1Например, конституции  Швейцарии  1874  г.,  Италии
1947 г.,  Испании 1978 г.,  Мексики 1917  г.,  Бразилии
1988 г.                                                
   2Например, конституции  Португалии  1976 г.,  Греции
1975 г.,  Японии 1947 г., Австрии 1920 г., Основной за-
кон ФРГ 1949 г.
                                        
   правоотношений в сравнительно короткий период време-
ни после принятия Конституции.  Благодаря переходным  и
заключительным положениям, происходит легитимация неко-
торых правоотношений,  регулятивная роль которых сохра-
няется и по завершении перехода от прежнего конституци-
онного режима к новому.
                                
   7.2. ДАТА ВСТУПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ В СИЛУ
   Пункт 1 Заключительных и переходных положений  Конс-
титуции  связывает  дату  ее  вступления в силу со днем
официального ее опубликования.  Текст действующей Конс-
титуции  РФ  был  впервые официально опубликован именно
как текст  принятой  Конституции  (ведь  текст  проекта
Конституции  был  опубликован еще до референдума 12 де-
кабря 1993 г.) в "Российской газете" и "Российских вес-
тях" 25 декабря 1993 г.  Согласно сообщению Центральной
избирательной комиссии (ЦИК) РФ,  в голосовании по про-
екту Конституции приняло участие 54% зарегистрированных
избирателей.  За  принятие  Конституции   проголосовало
58,4% принявших участие в голосовании3. В отечественной
и зарубежной прессе  публиковались  статьи,  в  которых
ставились под сомнение приведенные выше данные.  Однако
никто в установленном порядке через суд не  пытался  их
опротестовать.  По этим данным, за принятие Конституции
проголосовало около 32% зарегистрированных избирателей,
что  является определенным показателем меры ее легитим-
ности.                                                 
   Одновременно с референдумом 12 декабря 1993 г., т.е.
до  вступления  Конституции в силу,  проводились выборы
палат Федерального Собрания. Иначе говоря, выборы палат
Федерального  Собрания были выборами несуществующих ор-
ганов предполагаемой конституционной (если угодно - не-
конституционной в тот момент) власти. Причем, если Пре-
зидент России,  определявший правила принятия Конститу-
ции  1993 г.  и свое дальнейшее конституционное положе-
ние, ранее был избран на конституционный пост Президен-
та России,  правда, в другом, в конституционном смысле,
государстве,  т.е.  его  должность  не  возникла  после
вступления в силу Конституции 1993 г.,  то депутаты па-
лат Федерального Собрания в 1993 г. были избраны еще до
учреждения их должностей. Этот нонсенс сделал Совет Фе-
дерации и Государственную Думу первого созыва не только
формально,  но и по существу переходными органами госу-
дарствен- 
                                             
   3 Российская газета. 1993, 25 декабря. 
             
ной власти, действующими на основе Конституции, но изб-
ранными не на конституционной основе.
                  
   7.3. ФЕДЕРАТИВНЫЙ И ИНЫЕ ДОГОВОРЫ 
   Абзац четвертый п.1 Заключительных и переходных  по-
ложений упоминает Федеративный договор,  который предс-
тавляет собой совокупность трех договоров о разграниче-
нии  предметов  ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти РФ и органами государс-
твенной власти субъектов Федерации4.  Эти договоры были
подписаны в марте 1992 г.  (правда, их не подписала Че-
ченская Республика, не подписал их сразу и Татарстан) и
в дальнейшем вошли в состав, хотя и в качестве самосто-
ятельной части, Конституции (Основного Закона) Российс-
кой Федерации 1978 г.  При этом за положениями  Федера-
тивного  договора  признавался приоритет по отношению к
иным конституционным положениям, т.е. в случае противо-
речия  любых  положений Конституции и положений Федера-
тивного договора действовали нормы Федеративного  дого-
вора.                                                  
   Как видно  из  комментируемой  части данного пункта,
Федеративный договор сохраняет свое  действие,  хотя  в
третьем абзаце того же пункта указано, что одновременно
с вступлением в силу новой Конституции РФ  прекращается
действие Конституции РФ 1978 г.  с последующими измене-
ниями и дополнениями. Но, в отличие от Конституции 1978
г.,  ныне  действующая Конституция России устанавливает
приоритет конституционных положений по отношению к  по-
ложениям Федеративного договора, а сам Федеративный до-
говор уже не считается более частью Конституции РФ5.   
   Нужно сказать,  что основные положения Федеративного
договора вошли в текст Конституции РФ 1993 г.,  и,  тем
не менее,  отдельные нормы Федеративного договора нахо-
дятся  в противоречии с нынешней российской Конституци-
ей. Во-первых, Федеративный договор закреплял неравноп-
равие субъектов РФ (например,  республики -суверенны, а
остальные субъекты нет),  в том числе и при разграниче-
нии предметов ведения и полномочий. Он заключался в тот

   4 Тексты  этих договоров см.:  Конституция (Основной
Закон) Российской Федерации  -  России.  М.,  1993.  С.
93-123.                                                
   5См.: Конституция Российской Федерации: энциклопеди-
ческий словарь. М., 1997. С.300-301.  
    
                                                          
   период политического развития  России,  когда  феде-
ральная  власть  выглядела относительно слабой в глазах
некоторых региональных национальных политических  элит,
требовавших  большей  самостоятельности  по отношению к
федеральному Центру вплоть  до  признания  суверенитета
республик в составе России. Но после силового преодоле-
ния кризиса федеральной власти осенью 1993 г. Центр от-
казался от некоторых компромиссов с региональными поли-
тическими элитами, и "победная" Конституция 1993 г. ус-
тановила,  с одной стороны, принципы нормальных федера-
тивных отношений,  в которых не может быть места  како-
му-то  "суверенитету"  субъектов Федерации,  с другой -
возможность договорного разграничения предметов ведения
и полномочий между федеральными и региональными органа-
ми государственной власти  (ч.3  ст.  11  Конституции).
Конституция 1993 г. не знает никакого иного суверените-
та,  кроме  суверенитета  Российской   Федерации   (см.
1.4.2.). Отдельные республики закрепили в своих консти-
туциях положения о собственном суверенитете6,  несмотря
на то что это не совпадает с подходом, отраженным в фе-
деральной Конституции.  На официальном уровне,  хотя  и
обращают  время от времени внимание на такое несовпаде-
ние, каких-либо решительных шагов для преодоления этого
не предпринимают.                                      
   Во-вторых, Федеративный  договор признавал природные
ресурсы достоянием народов, проживающих на соответству-
ющей территории, а ст.9 Конституции РФ 1993 г. квалифи-
цирует землю и другие природные ресурсы как основу жиз-
ни и деятельности народов, проживающих на соответствую-
щей территории,  указывая,  что они могут находиться  в
частной,  государственной,  муниципальной и иных формах
собственности.  В отношении указанных объектов устанав-
ливается  плюрализм  форм  собственности (см.  1.3.5.),
осуществляется законодательное федеральное  регулирова-
ние,  но вместе с тем народы,  проживающие на соответс-
твующей территории,  в лице государственных органов об-
разованных  ими  субъектов РФ вправе осуществлять конт-
роль за рациональным использованием указанных  ресурсов
и  законодательно регулировать специфику их использова-
ния в конкретных регионах.                             
   В-третьих, Федеративный договор устанавливал  особый
порядок  введения чрезвычайного положения на территории
республик, а  
                                         
   6 См.: конституции Бурятии (ст.1); Дагестана (ст.1);
Ингушетии  (ст.1);  Кабардино-Балкарии (ст.3);  Карелии
(ст.1); Коми (ст.1); Северной Осетии (ст.3); Татарстана
(ст.1);  Удмуртии (ст.1);  Адыгеи (ст.1); Башкортостана
(ст.1); Якутии (ст.1); Тывы (ст.1).                    
                                                       
                                                       
Конституция РФ 1993г. (ст.88, п."в" ч.1 ст.102) никакой
специфики  в этом вопросе для республик не предусматри-
вает.                                                  
   В-четвертых, судоустройство относилось  к  предметам
совместного ведения.                                   
   Следует отметить, что применение наименования "Феде-
ративный договор",  использованного для обозначения со-
вокупности упомянутых выше трех Договоров,  трансформи-
ровало классические представления о федеративном  дого-
воре.  Обычно под федеративным договором понимают дого-
вор,  заключаемый государствами, учреждающими федерацию
и становящимися, таким образом, ее субъектами. Этим до-
говором определяется,  какими  полномочиями  наделяется
федерация, а какие сохраняются у ее субъектов. В России
же Федеративный договор был заключен между органами го-
сударственной власти Федерации и ее субъектов как якобы
независимыми друг от друга и совершенно  самостоятельно
существующими сторонами.                               
   Раздел второй подчеркивает приоритет положений Конс-
титуции и в отношении других договоров  между  органами
государственной власти Российской Федерацией и ее субъ-
ектов, а также договоров между органами государственной
власти субъектов РФ. То обстоятельство, что здесь гово-
рится именно об органах государственной власти,  а не о
Российской  Федерации и ее субъектах,  показывает,  что
речь идет не о суверенных субъектах международного пра-
ва, а о государственных органах, осуществляющих консти-
туционную компетенцию Федерации и ее субъектов и полно-
мочных в силу ч.3 ст. 11 Конституции заключать договоры
о разграничении  этой  компетенции,  не  противоречащие
конституционному  разграничению компетенции.  Можно еще
раз напомнить,  что, согласно ч.З ст. 11, положение ко-
торой входит в основы конституционного строя, разграни-
чение предметов ведения и полномочий в федеративных от-
ношениях  осуществляется  прежде  всего Конституцией РФ
(ст.71 и ст.72), а затем уже договорами. Следовательно,
договорами  здесь  можно  регулировать лишь то,  что не
урегулировано Конституцией (см. 1.4.3.).               
   Сейчас уже заключены договоры между РФ и  тремя  де-
сятками ее субъектов (на очереди уже стоят еще несколь-
ко десятков субъектов РФ) о разграничении предметов ве-
дения и полномочий7. В каж- 
                           
   7 Первый Договор о разграничении предметов ведения и
взаимном делегировании полномочий  был  заключен  между
органами  государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Республики Татарстан  в
феврале 1994 г.  Текст Договора см.:  Татарстан. Основы
политического устройства и краткая характеристика  эко-
номики. М., 1996. С.285-291.
                           
   дом из  договоров  предусмотрена некоторая специфика
такого разграничения8.  В результате получается,  что у
одних  субъектов более широкие права и полномочия в от-
дельных сферах,  чем у других, так что Федерация форми-
руется как асимметричная и отчасти - вопреки положениям
статей 71 и 72 Конституции.  Между тем  в  федеративных
отношениях  необходимо ориентироваться на конституцион-
ный принцип равноправия субъектов Российской Федерации.
Из  него могут быть сделаны объективно необходимые иск-
лючения, которые не должны становиться правилом. Факти-
чески  же  установилось  иное  правило  - неравноправие
субъектов Федерации в отношениях с Центром.            
   Даже если считать, что иное правило формирования Фе-
дерации  в  современных российских условиях невозможно,
остается проблема легитимации асимметричного  разграни-
чения предметов ведения и полномочий. Поэтому договоры,
приводящие к такому  расширению  компетенции  отдельных
субъектов РФ, на которое другие субъекты не претендуют,
должны быть ратифицированы всеми субъектами  РФ,  чтобы
быть   легитимными   в  масштабе  всей  Федерации  (см.
1.4.3.).  Однако этого не только не происходит,  но  об
этом никто даже не ставит вопрос.                      
   Вряд ли можно найти какой-либо иной способ обеспече-
ния единства воли всех  субъектов  РФ  в  разграничении
полномочий  и  предметов  ведения между органами власти
Федерации и ее субъектов,  кроме подписания всеми субъ-
ектами  РФ договора о таком разграничении или ратифика-
ции всеми остальными субъектами  РФ  каждого  договора,
заключаемого  органами  власти одного из субъектов РФ и
России.                                                
   Возможен, например,  такой способ  легитимации,  как
ратификация  Советом  Федерации  каждого договора между
органами власти Российской Федерации и ее субъекта. Од-
нако  Совет  Федерации,  хотя и обеспечивает представи-
тельство субъектов РФ в парламенте России, является все
же федеральным органом, а не органом каждого из субъек-
тов РФ.  Ратификация Советом Федерации таких  договоров
могла  бы считаться отражением мнения всех субъектов РФ
только в том случае,  если бы за нее проголосовали  все
члены  Совета Федерации и если бы они были на это упол-
номочены соответствующими законодательными  и  исполни-
тельными органами власти субъ- 
                        
   8 См.: Сборник договоров и соглашений между органами
государственной власти Российской Федерации и  органами
государственной власти субъектов Российской Федерации о
разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.
                                                    
   
ектов РФ.  Но такая процедура ничем  не  отличается  от
обычной  ратификации  этих  договоров  всеми субъектами
Российской Федерации.                                  
   Вряд ли  можно  вводить  в  федеративных  отношениях
принцип   наибольшего   благоприятствования.  Последний
предполагает,  что любые привилегии или  дополнительные
полномочия,  закрепленные в каком-нибудь договоре между
органами власти Российской Федерации  и  одного  из  ее
субъектов,  автоматически  распространяются на всех ос-
тальных субъектов РФ,  независимо от содержания догово-
ра, а также независимо от того, заключены или нет соот-
ветствующие договоры с органами власти  других  субъек-
тов.  Но это означало бы,  что Россия и составляющие ее
субъекты Российской Федерации суть  какие-то  самостоя-
тельные и независимо друг от друга существующие образо-
вания (что не соответствует и не может  соответствовать
действительности),  а цель всех субъектов РФ - добиться
от России каких-то одинаковых и как можно более широких
полномочий, и просто не у всех хватает возможностей до-
биться этого.  Но далеко не все субъекты Российской Фе-
дерации  готовы  осуществлять одни и те же (лишь бы как
можно более широкие) полномочия.  Как показывает содер-
жание уже заключенных договоров и развивающих их специ-
альных соглашений9,  у различных  субъектов  РФ  разные
приоритеты.  Поэтому введение принципа наибольшего бла-
гоприятствования не отвечает существу отношений, возни-
кающих  между Федерацией и ее субъектами,  да и вряд ли
кого-либо из них заинтересует.                         
   Представляется, что договоры между  органами  власти
субъектов Федерации, а также между органами власти Рос-
сийской Федерации и ее субъектов вполне могли бы заклю-
чаться  для реализации закрепленных за ними полномочий,
но сами предметы ведения и полномочия должны быть разг-
раничены  и недвусмысленно закреплены либо только Конс-
титуцией РФ (и развивающими ее федеральными  законами),
либо специальным договором между всеми субъектами РФ, а
положения этого договора легли бы в основу Конституции.
   Следует отметить,  что непосредственно  регулирующая
роль Федеративного договора постоянно снижается. Наибо-
лее важные его положения либо воспроизведены в  Консти-
туции, либо не могут применяться как противоречащие ей.
Кроме того,  заключение договоров о разграничении пред-
метов ведения и полномочий РФ со все боль- 
            
   9 См.: Сборник договоров и соглашений между органами
государственной власти Российской Федерации и  органами
государственной власти субъектов Российской Федерации о
разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.
                                                       
   шим количеством ее субъектов, а также почти 200 сог-
лашений в развитие этих договоров в период с 1994 г. по
1997 г.  ведет ко все более детальному и основательному
урегулированию  данной группы федеративных отношений и,
значит,  оставляет все меньше возможностей для примене-
ния Федеративного договора с его самыми общими формули-
ровками.
                                               
   7.4. ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,  
ДЕЙСТВОВАВШЕГО НА МОМЕНТ 
ВСТУПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ 1993 Г. В СИЛУ
   7.4.1. ПРОБЛЕМА ПРЕЕМСТВЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
   Логичным является  закрепление именно в п.2 Заключи-
тельных и переходных положений правила,  согласно кото-
рому  законы  и другие правовые акты,  действовавшие на
территории России до вступления в силу Конституции Рос-
сии  1993  г.,  применяются в части,  не противоречащей
этой Конституции.  В принципе вступление в  силу  новой
Конституции  означает  изменение конституционного строя
и,  естественно, требует существенного обновления зако-
нодательства. Однако, во-первых, это невозможно сделать
одномоментно. Если возникает правовой вакуум, то он тут
же начинает заполняться квазиправовыми нормами, что на-
носит ущерб регулированию общественных  отношений,  по-
рождает правовой нигилизм, произвол и перекосы в право-
вом сознании; поэтому определенная преемственность пра-
вового регулирования необходима. Во-вторых, часть зако-
нодательных актов,  принятых до вступления в силу новой
Конституции  и  сохраняющихся  в  общих чертах после ее
принятия, не противоречат ей и достаточно успешно регу-
лируют общественные отношения.                         
   Поэтому и  установлено  правило,  согласно которому,
во-первых,  законы и иные правовые  акты,  принятые  до
Конституции 1993 г.;                                   
   применяются и   после  ее  вступления  в  силу,  но,
во-вторых, применяются лишь постольку, поскольку они не
противоречат новой Конституции России. Здесь необходимо
пояснить,  кто должен определять конституционность  или
неконституционность нормативных актов, действовавших на
территории Российской Федерации до  вступления  в  силу
Конституции 1993 г.                                    
В ряде  случаев  неконституционность той или иной нормы
ясна для всех,  и тогда достаточно ее не применять  без
обращения за разъяснениями куда-либо.  Но когда появля-
ются разные толкования нормы,  споры о ее конституцион-
ности, конфликт на этой почве, тогда уже и обращаются в
какой-либо суд (в том числе и в конституционный). Одна-
ко  Конституционный Суд РФ не предназначен для проверки
конституционности тех нормативных актов,  которые  были
приняты  до  25 декабря 1993 г.  и в отношении которых
контроль может осуществляться судами  общей  юрисдикции
или  арбитражными  судами при рассмотрении дел в первой
инстанции либо вышестоящими судами, поскольку при расс-
мотрении дел во второй инстанции они могут проверять не
только законность подзаконных нормативных актов,  но  и
конституционность  законов,  применяемых  судами первой
инстанции10.                                           
   В Конституционный Суд следует обращаться, когда есть
сомнения  в  правильности определения конституционности
или неконституционности той или иной нормы, действовав-
шей до вступления в силу Конституции. Здесь следует ис-
ходить из того,  что специальное создание конституцион-
ной  юстиции и исключительная (в рамках судебной систе-
мы) прерогатива Конституционного Суда признавать законы
недействительными,  требование  подчинения других судов
закону (исходя из презумпции конституционности законов