льности Конституция выполняла зачастую 
несвойственные ей функции - выступала аргументом в споре за власть между противниками. 
Уроки политического кризиса в России в 1993 г. показывают, что каждый из них 
отстаивал свое понимание пробелов и неясностей конституционных положений о 
власти. В связи с этим первостепенной задачей было и остается своевременное 
принятие пакета федеральных законов, регламентирующих организацию государственной 
власти и основы самоуправления в Российской Федерации. В противном случае, 
как считают многие политологи и юристы, нормы Конституции могут сыграть в 
будущем роль троянского коня в отношении политического режима. Поэтому многое 
зависит от того, как и какие статьи Конституции будут использовать для осуществления 
своих планов нынешний и будущие Президенты России и наши законодатели.
     В настоящее время для российского общества наиболее актуальна проблема 
реализации положений Конституции, принятия действенных мер по ее неукоснительному 
соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. 
Правовой нигилизм по-прежнему правит бал в российской действительности. Особенно 
тревожит положение дел с соблюдением конституционных прав и свобод россиянина, 
которые в соответствии со ст. 18 Конституции являются непосредственно действующими. 
Многие из этих прав пока не подкреплены гарантиями реальной государственной, 
и в первую очередь судебной, защиты, ответственностью за их нарушения.
     А ведь именно с Конституцией, провозгласившей высшей ценностью человека, 
его права и свободы, сверяет гражданин содержание и воздействие на его жизнь 
конкретных законов, в частности равным образом защищающих разные формы собственности, 
обеспечивающих свободу экономической деятельности, направленных на борьбу 
с коррупцией и организованной преступностью, устанавливающих минимальные размеры 
пенсий и заработной платы и любых других законов. Будут ли изданы такие законы, 
во многом зависит от умения и желания политиков в центре и в регионах достичь 
взаимопонимания, нормальных деловых отношений. Конституционное поле может 
взойти добрыми всходами, но если оставить его без внимания, оно неминуемо 
зарастет буйными сорняками.
     Конституция - не только правовой акт. В преамбуле и статьях Конституции 
содержатся нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и государства.
     Именно поэтому принципиально важно, что Конституция занимает первое место 
в иерархии законодательных и всех иных нормативных актов государства и является 
правовым и моральным камертоном. Безусловно, верховенство Конституции проявляется 
прежде всего в том, что она имеет высшую юридическую силу. Поэтому все законы 
и любые подзаконные акты, принимаемые как на федеральном уровне, так и в субъектах 
Федерации, не должны и не могут противоречить Конституции России.
     Обязанность соблюдать Конституцию и федеральные законы касается всех 
органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и 
граждан, что имеет особое значение для обеспечения законности в правоприменительной 
деятельности, стабильности и правопорядка в государстве и обществе. Приоритет 
Конституции - не самоцель данного документа, он обеспечивает единообразное 
применение Закона, является главным критерием при разрешении дел о соответствии 
Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, 
Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, различных правовых 
актов субъектов Федерации (включая их конституции и уставы).
     Текст Конституции требует серьезного научного комментирования, а отдельные 
ее положения - официального толкования. Как известно, право официального толкования 
принадлежит в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституционному Суду Российской 
Федерации. Толкование тем более необходимо, что процедура пересмотра Конституции 
и внесения в нее поправок весьма сложна.
     Такой порядок изменения Конституции можно оценить позитивно, если вспомнить, 
что в прежнюю Конституцию за недолгий срок ее действия было внесено свыше 
500 различных поправок, нередко внутренне несогласованных и противоречащих 
друг другу. Теперь для принятия поправок к гл. 3 - 8 действующей Конституции 
требуется согласие квалифицированного большинства депутатов палат Федерального 
Собрания и не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Достичь такого 
согласия даже в условиях гражданского мира очень трудно, чтобы не сказать 
практически невозможно, особенно когда речь идет о принципиальных изменениях. 
Что же касается поправок к гл. 1 и 2 Конституции, т. е. к главам, закрепляющим 
основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина, то 
их реализация еще более сложна. Она возможна только путем разработки проекта 
новой Конституции, который принимается квалифицированным большинством специально 
для этой цели созываемого Конституционного Собрания либо всенародным голосованием.
     С учетом сказанного вполне объяснимо, что за время, прошедшее после принятия 
Конституции, несмотря на достаточно жесткую критику ее положений со стороны 
оппозиции и ряда субъектов Федерации, никто из обладающих правом законодательной 
инициативы официально не внес предложений о конкретных поправках к Конституции. 
И это при том, что необходимость внесения определенных корректив в текст Конституции 
не отрицается практически всеми участниками Договора об общественном согласии. 
В этом документе определены такие основные направления изменений Конституции, 
как усиление гарантий прав человека, совершенствование системы разделения 
властей, развитие федерализма и местного самоуправления.
     На наш взгляд, такие поправки могут быть вызваны принятием федеральных 
(в том числе конституционных) законов, когда нововведения не согласуются или 
даже прямо противоречат положениям действующей Конституции. Вместе с тем если 
принимаемые законы и указы будут добротны, то возможно, что в ближайшие два 
года при существующей расстановке политических сил в России и не потребуется 
внесения поправок и тем более "капитального ремонта" Конституции.

                                  * * *

     Эти строки пишутся, когда едва завершилось первое полугодие действия 
новой Конституции и есть возможность подвести некоторые итоги.
     Самым важным следует считать то, что подавляющее большинство населения, 
общественных движений и правящих сил осознали неприемлемость жестких политических 
противостояний. Российское общество и политическая элита постепенно осознают 
также необходимость развития страны в рамках правового государства. Конечно, 
попытки выйти за пределы конституционного пространства еще не редкость, однако 
уже и не правило.
     Необходимость соблюдения Конституции признана практически всеми политическими 
силами, а это неизбежно влечет за собой повышение значения государственных 
правотворческих органов, среди которых важно отметить высший представительный 
законодательный орган - Федеральное Собрание и его палаты - Государственную 
Думу и Совет Федерации. Без преувеличения можно утверждать, что в стране идет 
реформа законодательства, хотя она и проводится не всегда последовательно 
и сопровождается ожесточенными спорами. Выше уже упоминалось о принятии федерального 
конституционного Закона о Конституционном Суде, т. е. об органе, деятельность 
которого должна гарантировать соответствие Конституции Российской Федерации 
всего законодательного массива нашей страны, разрешение споров между всеми 
наиболее значимыми органами государственной власти Федерации и ее субъектов, 
а также споров между федеральными государственными органами и государственными 
органами субъектов Федерации.
     В процессе рассмотрения находятся проекты актов, необходимых для становления 
гражданского общества и правового государства в России. Так, в Государственной 
Думе второе чтение прошел проект Общей части Гражданского кодекса, который 
нередко по праву называют второй российской Конституцией. В первом чтении 
принят проект Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Завершается 
разработка еще целого ряда кодексов, среди которых Уголовный, Трудовой, Земельный 
и Водный кодексы.
     Эти и некоторые другие правовые акты самым непосредственным образом затрагивают 
права и свободы граждан. Государственной Думой принята концепция закона об 
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации. Президентом 
Российской Федерации подписан Указ, направленный на защиту населения от бандитизма 
и иных проявлений организованной преступности. Отметим, что Государственная 
Дума некоторые его положения признала неконституционными, но сама она не приняла 
необходимых мер для подготовки удовлетворяющего парламентариев закона об организованной 
преступности.
     Несмотря на то, что Федеральное Собрание работает собственно над законами 
всего несколько месяцев, результат его работы очевиден. Оценивая правотворчество 
в Российской Федерации, надо учитывать законодательство не только федеральное, 
но и субъектов Федерации, которые за последнее время значительно активизировали 
свою нормотворческую деятельность.
     Таким образом, можно констатировать, что идеи, заложенные в Конституции, 
вошли "в плоть и кровь" российской правовой системы. Дальнейшая судьба и развитие 
Конституции зависят от многих факторов, среди которых важное место занимают 
сохранение стабильности в жизни общества и решение острейших социальных проблем.

 Л.А. Окуньков, директор Института законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

 Москва сентябрь, 1994

                              Преамбула <2>

     Мы, многонациональный народ Российской Федерации,
     соединенные общей судьбой на своей земле,
     утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
     сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
     исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,
     чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру 
в добро и справедливость,
     возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость 
ее демократической основы,
     стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
     исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,
     сознавая себя частью мирового сообщества,
     принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

     Комментарий к преамбуле

     Конституцию открывает преамбула, т. е. вводная часть, предшествующая 
тексту глав Конституции. Преамбула не содержит правовых норм, однако она имеет 
существенное значение для понимания смысла как Конституции в целом, так и 
ее отдельных статей, поскольку именно во вводной части указаны основания и 
обстоятельства, послужившие поводом к изданию Конституции и как бы предопределившие 
ее содержание.
     Преамбула констатирует прежде всего, что данная Конституция принята многонациональным 
народом Российской Федерации, соединенным общей судьбой на своей земле, подчеркивает 
особое значение этого Закона для дальнейшего развития государства и общества.
     В преамбуле Конституции называются шесть основополагающих целей, реализация 
которых является главной задачей государства. Они отражают суть всей конституционной 
реформы в России. Это:
     - утверждение прав и свобод человека,
     - утверждение гражданского мира и согласия в Российской Федерации,
     - сохранение исторически сложившегося государственного единства,
     - возрождение суверенной государственности России,
     - утверждение незыблемости демократических основ Российского государства,
     - обеспечение благополучия и процветания России.
     Эти цели лежат в основе всех конституционных норм, пронизывают все содержание 
Конституции. Так, утверждению прав и свобод человека посвящены целиком гл. 
2 (ст. 17 - 64) и ряд положений в других главах (например, ст. 2, 6, 7 и др.). 
Включение этих статей в текст Конституции позволяет утверждать, что в развитии 
прав и свобод человека и гражданина наша Конституция вышла на уровень стандартов, 
принятых в мировом сообществе.
     Возрождение российской государственности раскрывается в гл. 1 "Основы 
государственного строя", в гл. 3 - 8, посвященных построению новых институтов 
власти и федеративному устройству России. Именно Конституция 1993 г. утвердила 
действительное равноправие всех субъектов Российской Федерации и провозгласила 
в качестве одного из важнейших принципов нашего государственного устройства 
наряду с разделением властей согласованность функционирования и взаимодействия 
всех органов государственной власти.
     Для развития Российского государства исключительно важны положения преамбулы 
о сохранении исторически сложившегося государственного единства, установлении 
гражданского мира и согласия: слишком долго нашу единую Родину разрывали, 
да, к сожалению, и сегодня мешают ее свободному развитию всякого рода конфликты, 
как социальные, так и национальные. Это - стержневая идея российской Конституции. 
Об актуальности достижения политической стабильности в обществе свидетельствует 
Договор об общественном согласии, подписанный весной 1994 г. руководителями 
государственных органов власти России и субъектов Федерации, политическими 
партиями и общественными движениями.
     В Отечестве нашем сильны исторически сложившиеся традиции верности народа 
Российскому государству, которое выдержало немало суровых испытаний. Это не 
только имевшие в прошлом место нарушения прав и свобод человека и отступления 
от принципов демократии, но прежде всего героическая защита нашей Родины от 
ее многочисленных врагов, приходивших к нам с мечом в руках и посягавших на 
само существование нашей Отчизны, сильной общей преданностью к ней всех граждан 
независимо от их национальности. Именно поэтому в преамбуле выражена мысль 
о признательности к памяти наших предков, передавших потомкам любовь и уважение 
к Отечеству, веру в добро и справедливость.
     Но Конституция не только чтит память о прошлом, а прежде всего утверждает 
общепризнанные и особенно важные для нашей многонациональной страны принципы 
равноправия и самоопределения народов, объединившихся на общей земле и сохраняющих 
единое государство. Новая Конституция - это и возрождение подлинной суверенной 
государственности России, которую она обрела только с принятием 12 июня 1990 
г. Декларации о независимости.
     И как подлинно суверенное государство Россия самостоятельно приняла свою 
Конституцию на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Принятие Конституции 
референдумом является существенной гарантией устойчивости нашего основополагающего 
Закона.
     В преамбуле обращается внимание на то, что Конституция подтверждает незыблемость 
демократической основы Российской Федерации, фиксируется, что она принята 
с целью обеспечить благополучие и процветание страны, исходя при этом из нашей 
общей ответственности за свою Родину не только перед нынешним, но и будущими 
поколениями.
     Еще одно очень важное положение преамбулы. Принимая свою Конституцию, 
многонациональный российский народ и Российское государство сознают себя частью 
мирового сообщества. А это означает, что Российская Федерация принимает на 
себя обязательства соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного 
права, налаживать сотрудничество с другими государствами как условие демократического 
и мирного развития не только России и ее народа, но и народов и государств 
всего мира.
     Сравнительный анализ отечественных и зарубежных конституций показывает, 
что главным в содержании их преамбул, несмотря на многообразие изложенных 
в них целей и задач, является утверждение государственности и народовластия, 
признание приоритета прав человека и гражданина. Поскольку эти цели пронизывают 
все конституционные положения (статьи), то в основных законах ряда государств 
вводная часть вообще отсутствует, т. е. преамбула не является обязательным 
элементом закона.
     Вместе с тем в последние десятилетия можно отметить тенденцию к включению 
в конституции развернутых преамбул. Нередко во вводной части выражаются политические 
цели и стремления ее создателей. Такие цели, к примеру, легко просматриваются 
в четкой формуле преамбулы Основного Закона ФРГ 1949 г. Уже тогда, в условиях 
раскола Германии на два государства, в ней было сказано, что действие Конституции 
"распространяется на весь немецкий народ". Тем самым не только проводилась 
мысль о единстве немецкого государства, но и фактически предопределялось, 
что при объединении двух немецких государств на всей территории Германии будет 
действовать Конституция ФРГ, а не Конституция Восточной Германии (ГДР), что 
и подтвердилось ходом исторических событий в начале 90-х гг.
     Конституции большинства государств, образованных на территориях бывших 
союзных республик, в качестве главных целей и исходных позиций выдвигают прежде 
всего идеи национального возрождения и институты демократии, например:
     - право на самоопределение, приверженность общечеловеческим ценностям, 
стремление утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить незыблемые 
устои народовластия и правового государства (Конституция Республики Беларусь 
от 15 марта 1994 г.);
     - незыблемость казахской государственности, создание демократического 
общества и правового государства, приоритет прав и свобод человека, желание 
обеспечить гражданский мир и межнациональное согласие, достойную жизнь для 
себя и потомков (Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г.).
     Особенно сильно национальные черты новой государственности выражены в 
преамбулах основных законов государств Балтии. Так, в Конституции Эстонии 
от 28 июня 1992 г. указывается, в частности, на непреходящее право государственного 
самоопределения народа Эстонии, обеспечение сохранности эстонской нации и 
культуры на века. Главная мысль преамбулы Конституции Литовской Республики 
от 6 ноября 1992 г. сосредоточена на обосновании исторических корней Литовского 
государства, его правового фундамента на Литовских Статутах и конституциях 
Литовской Республики, сохранении своего духа, родного языка, письменности 
и обычаев.
     Вместе с тем с глубоким сожалением придется признать, что высокие задачи, 
излагаемые в преамбулах конституций и их содержании, не всегда в полной мере 
реализуются в законах, принимаемых на основе этих конституций. Это, в частности, 
относится к Закону о гражданстве, принятому в июне 1994 г. в Латвии. Этот 
Закон грубо нарушает права лиц, не относящихся к коренной национальности.
     Отмеченные примеры иллюстрируют не только различные подходы к формулированию 
и реализации основных целей в разных конституциях, но и важность вводной части 
для правильной оценки содержания самого основного закона. В этой связи приобретают 
особое значение основные цели развития Российского государства, выраженные 
в тексте преамбулы его Конституции: утверждение прав и свобод человека, необходимость 
гражданского мира и согласия, сохранение государственного единства, обеспечение 
благополучия и процветания России как демократического государства. Отражено 
в Конституции и осознание того факта, что Российская Федерация является частью 
мирового сообщества.



                              Раздел первый

                 Глава 1. Основы конституционного строя

     Комментарий к главе 1

     Глава закрепляет исходные принципы конституционного регулирования важнейших 
сторон жизни современного российского общества, определяет сущность Российского 
государства, правовое положение личности, принципы экономических отношений, 
пользования землей и недрами, основы политической системы общества, взаимоотношений 
государства и религии.
     Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1, составляют первичную