя  законодательного органа и одного
представителя от исполнительного органа государственной
власти от каждого субъекта РФ. Президент РФ наложил ве-
то на закон, предусматривающий такой порядок формирова-
ния  Совета  Федерации,  указывая,  что он противоречит
букве и духу Конституции РФ.  В самом деле, при указан-
ном  порядке  формирования  Совета  Федерации его члены
представляли бы не законодательный  и  представительный
органы государственной власти субъекта РФ,  а избирате-
лей,  население соответствующего субъекта. Хотя описан-
ный  порядок  формирования  Совета  Федерации в большей
степени соответствовал бы  представительному  характеру
Федерального Собрания, закрепленному в ст. 94 Конститу-
ции,  и представлениям о демократическом способе форми-
рования палат российского парламента,  все же нельзя не
признать,  что Конституция предусматривает совсем  иной
способ формирования Совета Федерации,  а именно - вклю-
чение в состав данной палаты представителей органов го-
сударственной власти, а не населения.                  
   В связи  с этим предлагался и другой способ формиро-
вания Совета Федерации: назначение соответствующими ор-
ганами  государственной  власти  своих представителей в
качестве членов Совета Федерации.  Однако наиболее при-
емлемым  для  всех  оказался  третий способ - замещение
постов членов Совета Федерации главами органов исполни-
тельной  и законодательной власти субъектов РФ по долж-
ности. Назначение члена Совета Федерации предусматрива-
ется только в случае, если орган законодательной власти
субъекта РФ состоит из двух  палат.  Тогда  обе  палаты
совместным  решением  назначают  своего представителя -
члена Совета Федерации. Данный способ формирования ука-
занной  палаты российского парламента и был закреплен в
Федеральном законе "О порядке формирования Совета Феде-
рации   Федерального  Собрания  Российской  Федерации",
вступившем в силу в декабре 1995 г.  В январе  1996  г.
произошло переформирование Совета Федерации, и на смену
членам палаты первого созыва,  избранным в 1993 г. (см.
7.6.), пришли по должности главы органов исполнительной
и законодательной власти субъектов РФ. В дальнейшем со-
зывов Совета Федерации не будет.  Его состав будет пос-
тепенно обновляться по мере проведения выборов в органы
государственной власти субъектов РФ и смены (если тако-
вая произойдет в результате таких выборов) глав органов
законодательной  и  исполнительной  власти субъектов РФ
(или переизбрания представителей двухпалатных парламен-
тов соответствующих субъектов РФ).                     
   Значительная часть  депутатов  Государственной  Думы
все же осталась недовольна найденным компромиссным  ва-
риантом  Закона о порядке формирования Совета Федерации
и даже, судя по всему, не столько этим Законом, сколько
самим принципом формирования Совета Федерации,  закреп-
ленным в ч.2 ст.95 Конституции РФ.  Ведь  еще  21  июня
1995 г. Государственная Дума направила запрос в Консти-
туционный Суд о толковании ч.2 ст.95 Конституции с точ-
ки  зрения ее соответствия принципу разделения властей.
28 декабря 1995 г.  Конституционный Суд в своем Опреде-
лении  отказал  Государственной Думе в принятии к расс-
мотрению ее запроса в  связи  с  тем,  что  компетенция
Конституционного Суда не распространяется              
на проверку  конституционности  конституционных положе-
ний, и они не могут быть признаны недействующими. Это в
общем-то правильно, и позиция Конституционного Суда яс-
на.  Однако остается открытым вопрос о том, кто же дол-
жен  осуществлять  надзор  за соблюдением положений ч.2
ст. 16 Конституции РФ: "Никакие другие положения насто-
ящей Конституции не могут противоречить основам консти-
туционного строя Российской Федерации". Более того, ес-
ли обнаружено противоречие между основами конституцион-
ного строя и иными положениями Конституции,  то  именно
Конституционный  Суд должен своим толкованием устранить
найденные противоречия (см. 1.2.; 4.5.).               
   Вместе с тем Государственная Дума,  видимо, не удов-
летворившись отказом Конституционного Суда, содержащим-
ся в Определении от 28 декабря 1995  г.,  обратилась  в
Конституционный  Суд  21  февраля 1997 г.  с запросом о
проверке конституционности положений Закона  о  порядке
формирования Совета Федерации.  10 апреля 1997 г. Конс-
титуционный Суд в своем Определении отказал в  принятии
этого  запроса,  усмотрев в нем повторение в завуалиро-
ванной форме запроса от 21 июня 1995 г.,  т.е.,  по су-
ществу,  запроса  о  конституционности  конституционной
нормы.  При этом Конституционный Суд указал,  что Госу-
дарственная  Дума как субъект законодательного процесса
вправе вносить поправки в действующие и принимать новые
федеральные законы,  если сочтет это необходимым, а об-
ращение в Конституционный Суд было расценено как стрем-
ление  с  помощью  его  решения  повлиять на позиции во
внутрипарламентской дискуссии.                        
   Естественно, члены Совета Федерации,  являющиеся  по
должности  руководителями органов законодательной и ис-
полнительной власти субъектов РФ,  не могут работать на
постоянной  основе  в данной палате Федерального Собра-
ния.  Они вынуждены совмещать разные и  весьма  ответс-
твенные посты.  При этом,  конечно, больше внимания они
уделяют работе в соответствующем субъекте РФ,  где  они
избраны. В этих условиях роль и ответственность аппара-
та Совета Федерации по обеспечению эффективности работы
этой  палаты и качества подготавливаемых проектов реше-
ний возрастают по сравнению с периодом,  когда хотя  бы
часть депутатов Совета Федерации работала на постоянной
основе (см. 7.6.).                                     
   Конституция не  устанавливает  фиксированного  коли-
чества членов Совета Федерации,  но указывает, что каж-
дый субъект РФ представлен  в  Совете  Федерации  двумя
членами.  Любые  изменения  в  численности субъектов РФ
(увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в
количественном  составе  Совета Федерации.  В настоящее
время Конституция (ст.65) содержит список из 89 субъек-
тов РФ.  Следовательно, Совет Федерации должен насчиты-
вать 178 членов.                                       
   В отношении Государственной Думы,  напротив, числен-
ность  депутатского  корпуса  зафиксирована в ч.3 ст.95
Конституции - 450 человек.
                             
   4.3.5. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
   Часть 2 ст. 96 Конституции РФ содержит отсылку к фе-
деральным законам,  устанавливающим порядок выборов де-
путатов Государственной Думы.  Выборы депутатов регули-
руются целым комплексом федеральных законов (выборы де-
путатов Государственной Думы в 1993  г.  регулировались
указами  Президента РФ26).  Важнейшие среди них:  Феде-
ральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации" (вступил в силу в декабре
1994 г.).  Федеральный закон "О выборах депутатов Госу-
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Феде-
рации" (вступил в силу в июне 1995 г.), Федеральный за-
кон  "Об  утверждении схемы одномандатных избирательных
округов для проведения выборов депутатов  Государствен-
ной  Думы  Федерального  Собрания  Российской Федерации
второго созыва" (вступил в силу  в  августе  1995  г.).
Следует отметить также,  что в 1995 г.  в Уголовный ко-
декс России и Кодекс об административных нарушениях бы-
ли  внесены  изменения и дополнения,  предусматривающие
уголовную и административную ответственность за наруше-
ние избирательного законодательства.                   
   Как в 1993 г.,  так и в 1995 г. половина депутатских
мандатов (225) распределялась между  списками  кандида-
тов,  выдвинутыми избирательными объединениями и блока-
ми, по пропорциональной избирательной системе (вся тер-
ритория России рассматривалась как единый избирательный
округ),  причем к  распределению  мандатов  допускались
только списки кандидатов, за которые было отдано не ме-
нее 5%  голосов избирателей,  участвовавших в  выборах.
Другая  половина (225) депутатских мест в Государствен-
ной Думе за- 
                                          
   26 Сборник законодательных актов РФ и  других  доку-
ментов  по  вопросам выборов и всенародного голосования
(сентябрь 1993 - декабрь 1994). М.1994. с.24-80.       
                                                       
                                                       
нималась депутатами, избранными в одномандатных избира-
тельных  округах  по мажоритарной избирательной системе
относительного большинства.                            
   Хотя смешанная избирательная система в России  впер-
вые была введена в 1993 г. Указом Президента РФ, именно
Президент впоследствии стал одним из  активнейших  сто-
ронников мажоритарной избирательной системы.  Эта пози-
ция Президента проявилась,  в частности,  в ходе разра-
ботки  законодательства  о  выборах депутатов Государс-
твенной Думы в 1994-1995 гг.  Но и после  парламентских
выборов 1995 г. Президент продолжает выступать за мажо-
ритарную избирательную систему.  Мотивируется это  тем,
что  для установления более тесного контакта депутата с
его избирателями необходимо, чтобы последние голосовали
за конкретного кандидата,  а не за список, подготовлен-
ный избирательным объединением. Но, по-видимому, Прези-
денту РФ и его окружению представляется, что пропорцио-
нальная система благоприятна для  оформившихся  полити-
ческих партий. Но крупные политические партии находятся
в оппозиции Президенту РФ. У Президента же "своей" пар-
тии пока нет. "Наш дом - Россия" тяготеет к превращению
в партию,  но еще весьма далека от этого. Следует отме-
тить,  что,  наряду с Президентом РФ,  целый ряд других
политиков выступает за введение в России чисто  мажори-
тарной избирательной системы. Правда, большинство зако-
нодателей склоняется к сохранению в РФ смешанной  изби-
рательной системы.                                     


   Часть 1  ст.97  Конституции  вводит три требования к
депутатам (и,  следовательно,  к кандидатам в депутаты)
Государственной  Думы:  депутатом  Государственной Думы
может быть,  во-первых,  гражданин  России,  во-вторых,
гражданин,  достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин,
имеющий право участвовать в выборах.  Содержание треть-
его  из перечисленных требований раскрывается в ч.3 ст.
32 Конституции: "не имеют права избирать и быть избран-
ным граждане, признанные судом недееспособными, а также
содержащиеся в местах лишения свободы по приговору  су-
да".                                                   
   Исходя из  этого и выдвигаются кандидаты в депутаты.
Списки кандидатов выдвигаются избирательными  объедине-
ниями и избирательными блоками.  Под избирательным объ-
единением понимается "общероссийское общественное  объ-
единение,  которое создано в порядке, установленном фе-
деральными  законами,  устав  которого  предусматривает
участие  в выборах в органы государственной власти пос-
редством выдвижения кандидатов в депутаты и зарегистри-
рован                                                  
   Министерством юстиции  Российской Федерации не позд-
нее чем за шесть месяцев  до  объявления  дня  выборов"
(ст.32  Закона  о выборах депутатов Государственной Ду-
мы). Правда, в том, что касается последнего требования,
для парламентских выборов 1995 г. было сделано исключе-
ние и принято специальное решение о том, что в выдвиже-
нии кандидатов участвуют общественные объеди