осударственная  Дума
проводит по 2-3 пленарных заседания в неделю. В осталь-
ное время работают различные внутренние органы  и  под-
разделения  палат российского парламента.  Эти органы и
подразделения формируются и действуют на основе  регла-
ментов35  палат Федерального Собрания (ч.4 ст.101 Конс-
титуции). Руководят работой палат и ведают их 
         
   34 О значимости для парламентов принципа  открытости
и формы претворения этого принципа в жизнь в ряде стран
Европы, США и Канаде см.: In the Public Eye. Parliamen-
tary из Europe and North America. Washington, 1995.    
   35 См.: Регламент Совета Федерации Федерального Соб-
рания РФ,  М., 1996; Регламент Государственной Думы Фе-
дерального  Собрания - парламента Российской Федерации.
М., 1996.  
                                            
   внутренним распорядком председатели палат и  их  за-
местители, которые избираются из своего состава Советом
Федерации и Государственной Думой соответственно (ч.ч.1
и 2 ст.101 Конституции РФ). 
                           
   4.3.9. КОМИТЕТЫ И КОМИССИИ ПАЛАТЫ 
   Весьма важные  функции выполняют комитеты и комиссии
палат Федерального Собрания,  которые упоминаются в п.3
ст.101  Конституции.  Практически все наиболее значимые
вопросы,  рассматриваемые палатами,  проходят через  их
комитеты и комиссии.  Все депутаты Государственной Думы
и все члены Совета Федерации сгруппированы в  постоянно
действующие комитеты и комиссии. Деятельность комитетов
и комиссий довольно подробно регулируется  регламентами
палат и иными внутренними актами палат. В период работы
1994-1955 гг. в Совете Федерации были образованы 3 пос-
тоянные комиссии - по Регламенту и парламентским проце-
дурам;                                                 
   Мандатная и Счетная - и 11 комитетов - по делам  Фе-
дерации,  Федеративному договору и региональной полити-
ке; по конституционному законодательству и судебно-пра-
вовым вопросам;  по бюджету,  финансовому,  валютному и
кредитному регулированию,  денежной эмиссии,  налоговой
политике и таможенному регулированию;  по вопросам эко-
номической реформы, собственности и имущественных отно-
шений;  по делам Содружества Независимых Государств; по
международным делам;  по вопросам безопасности и оборо-
ны;  по социальной политике;  по аграрной политике;  по
вопросам науки, культуры и образования, по делам Севера
и малочисленных народов.  В настоящее время сохраняются
те же 3 постоянные комиссии и 11 комитетов в Совете Фе-
дерации,  однако некоторые из комитетов несколько изме-
нили свою специализацию.  Например, Комитет по вопросам
науки, культуры и образования преобразован в Комитет по
науке,  культуре, образованию, здравоохранению и эколо-
гии, а Комитет по вопросам экономической реформы, собс-
твенности и имущественных отношений преобразован в  Ко-
митет по вопросам экономической политики.              
   В Государственной  Думе  первого  созыва  (1994-1995
гг.) действовала 1 постоянная комиссия - мандатная -  и
23  комитета  -  по законодательству и судебно-правовой
реформе;  по труду и социальной  поддержке;  по  охране
здоровья;  по экологии; по образованию, культуре и нау-
ке;  по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, на-
логам, банкам и финансам; по экономической политике; по
соб-                                                   
ственности, приватизации и хозяйственной  деятельности;
по аграрным вопросам; по промышленности, строительству,
транспорту и энергетике; по природным ресурсам и приро-
допользованию; по обороне; по безопасности; по междуна-
родным делам;  по делам Содружества  Независимых  Госу-
дарств и связи с соотечественниками;                   
   по делам национальностей; по делам Федерации и реги-
ональной политике; по вопросам местного самоуправления;
по делам общественных объединений и религиозных органи-
заций;  по организации работы Государственной Думы;  по
информационной политике и связи;                       
   по вопросам геополитики. В Государственной Думе вто-
рого созыва осталась та же постоянная Мандатная  комис-
сия  и  было сформировано 28 комитетов.  По сравнению с
первым созывом Думы,  появились новые комитеты - по де-
лам  ветеранов;  по конверсии и наукоемким технологиям;
по туризму и спорту;  по проблемам Севера -один Комитет
(по  образованию,  культуре  и науке) разделился на два
(по образованию и науке и по  культуре).  Два  комитета
Государственной Думы во втором созыве несколько измени-
ли свои названия:  Комитет по труду и  социальной  под-
держке  стал называться Комитетом по труду и социальной
политике, а Комитет по организации работы Государствен-
ной  Думы стал называться Комитетом по Регламенту и ор-
ганизации работы Государственной Думы.                 
   Кроме того,  в палатах создаются комиссии для специ-
ального  изучения какого-либо вопроса или для расследо-
вания какого-либо дела.  Например,  в Совете  Федерации
сформированы Временная комиссия по регламенту, Постоян-
ная наблюдательная комиссия и др. В Государственной Ду-
ме были созданы:  Комиссия по анализу итогов приватиза-
ции в 1992-1996 годах и ответственности должностных лиц
за ее негативные результаты, Комиссия по делам беженцев
и вынужденных переселенцев,  Комиссия по проверке  хода
приватизации  РАО  "Норильский  никель"  и рассмотрению
вызванных этим социально-экономических проблем и др.
   
   4.3.10. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА 
   Часть 5 ст. 101 Конституции содержит норму о Счетной
палате -контрольном органе, формируемом Советом Федера-
ции и Государственной Думой.  В феврале 1995 г. вступил
в  силу  Федеральный закон "О Счетной палате Российской
Федерации",  который подробно  регулирует  ее  деятель-
ность. ..Счетная палата осуществляет контроль за испол-
нением федерального бюджета и с этих позиций           
   вправе проводить  проверку  любого  государственного
органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в
том числе и по запросам, поступающим из Совета Федера-
ции и Государственной Думы).  Счетная палата дает также
общую оценку исполнения федерального бюджета.         
   Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, Счет-
ная палата решает следующие задачи:                    
   а) организация  и осуществление контроля за своевре-
менным исполнением доходных и  расходных  статей  феде-
рального  бюджета  и  бюджетов федеральных внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению;    
   б) определение эффективности и целесообразности рас-
ходов государственных средств и использования федераль-
ной собственности;                                     
   в) оценка обоснованности доходов и расходных  статей
проектов  федерального  бюджета  и бюджетов федеральных
фондов;                                                
   г) финансовая экспертиза проектов федеральных  зако-
нов, а также нормативных правовых актов федеральных ор-
ганов государственной власти,  предусматривающих расхо-
ды,  покрываемые  за счет средств федерального бюджета,
или влияющих на формирование и исполнение  федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;    
   д) анализ выявленных отклонений от установленных по-
казателей федерального бюджета и  бюджетов  федеральных
внебюджетных  фондов и подготовка предложений,  направ-
ленных на их устранение,  а также на  совершенствование
бюджетного процесса в целом;                           
   е) контроль за законностью и своевременностью движе-
ния средств федерального бюджета и средств  федеральных
внебюджетных  фондов в Центральном банке РФ,  уполномо-
ченных банках и  иных  финансово-кредитных  учреждениях
РФ;                                                    
   ж) регулярное представление Совету Федерации и Госу-
дарственной Думе информации о ходе исполнения федераль-
ного  бюджета  и результатах проводимых контрольных ме-
роприятий.
                                             
   4.3.11. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
   4.3.11.1. Вопросы, отнесенные к ведению палат 
Федерального Собрания
                                      
   Статьи 102  и  103  Конституции перечисляет вопросы,
которые находятся в ведении соответственно Совета Феде-
рации и Государствен-                                  
ной Думы.  Это  означает,  что окончательное решение по
этим вопросам (постановление) принимает соответствующая
палата. Тем не менее решение большинства из этих вопро-
сов так или иначе пересекается с конституционными  пол-
номочиями  других органов государственной власти,  пре-
допределяется их позицией,  а по некоторым вопросам ре-
шение палаты может порождать правовые последствия,  от-
нюдь не вытекающие из  полномочия  палаты  решать  этот
вопрос (например, решение Государственной Думой вопроса
о доверии Правительству фактически определяет судьбу не
Правительства,  а самой Государственной Думы36).  Почти
все эти вопросы (и  соответствующие  полномочия  палат)
упоминаются в других статьях Конституции.  Однако пере-
числение вопросов,  находящихся в ведении  палат  Феде-
рального Собрания,  принципиально важно,  поскольку тем
самым точно описывается круг вопросов, регулируемых об-
щеобязательными  актами  палат  -  постановлениями (см.
4.3.11.3.).                                            
   Совет Федерации утверждает  изменение  границ  между
субъектами Федерации (п."а" ч.1 ст.  102).  В соответс-
твии со ч.3 ст.67 Конституции границы между  субъектами
РФ  могут  быть изменены только с их взаимного согласия
(см.  3.1.2.). Совет Федерации, во-первых, должен уста-
новить наличие такого согласия, во-вторых, санкциониро-
вать договоренность соответствующих  субъектов  Федера-
ции,  если при этом не нарушаются интересы других субъ-
ектов РФ.  Если Совет Федерации не утвердит решение со-
ответствующих  субъектов  РФ  об изменение границ между
ними,  то возможен спор о компетенции,  который в соот-
ветствии с ч.3 ст.  125 Конституции может стать предме-
том рассмотрения в Конституционном Суде РФ.            
   Только в п.п."б" и "в" ч.1 ст.102  Конституция  пре-
дусмотрела два случая, когда указы Президента РФ нужда-
ются в утверждении другим государственным органом - Со-
ветом  Федерации.  В  соответствии со ст.88 Конституции
Президент РФ при обстоятельствах и в  порядке,  предус-
мотренных  федеральным конституционным законом,  вводит
на территории России  или  в  отдельных  ее  местностях
чрезвычайное положение, а в случае агрессии против Рос-
сии или непосредственной угрозы агрессии, как сказано в
ст.  87 Конституции,  вводит на территории России или в
отдельных ее местностях военное положение. В обоих слу-
чаях  Президент обязан незамедлительно сообщить об этом
Совету Федерации и Государственной  Думе.  Далее  Совет
Федерации должен решить вопрос об утверждении указа
    
   36 См. 4.2.1.3.
                                     
   Президента о введении чрезвычайного или военного по-
ложения.  Причем из Конституции не вытекает,  что отказ
Совета Федерации утвердить, например, Указ Президента о
введении военного положения автоматически влечет за со-
бой отмену военного положения. Военное положение вводит
Президент,  являющийся Верховным Главнокомандующим Воо-
руженными  Силами РФ (ч.1 ст.87 Конституции),  и только
Президент может его отменить. Вместе с тем отказ Совета
Федерации утвердить соответствующий указ Президента де-
лает этот указ противоречащим Конституции (в  противном
случае  содержание  п.п."б" и "в" ч.1 ст.102 утрачивает
смысл), и Президент обязан его отменить.               
   Вопрос о возможности использования  Вооруженных  Сил
РФ за пределами ее территории (п."г" ч.1 ст.  102) зат-
рагивает общие интересы не только народа России  в  це-
лом,  но  и  народов  субъектов Федерации (не исключено
разное их отношение к этому),  а поэтому каждый раз ре-
шается Советом Федерации. Соответственно решение вопро-
са об использовании Вооруженных Сил в  пределах  России
относится к компетенции Верховного Главнокомандующего. 
   Назначение выборов  Президента РФ и отрешение его от
должности Советом Федерации (п.п."д" и "е" ч.1  ст.102)
рассмотрены выше (см. 4.2.2.3.; 4.2.3.3.)              
   Кадровые назначения,  осуществляемые Советом Федера-
ции,  о которых говорится в п.п."ж" и  "з"  ч.1  ст.102
(назначение судей Конституционного Суда РФ,  Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ,  назначение  на
должность и освобождение от должности Генерального про-
курора РФ) входят в механизм сдержек и  противовесов  в
отношениях  между ветвями власти и в федеративных отно-
шениях (см.  4.2.3.1; 4.2.3.2.). Однако неурегулирован-
ность таких вопросов,  как сроки предложения кандидатур
Президентом,  возможность или невозможность  вторичного
внесения  отклоненной кандидатуры,  порождает серьезные
проблемы в сфере эффективного функционирования  отдель-
ных из указанных государственных органов и легитимности
осуществления полномочий некоторыми должностными  лица-
ми.  Так, например, долгий подбор Президентом РФ канди-
датов на должность судей Конституционного Суда привел к
тому, что этот орган приступил к работе более чем через
год и два месяца после  принятия  Конституции  1993  г.
Практически  год (1994-1995 гг.) на должности Генераль-
ного прокурора (при этом кандидатура, предлагавшаяся на
эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федера-
ции) находился так называемый исполняющий обя-         
занности Генерального прокурора - должность,  неизвест-
ная  Конституции  и существующая вне легитимирующего ее
порядка назначения.                                    
   Пункты "а" и "б" ч.1 ст.  103 Конституции  имитируют
принцип  ответственности Правительства перед нижней па-
латой парламента (см. 4.2.1.). Поэтому полномочия Сове-
та  Федерации и Государственной Думы формировать на па-
ритетных началах Счетную палату  (п."и"  ч.1  ст.102  и
п."г" ч.1 ст.103) превращаются в полномочия по созданию
органа "для внутреннего пользования" парламента.  Пункт
"ж"  ч.1 ст.  103 позволяет Государственной Думе выдви-
гать обвинение против Президента РФ (см. 4.2.2.).      
   Назначение на должность и освобождение от  должности
Председателя Центрального банка России отнесено к веде-
нию Государственной Думы (п."в" ч.1 ст.103) ввиду того,
что  данное должностное лицо призвано исходить из обще-
федеральных интересов при проведении  кредитно-денежной
политики  и  быть в значительной степени независимым от
субъектов РФ.  В решении  вопроса  об  освобождении  от
должности  Председателя Центрального банка РФ Конститу-
ция  предоставляет  Государственной  Думе   существенно
большую самостоятельность,  чем Совету Федерации в воп-
росе об освобождении от должности Генерального прокуро-
ра РФ.  В последнем случае Президент РФ "вносит в Совет
Федерации предложение"  об  освобождении  от  должности
(п."е" ст.83 Конституции), а в первом Президент "ставит
вопрос" об освобождении от должности Председателя Цент-
рального банка (п."г" ст.83).  Причем ч.2 ст. 129 Конс-
титуции ясно определяет, что Генеральный прокурор может
быть  освобожден  от должности Советом Федерации только
по представлению Президента.  Аналогичного положения  о
Председателе  Центрального  банка Конституция не содер-
жит. Таким образом, Конституция предполагает, что Пред-
седатель  Центрального  банка  может быть освобожден от
должности Государственной Думой не только по инициативе
Президента.                                            
   Объявление амнистии (п."е" ч.1 ст.  103), назначение
и освобождение от должности Уполномоченного  по  правам
человека (п."д" ч.1 ст.  103) - это единственные вопро-
сы, на решении которых палатой Федерального Собрания (а
именно  -  Государственной  Думой)  никак не отражаются
полномочия других государственных органов, не требуется
инициатива Президента,  а решение может породить только
те последствия, которые предусмотрены в самом решении. 
   По традиции,  амнистию объявляет орган законодатель-
ной власти, и делает это в зарубежных странах парламент
в целом или его                                        
   палата общенародного представительства (в  некоторых
зарубежных государствах,  впрочем, право объявления ам-
нистии принадлежит главе  государства).  Решение  Госу-
дарственной  Думы об амнистии не нуждается в каком-либо
дополнительном утверждении.                            
   В соответствии с актом об амнистии  наступают  такие
последствия:                                           
   если по  материалам о преступлении или ином правона-
рушении дело еще не возбуждено, то оно и не возбуждает-
ся; если дело было возбуждено, то оно прекращается про-
изводством;  если лицо уже осуждено и отбывает  наказа-
ние,  то оно освобождается от дальнейшего его отбывания
или ему сокращается срок наказания. Однако если обвиня-
емый,  подпадающий под амнистию, настаивает на рассмот-
рении его дела судом  (чтобы  добиться  оправдательного
приговора), то дело не может быть прекращено и судебное
разбирательство продолжается. Но если потом суд устано-
вит виновность такого лица, дело все равно тут же прек-
ращается.  Под амнистии,  таким образом,  подпадают как
лица, совершившие преступления или иные правонарушения,
так и лица,  невиновность которых была бы  установлена,
если бы дела в отношении этих лиц не были бы прекращены
производством на основании акта об амнистии. 
          
   4.3.11.2. Уполномоченный по правам человека  
в  Российской Федерации  
   Институт Уполномоченного по правам человека является
новым для России,  но довольно широко  распространен  в
мировой практике.  Наиболее общим названием для обозна-
чения этого института служит наименование  "омбудсман".
Это связано с тем,  что впервые в истории парламентский
уполномоченный,  осуществляющий надзор  за  тем,  чтобы
права  человека не нарушались в результате действий или
бездействия государственных служащих и  именуемый  "ом-
будсман",  появился в Швеции в 1809 г.  (правда, истоки
этого института можно обнаружить уже в 1713 г.).  В  XX
в.,  в особенности, после второй мировой войны институт
омбудсмана воспринимается многими странами мира.  Миро-
вой опыт показал,  что этот институт представляет собой
специфический государственный орган,  способный служить
одним  из  важнейших гарантов соблюдения прав человека,
добиваясь этого  оригинальными,  присущими  только  ему
средствами и методами37. 
                              
   37 Об институте омбудсмана за рубежом см.: Автономов
А.С.  Правовое положение омбудсмана в буржуазном  госу-
дарстве // Советское государство и право. 1988.        
      №3; Хаманева  Н.Ю.  Роль  омбудсмеиа  в  охране прав
граждан в сфере государственного управления //  Советс-
кое государство и право.  1990. ь9; Бойцова В.В. Народ-
ный правозащитник:  статус и  функционирование.  Тверь,
1994;  Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и граж-
данина.  Мировой опыт.  М., 1996; Хиль-Роблес А. Парла-
ментский контроль за администрацией (институт омбудсма-
на). М., 1997.                               
                                                       
Введение Конституцией института Уполномоченного по пра-
вам человека обусловлено признанием Конституцией (ст.2)
того, что "человек, его права и свободы являются высшей
ценностью",  а это требует укрепления и развития  меха-
низмов защиты и обеспечения прав человека.             
   Вместе с  тем Конституция никак не раскрывает статус
Уполномоченного по правам человека, содержание его дея-
тельности,  объем  полномочий,  отсылая  к федеральному
конституционному закону.  Первым уполномоченным по пра-
вам человека 17 января 1994 г., еще до принятия указан-
ного федерального конституционного закона, был назначен
С.А.Ковалев,  известный  правозащитник.  Однако в конце
концов его деятельность в значительной  степени  разош-
лась  с  представлениями  большинства депутатов о ро