ционные законы "О при-
нятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе
нового  субъекта  Российской Федерации" и "Об изменении
конституционно-правового  статуса  субъекта  Российской
Федерации" должны определить,  кто их применяет в конк-
ретных случаях и каким актом осуществляется принятие  в
РФ или образование в ее составе нового субъекта6.      
   Однако более  предпочтительным представляется второй
вариант:                                               
   поскольку состав Российской  Федерации  закреплен  в
Конституции,  то  вряд  ли создатели Конституции хотели
установить, что решение об изменении статьи Конституции
будет  приниматься простым федеральным законом или ука-
зом Президента РФ  (на  основании  общего  федерального
конституционного закона).  Это решение не является поп-
равкой к Конституции,  оно основывается на волеизъявле-
нии отдельного (отдельных) субъекта,  но все же оно из-
меняет конституционно закрепленный состав РФ, а значит,
должно быть максимально легитимным в рамках осуществле-
ния исключительной компетенции  Федерации  по  вопросам
федеративного устройства. Максимально легитимным в этих
рамках, косвенно выражающим пози-цию квалифицированного
большинства  субъектов  Федерации  является федеральный
конституционный закон.  Следовательно,  ч.1 ст. 137 со-
держит  ненадлежащую  формулировку и в действительности
требует, чтобы в каждом конкретном случае принимался бы
федеральный  конституционный  закон - либо об изменении
статуса,  либо о принятии в РФ на правах субъекта Феде-
рации, либо об образовании нового субъекта - и на осно-
вании этого закона вносились бы изменения в ст. 65.    
   Однако специфика телеологического толкования состоит
в том,  что убедительным оно является тогда,  когда оно
официальное, а доктринальное представляет лишь познава-
тельный интерес.  Поэтому необходимо, чтобы Конституци-
онный Суд России дал толкование ч.1 ст.  137  Конститу-
ции.
                                                   
   6 Например, С.В.Поленина не считает, что ст.137 пре-
дусматривает принятие федеральных конституционных зако-
нов,  помимо  предусмотренных в ст.65 и ст.66 (Поленина
С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
С.44).
                                                 
                                                       
3.2. СТАТУС СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ  
   До подписания Федеративного договора Российская  Фе-
дерация строилась по национальному принципу. Субъектами
Федерации были республики,  автономные области и  авто-
номные  округа.  После заключения Договора этот принцип
был дополнен территориальным.  Эти  положения  вошли  в
Конституцию России.  При этом в Конституции закреплено,
что суверенитет Российской  Федерации  распространяется
на всю ее территорию.  Субъекты Федерации не вправе вы-
ходить из состава России (иначе не было бы суверенитета
Российской  Федерации).  Они  не  являются учредителями
Российской Федерации.  Россия имеет свои полномочия не-
зависимо  от  них.  "Федерация  создана не традиционным
способом, т.е. волей субъектов, а "сверху". Центр свои-
ми  актами провозгласил части государства (хоть и по их
добровольному согласию) субъектами  Российской  Федера-
ции.  Компетенция не передавалась субъектами на уровень
Российской Федерации,  а  наоборот,  децентрализовалась
самой федерацией"7.                                    
   В соответствии  с ч.1 ст.  67 Конституции территория
России включает в себя территории ее  субъектов,  внут-
ренние  воды  и территориальное море,  воздушное прост-
ранство над ними.  Россия (ч.2 ст.67 Конституции) обла-
дает  суверенными  правами  и осуществляет юрисдикцию в
исключительной экономической зоне (морское пространство
над шельфом) и на континентальном шельфе Российской Фе-
дерации.  Российская Федерация, следуя конвенциям ООН о
море (1958 и 1982 годов), осуществляет определенные су-
веренные права на континентальном  шельфе  (ст.5  Феде-
рального  закона  "О  континентальном шельфе Российской
Федерации").  Следовательно,  ни одна  составная  часть
территории  Федерации не может (это будет противоречить
нормам международного права,  ст.67 и п."н" ст.71 Конс-
титуции, а также Федеральному закону "О континентальном
шельфе Российской Федерации") провозгласить свои  "пра-
ва" на эту часть морского пространства (как это, напри-
мер, сделала Якутия в ст.5 Конституции Республики еще в
1992 г.).                                              
   Таким образом,  попытка субъектов Федерации объявить
себя суверенными государствами не прибавляет им  реаль-
ного суверенитета (см. 1.4.3.).
                        
   7 Авакьян  С.А.  Законодательство в центре и на мес-
тах:  перекрестки без тупиков // Российская  Федерация.
1996. №20. С.16.  
                                     
                                                       
   3.2.1. РАЗЛИЧИЯ В СТАТУСАХ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ  
   Статус субъекта федерации - это его правовое положе-
ние,  определяемое  государственно-правовым  состоянием
субъекта, компетенцией и отношениями с федеральными ор-
ганами власти.  Согласно ч.1 и  ч.2  ст.66  Конституции
статус  субъекта  Федерации  определяется  Конституцией
Российской Федерации и конституциями или уставами самих
субъектов.  Статья 5 Конституции описывает видовой сос-
тав субъектов,  подчеркивая при этом  равноправие  всех
видов  субъектов во взаимоотношениях с федеральными ор-
ганами государственной власти (ч.4 ст.5).  Причем можно
выделить три категории субъектов Федерации, отличающих-
ся особенностями статуса:                              
   - республики,  которые в ч.2 ст.  5  характеризуются
как государства;  они образованы по национальному прин-
ципу,  их основные законы называются конституциями,  им
дано  право  устанавливать  свои  государственные языки
(ст. 68);                                              
   - автономные округа и автономная область  тоже  суть
субъекты,  созданные  по национальному принципу,  но им
отказано во внешней атрибутике республик; однако особый
статус  имеют  не  все эти национальные образования,  а
лишь автономные округа, входящие в состав краев или об-
ластей;  Еврейская автономная область и Чукотский авто-
номный округ, не входящий в состав другого субъекта Фе-
дерации,  обладают  практически тем же статусом,  что и
нижеследующие субъекты;                                
   - края, области, города федерального значения - тер-
риториальные образования,  которые,  видимо,  считаются
созданными то ли русским этносом, то ли многонациональ-
ным российским народом;                                
   они не  называются государствами,  принимают уставы,
что, видимо, считается не столь престижным как принятие
конституции,  а в качестве государственного языка в них
используется только русский.                           
   Размер территории,  численность  населения,  уровень
экономического развития, роль в формировании доходной и
расходной части бюджета не влияют на статус8.          
   Если задаться вопросом, в чью компетенцию входит ре-
шение вопросов статуса субъектов Федерации,  мы получим
следующее.                                             
   Согласно п."б" ст.71 Конституции в ведении  Российс-
кой  Федерации находятся вопросы федеративного устройс-
тва. Но ст.66 пре- 
                                    
   8 О территориальных аспектах см.:  Гаджиева  К.С.  О
перспективах российской государственности.  (Территори-
ально-политический и национально-территориальный аспек-
       ты). М., 1993. С.82.                                   
                     
дусматривает, что статус субъектов Федерации  определя-
ется не только федеральной Конституцией, но и соответс-
твенно конституцией или уставом  конкретного  субъекта.
Кроме того, статус автономного образования может допол-
нительно определяться федеральным законом  о  соответс-
твующем автономном округе или автономной области,  если
такой закон будет принят по представлению законодатель-
ных и исполнительных органов субъекта (ч.3 ст.66).  На-
конец,  если автономный округ входит в состав края  или
области,  то  отношения между ними могут регулироваться
(общим) федеральным законом и договором между  органами
государственной  власти  автономного округа и края (об-
ласти), в состав которого округ входит (ч.4 ст.66).    
   Статус субъектов регулируется и Федеративным догово-
ром  1992  г.  (см.  7.3.) и договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий9,  заключенными на осно-
вании  ч.3  ст.  11  Конституции.  В силу этой же нормы
Конституции договорные  особенности  статуса  не  могут
противоречить  конституционному  статусу  субъекта Рос-
сийской Федерации.  
                                   
   3.2.2. ОТНОШЕНИЯ АВТОНОМНОГО ОКРУГА С КРАЕМ 
ИЛИ ОБЛАСТЬЮ
   Конституционный Суд  РФ  Постановлением  от  14 июля
1997 г. дал толкование положения ч.4 ст. 66 Конституции
о вхождении автономного округа в состав края,  области.
Определяя характер отношений между ними и правовые пос-
ледствия такого "вхождения",  Конституционный Суд уста-
новил,  что ч.4 ст.66 Конституции  распространяется  на
отношения  всех  автономных округов,  входящих в состав
края,  области.  Вхождение автономного округа в  состав
края,  области  означает  такое конституционно-правовое
состояние,  при  котором  округ,  являясь  равноправным
субъектом Федерации, одновременно составляет часть дру-
гого субъекта Федерации - края или области. Данное сос-
тояние определяет особенности этих субъектов, а их вза-
имоотношения отличаются от их отношений с другими субъ-
ектами Федерации.  При этом в постановлении Конституци-
онного Суда подчеркивается,  что они обязаны обеспечить
сохранение
                                             
   9 См.: Сборник договоров и соглашений между органами
государственной власти Российской Федерации и  органами
государственной власти субъектов Российской Федерации о
разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.
   территориальной целостности и единства  в  интересах
населения края, области.                               
   Согласно названному  Постановлению  Конституционного
Суда,  вхождение автономного округа в состав края,  об-
ласти  не  изменяет  их конституционно-правовой природы
как субъектов Федерации. Автономный округ не утрачивает
никаких элементов своего статуса и вправе по своему ус-
мотрению распоряжаться тем объемом полномочий,  которые
предоставлены  ему Конституцией РФ.  При этом вхождение
округа в состав края,  области означает наличие у края,
области единых территории и населения,  составными час-
тями которых являются и население автономного округа, а
также органов государственной власти,  полномочия кото-
рых распространяются на территорию автономных округов в
случаях  и пределах,  предусмотренных федеральным зако-
ном, уставами соответствующих субъектов Федерации и до-
говором  между их органами государственной власти.  Они
вправе передавать осуществление части своих  полномочий
друг  другу  на  добровольной основе по договору либо в
иной форме, в том числе путем принятия закона края, об-
ласти или автономного округа,  а отсутствие договора не
может служить препятствием для распространения юрисдик-
ции органов государственной власти края, области на ав-
тономный округ10.                                      
   Особенно важно подчеркнуть,  что,  согласно  данному
Постановлению, для изменения статуса (ч.3 ст.66 Консти-
туции) автономного округа,  входящего в состав края или
области,  не  требуется  согласия  или предварительного
разрешения края, области. Это положение вполне объясни-
мо с точки зрения гарантированного в ч.4 ст.  5 Консти-
туции равноправия всех субъектов Российской Федерации в
их  взаимоотношениях  с федеральными органами государс-
твенной власти:  если другим субъектам для изменения их
статуса  в  соответствии  с федеральным конституционным
законом достаточно согласия Федерации,  то этого согла-
сия  должно быть достаточно и для изменения статуса ав-
тономного округа. Однако здесь возникает проблема изме-
нения  территории  (ч.3 ст.67 Конституции) края (облас-
ти),  в состав которого входит  автономный  округ,  ибо
нельзя  представить  себе изменение статуса автономного
округа, не сопровождающееся его выходом из состава края
(области).  На  этот  вопрос Постановление,  специально
посвященное толкованию ч.4 ст.66  Конституции,  прямого
ответа не дает (см. 3.2.3.).
                           
   10 Собрание Законодательства РФ. 1997. №29. Ст.3581.
Часть 3 ст.  66 содержит диапозитивную норму о принятии
федерального  закона об автономной области,  автономном
округе (о других субъектах Федерации федеральные законы
не принимаются).  Поскольку норма диспозитивная,  здесь
нет фактического нарушения равноправия в  смысле  ч.  4
ст.  5;  соответствующий закон может быть принят,  если
это требуется автономному образованию.  Но все же  оче-
видно формальное нарушение: только в отношении автоном-
ных образований федеральные органы власти вправе прини-
мать законы.                                           
   Но возникает  вопрос:  может  ли федеральный закон в
смысле ч.3 ст.66 регулировать  отношения,  указанные  в
ч.4 ст.66 (см. 3.2.3.)? В доктрине считается, что ч.3 и
ч.4 ст.66 предусматривают разные законы11, и если авто-
номный  округ входит в состав края (области),  то закон
об этом округе может регулировать только его  отношения
с  Федерацией,  но не его отношения с краем (областью),
так как о последних специально говорится в ч.4 ст.66.  
   Но если это так, то совершенно неясен смысл законов,
предусмотренных в ч.3 ст.66. Если возможность их приня-
тия предусмотрена по причине того, что автономные обра-
зования  традиционно  считаются  не самостоятельными (а
такая точка зрения существует12), то это прямо противо-
речит ч.4 ст.5.  Чем же может отличаться такой закон от
договора между органами власти автономного  образования
и Федерации?  Ведь такой закон, с одной стороны, не мо-
жет приниматься по инициативе Федерации,  с другой - по
представлению  органов  власти  автономного образования
закон лишь может быть принят (или не принят). Такой за-
кон  не может противоречить положениям Конституции РФ о
статусе автономного образования,  не может изменить его
статус;  значит,  в основном он может регулировать лишь
разграничение компетенции по вопросам ст.72.  Но с этой
же целью заключаются договоры,  предусмотренные ч.3 ст.
11. Следовательно, такие законы объективно не нужны. 
  
   11 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера-
ции / Отв.  ред.  Л.А.Окуньков.  С.278-279; Конституция
Российской Федерации:  Научно-практический комментарий.
С.396-397.                                             
   12 "Тем самым сохраняется традиция,  заложенная пре-
дыдущими конституциями России,  которые предусматривали
необходимость  принятия законов (положений) о каждой из
этих автономий по представлению соответствующего органа
государственной власти автономной области,  автономного
округа" (Конституция Российской Федерации: Научно-прак-
тический комментарий. С.396). 
                         
   Совершенно иначе  выглядит предназначение этих зако-
нов,  если считать, что ч.4 ст.66 имеет в виду и законы
об автономных округах,  принимаемые по инициативе зако-
нодательных и исполнительных органов этих округов  (это
не отрицает целесообразность общего федерального закона
об отношениях,  указанных в ч.4 ст.66).  Если край (об-
ласть), в состав которого входит автономный округ, пре-
пятствует реализации конституционного статуса округа (а
положение  ч.4 ст.66 о возможности заключения договоров
между краем (областью) и округом диспозитивно), то этот
округ  вправе  добиваться  конкретизации  его статуса в
конкретном федеральном законе (об этом округе).        
   В таком случае толкование ч.З и ч.4 ст.66 будет сле-
дующим.  Во-первых,  Еврейской автономной области и Чу-
котскому автономному округу, который не входит в состав
другого  субъекта  Федерации,  никакие  законы о них не
нужны;  разграничения компетенции в смысле ч.З  ст.  11
они могут добиваться путем заключения договоров с феде-
ральными органами государственной власти.              
   Во-вторых, остальные  автономные  округа,  поскольку
они входят в состав краев и областей,  поставлены в та-
кие условия, когда на одну территорию (территорию окру-
га)  распространяется  власть  сразу двух субъектов РФ.
Возникает необходимость разграничить их компетенцию  по
ст.  73 Конституции и распределить полномочия, передан-
ные субъектам Федерации по  ст.  72  Конституции,  т.е.
вопросы совместного ведения. При отсутствии федерально-
го закона и договора отношения двух субъектов регулиру-
ются  Конституцией РФ и соответствующими уставами,  что
не позволяет в должной  мере  согласовать  их  позиции,
устранить все противоречия в их отношениях.  И если ав-
тономному округу не  удается  заключить  с  краем  (об-
ластью) договор,  соответствующий интересам округа, его
законодательный орган вправе,  на основании ч.1  и  ч.2
ст.104  Конституции  РФ,  внести в Государственную Думу
законопроект (поддержанный исполнительным органом дан-
ного округа) о данном автономном округе;  или же, види-
мо, в Государственную Думу может быть внесено представ-
ление  "законодательных  и исполнительных органов" (эта
формулировка ч.З ст.66 предполагает,  что законодатель-
ных органов в автономном округе несколько!?) автономно-
го округа,  и  тогда,  наверное,  Государственная  Дума
должна  будет разработать законопроект о данном округе.
Как бы то ни было, округ вправе добиваться принятия фе-
дерального закона,  гарантирующего,  что вопросы ст.72,
отнесенные этим законом к компетенции  данного  округа,
равно как и                                            
вопросы его исключительной компетенции,  не  могут  ре-
шаться краем (областью) без согласия округа.           
   Итак, ч.3  и  ч.4 ст.66 не исключают принятия общего
федерального закона об отношениях  автономных  округов,
входящих в состав края или области; причем законопроект
может вноситься любым субъектом, из перечисленных в ч.1
ст.104. Далее, поскольку сначала в ч.З ст. 66 говорится
о возможности принятия закона об автономном  округе,  а
затем в ч.4 ст.  66 - о регулировании законом и догово-
ром, то можно сделать вывод, что отношения двух субъек-
тов Федерации,  существующих на одной территории, могут
регулироваться либо общим федеральным законом об  отно-
шениях автономных округов с краями и областями и приня-
тым в соответствии с ним  договором,  либо  федеральным
законом  о  конкретном автономном округе (в этом случае
договор уже не обязателен,  но желателен). Естественно,
возможно  заключение  не  противоречащих Конституции РФ
договоров между органами власти округа и края (области)
и без принятия названных законов.                      


   3.2.3. ИЗМЕНЕНИЕ СТАТУСА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
   Согласно ч.5 ст.66 Конституции статус субъекта может
быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации
и субъекта в соответствии с федеральным конституционным
законом (возможно,  об общих принципах  такого  измене-
ния).                                                  
   Выход автономного округа из состава края или области
является изменением его статуса с точки зрения  деления
субъектов Федерации на два типа: непосредственно входя-
щих в состав Федерации и являющихся не только субъектом
Федерации,  но  и составной частью сложного образования
(например,  Тюменская область и автономные округа в  ее
составе).                                              
   Очевидно, что  выход  автономного  округа из состава
края (области) и его непосредственное вхождение в  сос-
тав  Федерации  влечет за собой территориальные измене-
ния,  так как территория округа является одновременно и
час