рального закона; это не исключает издания в соответствии с ним 
и других федеральных законов о природных ресурсах и подзаконных актов различного 
уровня.
     После частной собственности на природные ресурсы в ст. 9 (как и в ст. 
8) названы государственная и муниципальная формы собственности. Из других 
статей Конституции (ст. 71, 72) ясно, что государственная собственность может 
быть федеральной или принадлежащей субъекту Российской Федерации. Государственная 
и муниципальная формы собственности обычно теоретически (а в некоторых странах 
- и законодательно) объединяются во второй тип собственности - публичную собственность. 
Этот термин в российской Конституции не употреблен, но теоретическая точность 
классификации типов и форм собственности требует признания существования частного 
типа (а не формы) и публичного типа права собственности на любые, в том числе 
на природные, ресурсы, включая землю.
     Упоминание о других формах собственности означает, во-первых, возможность 
законодательного признания не упомянутых в Конституции форм собственности 
- частной (например, собственности различных объединений граждан - кооперативной, 
семейной и др.), публичной (например, совместной собственности нескольких 
муниципалитетов), смешанной (когда собственниками могут выступать, например 
объединения граждан и муниципалитеты). Наконец, в последние годы явно восстанавливается 
и растет церковная (монастырская и т.п.) собственность, правовой режим которой 
во многом еще точно не определен.
     Кроме того, как отчасти было отмечено в комментарии к ст. 8, возможны 
и полезны также иные классификации форм права собственности, основанные на 
других критериях: на классификации не субъектов, а объектов этого права или 
на классификации юридического содержания соответствующих правоотношений (полная 
или ограниченная свобода распоряжения объектами этого права либо их изъятие 
из рыночного оборота). Эти подходы выражает с необходимой полнотой текущее 
законодательство - гражданское (прежде всего новый Гражданский кодекс), законы 
о природных ресурсах и их отдельных видах и т.д.

                                Статья 10

     Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе 
разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, 
исполнительной и судебной власти самостоятельны.

     Комментарий к статье 10

     Статья 10 выражает и закрепляет одну из важнейших основ конституционного 
права, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые 
введенную в конституционное право нашей страны с принятием поправки к ст. 
1 Конституции 1978 г. в 1992 г. Но тогда этот принцип, названный одной из 
"незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации", не был последовательно 
проведен в Конституции. В ней сохранялись явно ему противоречащие положения, 
например, о том, что Съезд народных депутатов Российской Федерации является 
высшим органом государственной (а не только законодательной) власти и правомочен 
принять к своему рассмотрению любой вопрос (т.е. в том числе исполнительного 
или даже судебного характера), отнесенный к ведению Российской Федерации. 
Хотя эти положения не были "незыблемыми основами конституционного строя" и 
не обладали соответствующей наивысшей юридической силой, на них настаивали 
многие народные депутаты России и отчасти - на их правильности для того времени 
- настаивают и теперь некоторые оппозиционные фракции нынешней Государственной 
Думы.
     Теория и практика разделения властей явилась результатом длительного 
исторического развития и напряженной политической борьбы в обществе. Ее основоположники 
- англичанин Дж. Локк (XVII в.) и француз Ш. Монтескье (XVIII в.) - и их многочисленные 
последователи убедительно показали антинародный характер неразделенной, единой 
государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре, 
произволу и бесправию, доказали необходимость перехода к системе разделения 
властей. Но поскольку общественные позиции в решающей степени зависят от интересов 
взаимодействующих и борющихся сил, до сих пор в странах, еще не создавших 
современный демократический конституционный строй и пытающихся это сделать, 
выдвигаются поверхностные и неубедительные аргументы в пользу единства государственной 
власти, против "многовластия", якобы порождаемого разделением властей, и т.д. 
Даже вынужденно признавая принцип разделения властей под давлением общественного 
мнения и демократических движений, некоторые политические деятели, лидеры 
государств и даже ученые высказываются за то, чтобы разделенные власти одного 
государства имели бы единый "корень" или "стержень" в виде возглавляющего 
их государственного органа, как правило - президента или парламента данной 
республики.
     Медленно, но неуклонно уходит в прошлое практика тоталитарных и авторитарных 
режимов, не знавших или отвергавших разделение властей. Они исходили из необходимости 
концентрации всей государственной власти в руках монарха, вождя правящей партии 
или (и) президента республики, в руках которого в центре сосредоточивались 
бы без разграничения основные законодательные, исполнительные и судебные функции, 
осуществляемые на местах абсолютно ему подчиненными и столь же единовластными 
должностными лицами (губернаторами, градоначальниками, партийными лидерами 
и т.п.). Неизбежная путаница разнородных функций между отдельными частями 
государственного аппарата была принципиально несовместимой с разделением законодательных, 
исполнительных и судебных полномочий между собою, с их возложением на различные 
специализированные части государственного аппарата, со сколько-нибудь значительной 
степенью самостоятельности его "ветвей" и звеньев, их взаимным контролем и 
т.д.
     Такова была и советская система, при которой на всех основных уровнях 
государственной структуры реальная власть принадлежала единоличному партийному 
лидеру соответствующего уровня. В предназначенной же для пропаганды теории 
и скорее теоретическом, нежели практическом законе лишь формально вся неразделенная 
полнота государственной власти принадлежала одному соответствующему высшему 
или местному органу государственной власти (Совету народных депутатов). Распределение 
функций между отдельными звеньями аппарата власти определялось ее реальными 
носителями. При этом функции, по своей природе судебные ("карательные", по 
решению хозяйственных споров и т.д.), нередко осуществлялись внесудебными 
органами либо судами, но зачастую под давлением партийно-государственных лидеров.
     Теория и практика разделения властей подвергается критическим нападкам 
с различных сторон. Сторонники сохранения неразделенной государственной власти 
советского типа настаивают на сохранении в Конституции Российской Федерации 
принадлежности всей государственной (а не только законодательной) власти парламенту, 
да и сейчас стремятся ко всемерному ограничению в его пользу полномочий других 
властей. Своеобразный характер имела критика теории и практики разделения 
трех властей, состоявшая в доказывании, что к ним следует добавить четвертую 
- "избирательную" власть, имея в виду не власть граждан-избирателей, т.е. 
народовластие, составляющее основу всех разделенных властей, а... власть избирательных 
комиссий, самостоятельную по отношению к другим властям (Бюллетень Центральной 
избирательной комиссии, 1995, N 2, с. 39).
     Практическим выражением этой "самостоятельности" избирательных комиссий 
по отношению к разделенным властям явился в апреле 1996 г. отказ Центризбиркома 
подчиниться решению Верховного Суда Российской Федерации, признавшего отказ 
в регистрации одного из кандидатов в Президенты Российской Федерации незаконным 
и обязавшего Центризбирком зарегистрировать этого кандидата. Такое отношение 
к судебной власти особенно впечатляет, если учесть рост ее значения в системе 
разделения властей в XX веке. Конституция США 1787 г. говорит о разделении 
упомянутых трех властей, ставя судебную на третье место. Но доктрина конституционного 
права, являющаяся в англосаксонских странах одним из источников права, вопреки 
Конституции все чаще выдвигает судебную власть на первое место (см., например, 
Lawrence Tribe. American Constitutional Law. N.Y., 1988, рр. 23-400). Это 
вытекает из правотворческой роли англосаксонской судебной власти, пример которой 
оказывает растущее влияние на роль и значение судебной власти в системе разделения 
властей, принятой странами европейской континентальной системы права, в том 
числе странами Латинской Америки, рядом стран Африки и Азии.
     Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной 
власти. Оно реально существует прежде всего на уровне народовластия, прямого 
или представительного, выражаемого также всеми разделенными властями. Кроме 
того, оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, "сдержек 
и противовесов" между самостоятельными властями. Законодательная власть издает 
законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, осуществляет 
бюджетный контроль, назначает или утверждает должностных лиц исполнительной 
и судебной властей. Исполнительная власть - обычно глава государства - утверждает 
и публикует принятые парламентом законы, вносит в парламент проекты законов, 
назначает судей, осуществляет право помилования и т.д., участвуя в осуществлении 
законодательной и судебной властей. Судебная власть толкует Конституцию, может 
признать законы, акты правительства или их отдельные предписания не соответствующими 
Конституции, а иные правовые акты - законам и лишить их юридической силы, 
контролируя в этом смысле законодательную и исполнительную власти, а отчасти 
- и участвуя в их осуществлении. Судебная власть осуществляет правосудие, 
применяя законы,а нередко и Конституцию при решении конкретных дел.
     Опыт многих десятков стран, давно установивших разделение властей - эту 
новую для России основу конституционного строя, свидетельствует, что ее непременным 
элементом является определенное равновесие полномочий между главой государства 
и парламентом, так или иначе контролирующим правительство. Если парламент 
(или его палата) имеет право выразить недоверие правительству или его части, 
тем самым увольняя их в отставку, то глава государства вправе распустить парламент 
(палату), назначив новые выборы. Если же парламент не имеет такого права, 
то и глава государства не вправе досрочно распустить парламент (палату). Без 
равновесия нет разделения властей.
     Столкновением в России двух тенденций - за и против разделения властей, 
по-видимому, и объясняется не вполне четкий, точнее сказать, компромиссный 
характер формулировки ст. 10 Конституции Российской Федерации. В ней говорится, 
что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется..." (таким 
образом, одна власть, а не три власти) на основе ее разделения на законодательную, 
исполнительную и судебную, т.е. на три власти. Единство власти сочетается 
с ее разделением на три части. Но, говорится далее, органы каждой из них действуют 
самостоятельно. Таким образом разделение властей все же выражено и закреплено 
в ст. 10.
     Отчасти эта компромиссность выражена и в построении системы высших органов 
государственной власти Российской Федерации. Законодательная власть (без использования 
этого термина) явно возложена на Федеральное Собрание. Исполнительную власть, 
как сказано в ст. 110, исполняет Правительство Российской Федерации. Судебная 
власть (так озаглавлена гл. 7) осуществляется Конституционным, Верховным, 
Высшим Арбитражным и другими судами Российской Федерации. Таким образом, в 
этих частях Конституции самостоятельность каждой из трех властей и их разделение 
по горизонтали на федеральном уровне выражены довольно ясно, хотя, может быть, 
все же недостаточно единообразно и четко. Но Президент Российской Федерации, 
являющийся главой государства (ч. 1 ст. 89), не является одновременно, как 
в США, главой исполнительной власти; он, согласно ч. 2 ст. 80, обеспечивает 
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти 
(т.е. всех трех властей - по горизонтали и всех органов государственной власти 
Российской Федерации, ее субъектов, а также местных самоуправлений - по вертикали), 
отчасти принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости 
и государственной целостности. По-видимому, это меры, находящиеся в пределах 
типичных функций исполнительной власти, как и функции Верховного Главнокомандующего 
(ч. 1 ст. 87) и др.
     Однако огромные трудности переживаемого страной переходного периода порождают 
настоятельную необходимость в укреплении, обеспечении единства и авторитета 
государственной власти. Может быть, в первую очередь это относится к исполнительной 
власти, которая должна быть способна оперативно и энергично реагировать на 
возникающие проблемы в условиях огромных размеров страны, сложности ее социально-экономической 
и политической жизни и гигантского разнообразия региональных условий в России. 
Все сказанное объясняет попытку конституционно решить проблему разделения 
властей именно так, как это сделано в Конституции Российской Федерации.
     Хотя в тексте ст. 10 не упомянуто разделение властей по вертикали, в 
гл. 1 (Основы конституционного строя), гл. 3 (Федеративное устройство) и в 
гл. 8 (Местное самоуправление) оно урегулировано с достаточной для Конституции 
полнотой. В них зафиксированы и основы взаимодействия между федеральными и 
региональными (на уровне субъектов Российской Федерации) властями и местным 
самоуправлением (см. комментарии к ним).


                                Статья 11

     1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент 
Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная 
Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
     2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют 
образуемые ими органы государственной власти.
     3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной 
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской 
Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами 
о разграничении предметов ведения и полномочий.

 См. Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий 
между федеральными органами государственной власти и органами государственной 
власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления 
части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами 
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом 
Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 370

     Комментарий к статье 11

     Статья 11 по своему содержанию (как и ст. 12) непосредственно примыкает 
к ст. 10, конкретизируя ее положение о разделении властей в Российской Федерации 
прежде всего по вертикали (а в ч. 1 - и по горизонтали, с перечислением федеральных 
органов государственной власти).

     1. Часть 1 этой статьи содержит перечень федеральных органов государственной 
власти. Но перечень этих органов вместе с конституционно обобщенным определением 
их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан в гл. 4-7 Конституции 
Российской Федерации. Естественно возникает вопрос: зачем понадобился этот 
перечень в ст. 11? Почему содержание гл. 1 Конституции не ограничивается провозглашением 
принципа разделения властей, как было предусмотрено проектом Конституции Российской 
Федерации, подготовленным конституционной комиссией Съезда народных депутатов, 
а вместо этого дается названный перечень органов федеральной власти, с неизбежностью 
повторяемый в последующих главах Конституции?
     Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие два обстоятельства. 
Во-первых, двукратное приведение перечня федеральных органов государственной 
власти не является простым повторением с юридической точки зрения. Сжатый 
перечень этих органов в ст. 11, входящей в состав первой главы Конституции, 
закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, обладает 
гораздо большей юридической силой, нежели содержание последующих глав Конституции. 
В силу ст. 16 Конституции основам конституционного строя, т.е. положениям 
ее первой главы, не могут противоречить никакие другие положения Конституции. 
Таким образом, установленный в ст. 11 перечень органов федеральной государственной 
власти обязателен для последующих глав Конституции. Кроме того и в соответствии 
с этим перечень этих органов в ст. 11, как и все содержание этой статьи и 
всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием, а изменение этого 
перечня возможно лишь путем особой процедуры принятия новой Конституции Российской 
Федерации специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135 
Конституции). Что же касается положений гл. 4-7 и других, то поправки к ним 
могут быть приняты в менее сложном порядке, предусмотренном для принятия конституционного 
закона, и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти 
не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (см. комментарий к 
ст. 136).
     Во-вторых, необходимость придать конституционному перечню федеральных 
органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не 
только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия, 
стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной 
власти, например пост Президента Российской Федерации, и т.п.), но также из 
практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной 
власти СССР комитетов национального, народного и т.п. "спасения" и фактическое 
создание в некоторых регионах таких антидемократических и противоконституционных 
органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991 
г. сопровождался созданием неконституционных органов власти - так называемого 
Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), - выступлениями 
от имени "советского руководства" и т.п. Во многом были незаконны и изменения 
в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов 
Российской Федерации от имени их съезда в дни кризиса конца сентября - начала 
октября 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной 
власти в число основ конституционного строя Российской Федерации во многом 
обусловлено стремлением предотвратить в будущем подобные явления.
     В перечне названо не просто Федеральное Собрание, т.е. парламент России, 
но указаны названия составляющих его двух палат - Совета Федерации и Государственной 
Думы. Последовательность, в которой перечислены эти органы (включая и палаты 
Федерального Собрания) и которой соответствует последовательность изложения 
статей и упоминаний о них в последующих главах Конституции, соответствует 
соотношению полномочий, самостоятельно осуществляемых этими органами.
     Есть и некоторое несовпадение в содержании ст. 10, говорящей о разделении 
государственной власти в Российской Федерации на три власти - законодательную, 
исполнительную и судебную, с одной стороны, - и ч. 1 ст. 11, перечисляющей 
не три, а четыре звена в системе федеральных органов государственной власти, 
с другой. В Конституции законодательная власть (без упоминания этого термина) 
явно возложена на Федеральное Собрание (в гл. 5), исполнительная власть прямо 
возложена на Правительство (в ст. 110 гл. 6), судебная власть, названная в 
заглавии гл. 7, возложена на суды; эта недостаточная точность и неодинаковость 
в изложении распределения трех властей между соответствующими государственными 
органами дополняется тем, что о месте