16 
января дал еще одно понимание этого вопроса; речь шла не о принятии закона 
или иного решения, а о выявлении отношения граждан СССР якобы только к одной 
проблеме - сохранению и обновлению федеративных отношений между республиками 
Союза. Фактически же сохранение и обновление - это два различных вопроса, 
и их следовало бы ставить раздельно. Кроме того, речь шла не только об отношениях 
между республиками, но также - и в случае сохранения СССР - об отношениях 
между союзным центром и " суверенными" республиками.
     Итак, граждане должны были ответить "да" или "нет" фактически на целый 
перечень вопросов. Сохранить ли Союз ССР? Обновить ли его? В каком положении 
должны быть "республики", т.е. должны ли быть равноправны союзные и автономные 
республики, о чем шла активная общественная дискуссия? Должны ли они быть 
суверенными? Речь идет о сохранении уже обновленного Союза? Но ведь он еще 
не был обновлен, и шла напряженная борьба по вопросам о содержании этого обновления. 
Как можно было сохранять СССР как федерацию равноправных республик, если он 
фактически был не федеративным, но унитарным бюрократически-централизованным 
государством, а его республики, даже союзные, вовсе не были равноправны? Ведь 
сохранять можно только то, что уже есть, а преобразование того, что есть, 
не сводится только к его сохранению. Почему речь шла о гарантировании только 
прав человека, но не прав гражданина любой национальности? Наконец, постановление 
от 16 января 1991 г. предусматривало определение результатов голосования по 
Союзу ССР в целом "с учетом итогов голосования по каждой республике в отдельности", 
не придавая последним никакого практического значения.
     Неудивительно, что постановка такого одного вопроса на референдум, предмет 
которого сокращенно был назван "сохранением СССР", была воспринята многими 
как тенденциозная попытка манипулирования общественным мнением вместо выяснения 
его подлинного содержания.
     В ответ на это - а отчасти и поэтому - "высшие органы власти отдельных 
республик" стали фактически блокировать проведение референдума, пытаться "подменить 
формулу референдума... дополнить ее другими вопросами республиканского и местного 
значения либо провести взамен общесоюзного референдума республиканские опросы, 
плебисциты и т.п.", о чем говорится в упомянутом постановлении Верховного 
Совета СССР от 25 февраля 1991 г. о ходе выполнения его постановления от 16 
января 1991 г. В нем Верховный Совет СССР также заявляет, что "в поставленном 
на референдум вопросе... не говорится об изменении или закреплении какого-либо 
статуса республик". В этом постановлении утверждается далее, что в связи с 
референдумом не происходит "вмешательства во внутренние дела суверенных республик". 
Но эти утверждения опровергаются текстом данного постановления: решения органов 
государственной власти республик, противоречащие навязываемой противоречивой 
формуле референдума, были объявлены незаконными и не подлежащими исполнению; 
местным органам власти республик, трудовым коллективам и общественным объединениям 
предоставлялось "право" вопреки воле высших органов власти республик образовывать 
участки, округа, создавать комиссии референдума, которые вступали бы в непосредственную 
связь с центральной (т.е. всесоюзной) комиссией референдума, и т.д.
     Результаты референдума, полученные таким образом, вряд ли можно рассматривать 
как убедительное выражение общественного мнения, тем более что он происходил 
практически еще в условиях однопартийной системы, при антидемократической 
власти аппарата КПСС и его номенклатуры, что отразилось и в характере вопроса, 
внесенного на референдум, и во всей организации его проведения. На референдуме 
17 марта 1991 г. большинство ответило "да". Интерпретация этого ответа в связи 
с многозначностью и запутанностью вопроса, вынесенного на референдум, - дело 
сложное. Но даже если бы в тот момент общественное мнение страны в целом и 
каждой из ее республик в отдельности было за сохранение СССР, то невозможно 
отрицать, что бурные события весны, лета и осени 1991 г., в особенности путч 
реакционного крыла руководства КПСС, создавшего ГКЧП, наводнившего Москву 
войсками и пытавшегося захватить власть, существенно изменили общественное 
мнение. Например, в декабре 1991 г. референдум на Украине дал подавляющее 
большинство голосов за ее полную независимость и выход из СССР. Это новое 
состояние общественного мнения отражали и решения парламентов республик, ратифицировавших 
Беловежское соглашение президентов России, Украины и Белоруссии, вместо СССР 
создавших СНГ, к которому, выходя из СССР, примыкали и другие бывшие союзные 
республики.
     Этот практический опыт доказывает не только юридическую ничтожность попыток 
отрицать значение распада СССР и создания СНГ в соответствии с волей народов, 
но и недопустимость вынесения на референдум неоднозначных, противоречащих 
вопросов, позволяющих сбить с толку общественное мнение, манипулировать им 
в тех или иных целях, делающих невозможным выявление действительного мнения 
и воли народа.
     Столь же ошибочна практика Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного 
Совета РСФСР, которые в 1992-1993 гг. неоднократно незаконно отказывали в 
проведении ряда референдумов (о праве собственности на землю и др.), которых 
требовало предусмотренное Конституцией России количество граждан или народных 
депутатов.
     Свободные выборы - важнейшая, широко применяемая форма непосредственной 
демократии, в итоге которой граждане формируют выборные органы государственной 
власти, в своей деятельности осуществляющие представительную демократию.
     Свобода выборов выражается в том, что граждане избиратели обладают полной 
возможностью по собственной воле, без всякого принуждения участвовать в выборах, 
включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование 
за или против кандидатов, в общественном контроле за работой избирательных 
комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных 
процедурах в соответствии с законом.
     Общие конституционные предписания, относящиеся к выборам и содержащиеся 
в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы только в ст. 81, содержащей ряд 
положений об избрании Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 
81) и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным 
законом. Обсуждается вопрос о создании проекта Избирательного Кодекса Российской 
Федерации.
     4. Положения ч. 4 комментируемой статьи можно рассматривать как определенные 
выводы на будущее из опыта борьбы за подлинное народовластие в нашей стране. 
Конституционной может быть признана только такая власть, органы которой, порядок 
их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены 
Конституцией и основанными на ней законами, но на практике соответствуют конституционным 
требованиям. С этой точки зрения были противоправны многочисленные самозваные 
"белые", "красные", "зеленые" и т.п. власти, создававшиеся в годы гражданской 
войны в различных местностях, опиравшиеся на насилие, а также на поддержку 
незначительного, но активного антидемократического меньшинства.
     Явно антиконституционной была фактическая узурпация государственной власти 
в СССР аппаратом единственной легальной партии и его номенклатурой под лозунгом 
"руководящей и направляющей роли", не связанная результатами очередных и непременно 
демократических выборов, несовместимая ни с властью трудового народа, ни со 
структурой государственного аппарата и полномочиями органов государственной 
власти, ни с демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций, 
но на практике превращенными в фикции. Антиконституционным было и создание 
"комитетов спасения", - как ГКЧП на общесоюзном уровне, так и местных комитетов 
"чрезвычайного положения" и т.п. в ряде республик и областей с целью противозаконного 
и антинародного вооруженного захвата или удержания власти в период краха советской 
системы (1989-1991 гг.). Поэтому Конституция Российской Федерации запрещает 
присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает, 
что такие действия влекут за собою преследование по федеральному закону.
     Конкретные формы ответственности за такие преступления определены Уголовным 
кодексом РСФСР. Можно назвать ст. 70 в редакции Указа Президиума Верховного 
Совета РСФСР от 11 сентября 1989 г. и Закона Российской Федерации от 9 октября 
1992 г. (ВВС РСФСР, 1989, N 37, ст. 1074; ВВС РФ, 1992, N 44, ст. 2470), озаглавленную 
"Призывы к насильственному изменению конституционного строя", предусматривающую 
наказание за публичные призывы к насильственному изменению конституционного 
строя или захвату власти, а равно массовое распространение материалов, содержащих 
такие призывы", в виде лишения свободы сроком до 10 лет.

                                Статья 4

     1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

 См. Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной 
Социалистической Республики от 12 июня 1990 г.

     2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство 
на всей территории Российской Федерации.
     3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность 
своей территории.

     Комментарий к статье 4

     1. Современное понятие суверенитета существенно отличается от традиционного 
представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма и этатизма в XVI 
- XVII веках и сводящегося к независимости государства от любой другой власти 
как внутри государства, так и вне его. Независимость государства внутри страны 
сегодня ограничена конституционно признанием того:
     что источником государственного суверенитета является народный суверенитет 
(ч. 1 ст. 3 Конституции);
     что человек, его права и свободы есть высшая ценность, которую государство 
обязано признавать, соблюдать и защищать (ст. 2) от нарушения, в частности 
государственными органами (ст. 45, ч. 2 ст. 46 и др.), при том что основные 
права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 
2 ст. 17), а ограничение этих прав и свобод государством может иметь место 
только в определенных исключительных случаях (ч. 5 ст. 13, ст. 55, ч. 1 ст. 
56, ч. 2 ст. 63 и др.);
     что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание 
и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, 
местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
     что за субъектами Российской Федерации сохраняется вся полнота государственной 
власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам 
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73);
     что местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов 
государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий в решении 
местным населением вопросов местного значения (ст. 12, 130-133 Конституции 
Российской Федерации).
     Очевидные ограничения государственного суверенитета имеют, так сказать, 
внешнюю направленность. Народ Российской Федерации, принимая Конституцию и 
при этом "сознавая себя частью мирового сообщества" (см. преамбулу), признал:
     что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные 
договоры Российской Федерации являются составной частью ее внутреннего права. 
При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные 
правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного 
договора (ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 67, ст. 69 и др.);
     что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются 
в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного 
права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ч. 1 ст. 
17);
     что в соответствии с международными договорами Российской Федерации каждый 
вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, 
если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты 
(ч. 3 ст. 46).
     Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях 
и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, 
но это ограничение ее суверенитета Конституция связывает с сужением ее права 
даже на заключение таких договоров - оно возможно, только если это не влечет 
ограничения прав и свобод человека и не противоречит основам конституционного 
строя Российской Федерации. Некоторые полезные ограничения этого рода связаны 
с членством России в ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других экономических, экологических 
и иных международных организациях, с заключением многих международных договоров, 
которые согласовывают и ставят в зависимость друг от друга волю государств-участников. 
Вступление России в Совет Европы влечет за собой необходимость пересмотра 
некоторых положений законодательства, касающегося прав и свобод человека и 
гражданина, создания условий для беспрепятственного обращения граждан в Европейский 
суд по правам человека и т.д.
     Разумеется, перечисленные ограничения, характерные для всех цивилизованных 
стран конца XX века и добровольно принятые народами и государствами, выражают 
объективно необходимую тенденцию дальнейшей гуманизации, демократизации общества.
     Наиболее значительные ограничения государственного и национального суверенитета 
устанавливают для себя государства-члены таких сообществ, как, например Европейский 
Союз. В таких сообществах или союзах создаются надгосударственные органы, 
решения которых имеют прямое действие в странах-членах независимо от национальных 
властей.
     По этому пути движутся и некоторые другие интеграционные союзы (в СНГ, 
в Южной и Центральной Америке и т.д.).
     В связи с созданием в рамках СНГ интеграционных группировок различных 
уровней сотрудничества, включая создание надгосударственных органов для руководства 
процессом интеграции, лидеры стран-членов в то же время постоянно подчеркивают 
необходимость полного сохранения суверенитета этих стран, добровольности их 
участия в интеграции, права на свободный выход из таких группировок и из СНГ.
     Формулировка ч. 1 комментируемой статьи получила развитие и конкретизирована 
в других положениях Конституции - это и преамбула, где говорится о сохранении 
исторически сложившегося государственного (а значит, и территориального) единства 
Российской Федерации; ч. 2 ст. 6, где речь идет о территории Российской Федерации, 
в пределах которой каждый ее гражданин обладает всеми правами и несет равные 
обязанности, предусмотренные в Конституции; ст. 71, в которой территория России 
отнесена к федеральному ведению; ч. 1 ст. 74, которая не допускает на территории 
Российской Федерации установления таможенных границ, пошлин и иных препятствий 
для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; ч. 1 ст. 76, 
согласно которой на всей территории Российской Федерации ее федеральные конституционные 
законы и федеральные законы имеют прямое действие, и др. (см. комментарий 
этих статей).
     2. Суверенитет России юридически выражен в верховенстве на ее территории 
российской Конституции и федеральных законов.
     Это положение следует понимать в сочетании с другими положениями Конституции. 
Хотя в ч. 2 ст. 4 Конституция и федеральные законы названы рядом (чтобы подчеркнуть 
их верховенство над другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации), 
хотя эти законы, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, имеют прямое действие на 
всей территории Российской Федерации, правовая сила, уровень верховенства 
Конституции и федеральных законов различны. Конституция имеет высшую юридическую 
силу, прямое действие и применяется на всей территории России; законы же, 
в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в России, не 
должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Поэтому ясно, что, говоря 
о верховенстве федеральных законов наряду с Конституцией, ст. 4 имеет в виду 
некоторые непременные условия - соответствие этих законов федеральной Конституции, 
их принятие и опубликование в установленном этой Конституцией порядке (ч. 
3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции 
Российской Федерации, а также федеральных законов, соответствующих Конституции.
     Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные 
законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения Российской Федерации 
и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее 
субъектов (ст. 5, 11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной 
власти (ст. 11, 80-129, 134-137).
     Именно Конституция закрепляет, а основанные на ней федеральные законы 
конкретизируют признание Россией высшей силы некоторых принципов и норм международного 
права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных 
органов (ч. 3 ст. 46).
     Именно Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства 
права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных 
властей правомочия субъектов Российской Федерации (ст. 73) и местного самоуправления 
(ст. 12, 130-133).
     Таким образом, верховенство Конституции Российской Федерации и основанных 
на ней федеральных законов является одним из важнейших принципов всего конституционного 
права, а следовательно, и всего законодательства в России. Акты, не соответствующие 
Конституции Российской Федерации, подлежат отмене в установленном порядке. 
В случае явного противоречия между Конституцией Российской Федерации и законом 
исполнению подлежит Конституция. Это - важнейшее выражение ее верховенства.
     Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции, 
и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента, 
актом Правительства и т.п.) решается в пользу федерального закона.
     Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным 
актом субъекта Российской Федерации решается в зависимости от конституционного 
и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией 
и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если данный вопрос 
Конституцией Российской Федерации, Федеральным договором или иным договором 
между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной 
власти субъекта Российской Федерации отнесен к предметам ведения и полномочиям 
Российской Федерации, то действует федеральный закон. Но в случае противоречия 
между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской 
Федерации, изданным по вопросам, в которых субъекты Российской Федерации обладают 
всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое 
регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта 
Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).
     Суверенитет Российской Федерации, верховенство ее Конституции и соответствующих 
ей федеральных законов особенно важны в связи с ее провозглашением федеративным, 
демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской 
формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий 
между двумя конституционными уровнями государственной структуры (федерация, 
ее субъекты), а также местным самоуправлением и гибкой системы их согласования. 
Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина, 
устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования 
федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной 
согласованности Конституции Российской Федерации, федеральных з