ли,
функциях и характере  деятельности  Уполномоченного.  В
итоге  решением  Государственной  Думы 10 марта 1995 г.
С.А.Ковалев был освобожден от должности Уполномоченного
по правам человека.  На его место решили никого не наз-
начать вплоть до принятия соответствующего федерального
конституционного закона.                               
   Проект Федерального   конституционного   закона  "Об
уполномоченном по правам  человека"  был  разработан  и
принят  в первом чтении Государственной Думой в 1994 г.
Второе и третье чтение в Государственной Думе он прошел
лишь в 1996 г., но был отклонен Советом Федерации. В то
же время институт Уполномоченного  по  правам  человека
стал вводиться в отдельных субъектах РФ. Так, в 1996 г.
был принят закон Свердловской области "Об  уполномочен-
ном по правам человека". Аналогичный закон был принят в
Башкортостане.  Вероятно, опыт, накопленный в субъектах
РФ  по  внедрению  института омбудсмана в отечественную
практику, поможет ускорить появление Уполномоченного по
правам человека, действующего на основе соответствующе-
го конституционного закона и на федеральном уровне.    
   В феврале 1997 г., наконец, вступил в силу Федераль-
ный  конституционный закон "Об уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации". Уполномоченный назна-
чается на 5 лет (но                                    
   может быть освобожден от должности  досрочно)  Госу-
дарственной  Думой большинством голосов от общего числа
депутатов тайным голосованием из числа  граждан  России
не  моложе  35  лет,  имеющих познания в области защиты
прав и свобод человека и гражданина и опыт  их  защиты,
предложенных Президентом РФ, Советом Федерации, депута-
тами Государственной Думы и их депутатскими объединени-
ями.  Уполномоченный вправе рассматривать жалобы на ре-
шения или действия (бездействие) государственных  орга-
нов (кроме палат Федерального Собрания, законодательных
(представительных) органов государственной власти субъ-
ектов РФ,  органов местного самоуправления, должностных
лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал
эти  решения или действия (бездействия) в судебном либо
административном порядке,  но не согласен с  решениями,
принятыми  по  его  жалобе.  Уполномоченный может также
принять по собственной инициативе соответствующие  меры
в пределах собственной компетенции при наличии информа-
ции о массовых или  грубых  нарушениях  прав  и  свобод
граждан  либо  в  случаях,  имеющих особое общественное
значение или связанных с необходимостью зашиты лиц,  не
способных самостоятельно использовать правовые средства
защиты. Уполномоченный вправе направить свое заключение
соответствующим  государственным  органам и должностным
лицам, для исправления ситуации или возбуждения дисцип-
линарного производства, обращаться в суд, в том числе и
Конституционный Суд (см. 4.5.7.5.), и прокуратуру.     
   Весной 1997 г.  было выдвинуто несколько  кандидатур
на должность Уполномоченного по правам человека, однако
ни одному кандидату не  удалось  получить  необходимого
большинства голосов. К концу 1997 г. Уполномоченный все
еще не был назначен.
                                   
   4.3.11.3. Постановления палат Федерального Собрания 
   В отличие от Конституции СССР в  редакции  1989  г.,
закреплявшей всевластие Съезда народных депутатов, ком-
петентного принять к своему рассмотрению и решить любой
вопрос,  в  Конституции  РФ 1993 г.  проводится принцип
разделения властей (хотя и с существенными  нарушениями
в пользу исполнительной власти).  Он предполагает стро-
гое разграничение компетенции  и  подчинение  государс-
твенных органов принципу "неразрешенное запрещено".  То
есть  конституционная  компетенция  палат  Федерального
Собрания заключаются в том,  что им дозволено Конститу-
цией.                                                  
Конституционная компетенция палат Федерального Собрания
-это  в  первую  очередь  осуществление законодательных
полномочий, включая принятие поправок к Конституции. Но
именно Федеральное Собрание в целом, а не отдельные па-
латы,  названо в ст. 94 Конституции законодательным ор-
ганом.  Кроме  того,  Конституция относит к компетенции
палат принятие решений,  позволяющих созывать Конститу-
ционное Собрание.  В числе других органов государствен-
ной власти,  перечисленных в ч.  2 ст. 125 Конституции,
палаты  Федерального  Собрания  правомочны обращаться в
Конституционный Суд РФ.  Естественно,  палаты самостоя-
тельно решают вопросы их внутренней организации.       
   Помимо этих и некоторых иных полномочий, Конституция
в ст.  102 и ст.  103 перечисляет вопросы общегосударс-
твенного значения, которые решаются не законами, прини-
маемыми Федеральным Собранием,  а особыми актами  палат
Федерального Собрания,  которые называются "постановле-
ния" и принимаются той палатой, к ведению которой Конс-
титуция  относит соответствующий вопрос.  Если принятие
законов - это  исключительное  полномочие  Федерального
Собрания в целом, то принятие постановлений по вопросам
ст.  102 и ст. 103 - это исключительные полномочия, со-
ответственно,  Совета Федерации и Государственной Думы.
По этим вопросам палаты проводят парламентские слушания
(ч.3 ст.101 Конституции).                              
   Конституционную компетенцию  палат Федерального Соб-
рания можно структурировать следующим образом.         
   Во-первых, Конституция  предусматривает   раздельное
осуществление  палатами исключительных полномочий Феде-
рального Собрания в целом:                             
   - осуществление законодательных полномочий,  включая
полномочия палат по отношению друг к другу и по отноше-
нию к Президенту РФ,  обладающему правом отлагательного
вето (см. 4.4.1.-4.4.3.);                              
   - принятие  поправок к положениям глав 3-8 Конститу-
ции (см. 6.1.);                                        
   - поддержка предложений о пересмотре положений  глав
1,  2  и  9 Конституции с целью созыва Конституционного
Собрания (см. 6.4.).                                   
   Во-вторых, палатам Федерального Собрания  предостав-
лены  конституционные полномочия,  которые они осущест-
вляют независимо друг от друга и наряду с другими госу-
дарственными органами:                                 
   - законодательная  инициатива  Совета Федерации (см.
4.4.1.1.);                                             
   - внесение предложений о поправках и пересмотре  по-
ложений Конституции (см. 6.1.; 6.4.)                   
   - обращение  в  Конституционный  Суд РФ с запросом о
конституционности акта или толковании Конституции или с
ходатайством  о разрешении спора о конституционной ком-
петенции (см. 4.5.7.).                                 
   В-третьих, решение внутренних вопросов организации и
деятельности палат относится к исключительной компетен-
ции каждой палаты:                                     
   - решение внутренних вопросов в соответствии со  ст.
101 Конституции;                                       
   - решение вопроса о совместном заседании палат в со-
ответствии с ч.3 ст. 100 Конституции;                  
   - решение вопроса о лишении неприкосновенности члена
Совета  Федерации  или  депутата Государственной Думы в
соответствии с ч.2 ст. 98 Конституции.                 
   В Конституции эти вопросы  не  называются  вопросами
ведения  палат.  Так,  ст.  101 говорит о парламентских
слушаниях по вопросам ведения палат и отдельно - о  ре-
шении  палатами  вопросов  внутреннего распорядка своей
деятельности.                                          
   В четвертых, ст. 102 и ст. 103 Конституции относят к
ведению  каждой палаты решение перечисленных в них воп-
росов  общегосударственного  значения.  Данные   статьи
Конституции  содержат  исчерпывающие  перечни общегосу-
дарственных вопросов,  которые  решаются  исключительно
соответствующей  палатой.  Отдельно взятая палата Феде-
рального Собрания полномочна окончательно решить (и ре-
шение  вступит в силу в соответствии с регламентом этой
палаты) только тот общегосударственный вопрос,  который
отнесен к ее ведению, т.е. содержится в перечне ст. 102
или ст. 103. Постановления, принимаемые по вопросам ст.
102 и ст.  103,  - это общеобязательные акты, а не акты
внутреннего действия типа регламента палаты Федерально-
го Собрания. Они содержат государственно-властные веле-
ния, а не просто оформляют решения по вопросам, которые
вправе решать палаты Федерального Собрания.  Есть осно-
вания считать, что Конституция предусматривает принятие
постановлений  палат  именно  по  вопросам статей 102 и
103.                                                   
   Однако на практике все  решения,  которые  принимает
отдельно взятая палата, называются постановлениями. Это
и постановления по вопросам внутренней  организации,  и
постановления  об  обращении  в Конституционный Суд,  и
постановления о принятии  (Государственной  Думой)  или
одобрении  (Советом  Федерации)  закона,  и  т.д.  (см.
4.4.4.).                                               
Здесь возникает проблема адекватного  толкования  ч.  2
ст.  102  и ч.2 ст.  103 Конституции.  Часть 2 ст.  102
(аналогично ч.2 ст. 103) устанавливает, что Совет Феде-
рации  (аналогично Государственная Дума) принимает пос-
тановления по вопросам,  отнесенным к его ведению Конс-
титуцией  РФ.  "Отнесенные  к его ведению Конституцией"
следует понимать как вопросы,  перечисленные в ст.  102
Конституции.  Но на практике было использовано расшири-
тельное толкование:                                    
   вопросы, отнесенные к ведению,  понимаются  как  все
вопросы,  которые  по  Конституции входят в компетенцию
соответствующей палаты, по которым она в принципе впра-
ве  принять какое бы то ни было решение с определенными
правовыми последствиями или без таковых.  Причем,  пос-
леднее толкование неубедительно, поскольку формулировка
"к ведению... относятся" употребляется только в ст. 102
и ст. 103 Конституции. Тем самым Конституция устанавли-
вает, что перечисленные в соответствующей статье вопро-
сы компетентна окончательно решать исключительно данная
палата Федерального Собрания,  но не другая палата,  не
законодатель в целом и не другой государственный орган.
   Если считать, что все вопросы, которые вправе решать
палаты и по которым они de facto принимают  постановле-
ния,  отнесены к их ведению Конституцией,  то возникает
следующая проблема.  В рамках законодательного процесса
Государственная Дума и Совет Федерации посредством при-
нятия постановлений  осуществляют  свои  полномочия  по
принятию (рассмотрению,  одобрению) федеральных консти-
туционных законов и  федеральных  законов.  Эти  законы
принимаются  по  вопросам,  которые относятся к ведению
Российской Федерации и совместному  ведению  Российской
Федерации и ее субъектов (ст.71, ст.72, ч.1 и ч.2 ст.76
Конституции). Получается, что Конституция относит к ве-
дению  каждой  из палат Федерального Собрания в отдель-
ности вопросы (предметы ведения), перечисленные в ст.71
и ст.72 Конституции.  А согласно ч.2 ст.  102 и ч.2 ст.
103 каждая палата принимает постановления по  вопросам,
отнесенным к ее ведению Конституцией. Следовательно, по
вопросам ст.71 и ст.72 Конституции Федеральное Собрание
в целом принимает законы,  а отдельная палата Федераль-
ного Собрания, вне законодательного процесса, принимает
постановления,  в частности, нормативные постановления,
имеющие самостоятельное значение.                      
   Если считать,  что такое толкование полномочий палат
Федерального Собрания не противоречит Конституции, мож-
но прийти к абсурдным выводам.  Например, если по опре-
деленному вопросу                                      
   ст.71 или  ст.72  не принят закон,  то каждая палата
вправе урегулировать этот вопрос своим  постановлением.
Или:  палата  вправе принять постановление о толковании
закона, принятого по вопросу ст.71 или ст.72. Причем по
одному  и тому же вопросу могут быть приняты взаимоиск-
лючающие постановления Государственной  Думы  и  Совета
Федерации.  Президент РФ, который вправе издавать указы
по вопросам ст.71 и ст.72, которые не должны противоре-
чить Конституции и федеральным законам (ч.3 ст.90 Конс-
титуции), а не постановлениям палат, вправе своими ука-
зами  устанавливать иное регулирование вопросов,  ранее
урегулированных постановлениями палат Федерального Соб-
рания.  Наконец, эти постановления не будут обязательны
для Правительства РФ,  которое действует на основании и
во исполнение Конституции, федеральных законов и указов
Президента РФ (ч.1 и ч.3 ст.  115  Конституции),  а  не
постановлений палат Федерального Собрания.             
   Иначе говоря,  вопросы,  решение которых находится в
компетенции Федерального Собрания в целом, но складыва-
ется  из  раздельно принимаемых решений Государственной
Думы и Совета Федерации,  не являются вопросами ведения
палат  Федерального  Собрания.  Постановления  палат по
этим вопросам не могут иметь  самостоятельное  значение
вне законодательного процесса.                         
   При оценке юридической силы постановлений палат сле-
дует исходить из того, что Конституция прямо предусмат-
ривает  их  принятие лишь по вопросам,  перечисленным в
ст.102 и ст.103.  Расширительное толкование ч.2 ст. 102
и  ч.2  ст.103 допустимо лишь постольку,  поскольку оно
позволяет принимать постановления по вопросам,  решение
которых  отнесено  Конституцией к компетенции отдельных
палат Федерального Собрания, или в рамках осуществления
их полномочий, предусмотренных Конституцией. Полный пе-
речень  таких  постановлений   приводится   ниже   (см.
4.4.4.).                                               


   4.4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС И ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ 
   Для того,  чтобы составить целостное представление о
законодательном процессе в Федеральном Собрании, прежде
всего  необходимо остановиться на вопросе о том,  какие
виды актов принимаются и одобряются его палатами -  Го-
сударственной Думой и Советом Федерации.               
Прежде всего, это законы. Конституция РФ непосредствен-
но  упоминает только о двух видах законов,  принимаемых
на федеральном уровне - федеральных конституционных за-
конах  и  федеральных законах (понятие "федеральный за-
кон" применяется в Конституции и для обозначения  конк-
ретного вида законов и как родовое понятие для законов,
принимаемых на федеральном уровне).  Но Конституционный
Суд  РФ  в  Постановлении по делу о толковании ст.  136
Конституции №12-П от 31 октября 1995 г. фактически ввел
еще  один,  третий  вид  законов этого уровня - "законы
Российской Федерации о поправках к Конституции Российс-
кой Федерации" (о принятии таких законов см.: 6.1.).   
   Понятие законодательного   процесса   в  собственном
смысле относится к принятию законов.  Вместе с тем, не-
которые  вопросы  порядка  принятия постановлений палат
Федерального Собрания также будут рассмотрены в связи с
анализом законодательного процесса. 
                   
   4.4.1. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ 
   4.4.1.1. Субъекты права законодательной инициативы
   Конституция предоставила  право законодательной ини-
циативы Президенту РФ,  Совету Федерации, членам Совета
Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительст-
ву РФ, законодательным (представительным) органам субъ-
ектов  Российской  Федерации,  а также Конституционному
Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду
РФ по вопросам их ведения.                             
   Статья 104 Конституции, перечисляющая субъектов пра-
ва законодательной инициативы, серьезно сузила их пере-
чень в сравнении с положениями ст. 110 Основного закона
России,  действовавшего до осени 1993 г. Если ранее это
право  принадлежало всем высшим органам государственной
власти республик в составе Российской Федерации,  то  в
настоящее  время оно принадлежит только законодательным
(представительным) органам государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации. Сегодня таким правом не об-
ладает Генеральный прокурор РФ;  право  законодательной
инициативы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ
и Высшего Арбитражного Суда РФ ограничено вопросами  их
ведения,  что, тем не менее, оставляет открытым вопрос,
в какой мере право  законодательной  инициативы  вообще
присуще судебной власти. Правом                        
   законодательной инициативы   был  наделен  Президиум
Верховного Совета Российской Федерации, сегодня органа,
координирующего работу палат федерального Собрания,  не
существует.                                            
   По мнению  некоторых  зарубежных  экспертов  данного
комментария,  упоминание в ч.1 ст. 104 Конституции слов
"депутаты Государственной Думы" и "члены Совета Федера-
ции" во множественном числе может означать, что отдель-
ный депутат либо член Совета Федерации не обладает пра-
вом  законодательной  инициативы.  Вместе с тем,  всеми
участниками законодательного процесса в Российской  Фе-
дерации однозначно признается, что каждый депутат Госу-
дарственной Думы и каждый член Совета Федерации наделе-
ны  (ч.1  ст.  104  Конституции) правом законодательной
инициативы.  Аналогичная по построению формулировка со-
держалась  и в предшествовавшей Конституции.  Она также
означала,  что правом законодательной инициативы  наде-
лялся каждый депутат38.                                
   В числе субъектов законодательной инициативы названы
и Совет Федерации в  целом,  и  его  члены.  На  первый
взгляд,  здесь содержится некоторое противоречие - ведь
формально последствия внесения законопроекта и  отдель-
ным  членом Совета Федерации и палатой в целом одинако-
вы.  Но это не совсем так.  Если уже на стадии внесения
какой-либо  проект по сути поддержан большинством голо-
сов Совета Федерации,  то значимость такого документа и
необходимость самого внимательного его рассмотрения Го-
сударственной Думой и Президентом РФ очевидны.         
   Действующее законодательство не дает прямого  ответа
на то,  какие вопросы находятся в ведении Конституцион-
ного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного
Суда  РФ  применительно к реализации этими судами права
законодательной  инициативы.  На  практике  Конституция
толкуется максимально широко,  при этом признается, что
названные суды вправе вносить законопроекты 
           
   38 Не содержатся в перечне субъектов права законода-
тельной инициативы комитеты палат Федерального Собрания
(действовавшая ранее  Конституция  предоставляла  такое
право постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного
Совета).  В период становления  работы  Государственной
Думы  именно эта новелла могла стать причиной возникно-
вения наибольшего числа затруднений,  поскольку тем са-
мым  комитеты как бы лишались права вносить разработан-
ные ими проекты законов. Однако вскоре проблему удалось
разрешить  и была выработана используемая и поныне пра-
вовая форма внесения законопроектов,  с одной  стороны,
отвечающая  интересам законодательного процесса,  а,  с
другой стороны,  не противоречащая положениям действую-
щей Конституции.  В Регламент Государственной Думы было
включено положение (ч.4 ст.16), установившее, что груп-
па депутатов,  составляющих комитет Государственной Ду-
мы, имеет право законодательной инициативы.            
                                                       
                                                       
по всем вопросам,  имеющим отношение к их деятельности.
Если следовать этой логике,  то получается, что Верхов-
ный  Суд  обладает  правом  законодательной  инициативы
практически по всем отраслям законодательства, перечис-
ленным в п."о" ст.71 и п."к" ч.1 ст.72, ибо он применя-
ет нормы всех этих отраслей законодательства, а Консти-
туционному Суду принадлежит право законодательной  ини-
циативы по всем вопросам,  регулируемым Конституц