льства,  во-первых,
противоправны по существу, ибо они позволяют Президенту
быть судьей в своем деле.  Во-вторых, они абсурдны, ибо
вынуждают  нижнюю  палату парламента формально брать на
себя ответственность за деятельность Правительства, ко-
торое, в свою очередь, ответственно только перед Прези-
дентом.                                                
   Если к этому еще добавить чрезмерную сложность  пре-
дусмотренной  в ст.  93 Конституции процедуры отрешения
Президента от должности (см.  4.2.2.), то конституцион-
ное  соотношение исполнительной и законодательной влас-
тей в Российской Федерации можно  определить  следующим
образом: грубейшее нарушение разделения властей в поль-
зу власти исполнительной. 
                             
   1.4.6. СВЕТСКИЙ ХАРАКТЕР ГОСУДАРСТВА 
   В ч.1 ст.  14 Конституции Российская Федерация опре-
деляется  как  светское государство,  в котором никакая
религия не может устанавливаться в  качестве  государс-
твенной или обязательной. Светским государством являет-
ся такое, в котором, с одной стороны, религия и религи-
озные  объединения  формально  не  оказывают влияния на
формирование и  осуществление  государственной  власти.
Светский ха- 
                                          
   57 Энтин Л.М. Указ. соч. С. 170.                     
                                                       
                                                       
рактер государства обеспечивается, как правило, отделе-
нием церкви (религиозных  объединений)  от  государства
(ч.2 ст. 14 Конституции), формальным равенством религи-
озных объединений и светским характером государственно-
го образования (отделением школы от церкви).           
   С другой стороны, светское государство, ограниченное
свободой совести и вероисповедания  (ст.28  Конституции
РФ),  не  вмешивается  в сферу духовной жизни индивида.
Для светского государства вопросы конкретного вероиспо-
ведания,  выбора и распространения конкретных религиоз-
ных убеждений,  создания религиозных объединений  и  их
деятельности  -  это  сфера  духовной свободы и частной
жизни индивида,  в которую  не  вправе  вмешиваться  ни
частные лица, ни государство. Все эти вопросы не подле-
жат государственному регулированию - в той мере,  в ко-
торой религиозная деятельность индивидов и их объедине-
ний остается в рамках частной жизни  и  не  затрагивает
права и свободы других лиц. В частности, светское госу-
дарство  рассматривает  религиозное  или  атеистическое
воспитание  детей как вопросы частной (семейной) жизни,
неприкосновенность которой гарантируется в ч.1  ст.  23
Конституции, и как неотъемлемое право родителей, гаран-
тированное в ч.2 ст.38 Конституции. Естественно, непри-
косновенность  частной жизни семьи и право родителей на
воспитание детей гарантируются в той  мере,  в  которой
при этом не нарушаются права детей,  в которой воспита-
ние не вредит их физическому и духовному здоровью.     
   В той мере, в которой вероисповедание (индивидуально
и совместно с другими) выходит за пределы духовной сво-
боды и частной жизни и затрагивает права и свободы дру-
гих  лиц,  светское государство регулирует деятельность
индивидов и их объединений - но не как религиозную дея-
тельность,  а  как свободу выражения убеждений и мнений
(ст.29 Конституции), свободу объединений (ст.30 Консти-
туции) и свободу собраний и манифестаций (ст.31 Консти-
туции).  Для светского государства  безразлично,  имеет
или  нет  деятельность в рамках осуществления названных
свобод религиозное или иное духовное содержание.  Госу-
дарственная  защита  свободы  вероисповедания от вмеша-
тельства  частных  лиц,  например,  защита  религиозных
меньшинств (см.  2.2.5.1.) - это защита свободы,  но не
защита определенных конфессий.                         
   Таким образом,  светское государство - это такое го-
сударство,  которое  вообще  безразлично по отношению к
религии,  если последняя остается в сфере духовной сво-
боды и частной жизни,  и безразлично к религиозному со-
держанию индивидуальной или коллективной дея-          
   тельности, затрагивающей права и свободы других лиц.
В частности, противоправная деятельность в светском го-
сударстве запрещена независимо от наличия  или  отсутс-
твия религиозной подоплеки этой деятельности. Аналогич-
но должны запрещаться любые  общественные  объединения,
цели  и деятельность которых противоправны - независимо
от того, имеют они или нет религиозный характер.       
   Согласно ч.2 ст.  14 Конституции религиозные объеди-
нения равны перед законом. С учетом приоритета прав че-
ловека (а права человека означают,  в частности, всеоб-
щее  формальное равенство,  т.е.  равенство индивидов в
свободе) равенство религиозных объединений перед  зако-
ном следует понимать как их равноправие,  равенство пе-
ред правовым законом.  Закон о религиозных объединениях
не  должен  устанавливать  привилегии одних объединений
перед другими.  Более того,  закон должен  регулировать
создание и деятельность религиозных объединений наравне
с другими общественными  объединениями  неполитического
характера. Светское государство не делает различий меж-
ду религиозными и нерелигиозными общественными  объеди-
нениями.                                               
   Уяснение светского характера Российского государства
с трудом дается иерархам преобладающих в России церквей
и  российским  законодателям,  что отразилось в истории
принятия Федерального закона "О свободе совести и о ре-
лигиозных объединениях" (см. 2.2.5.2.).
   1.4.7. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
                       
   Особую трудность  для  посттоталитарного российского
политического сознания  составляет  понимание  местного
самоуправления, которое гарантируется Конституцией (ст.
12) на уровне Основ конституционного  строя.  Трудность
эта связана с тем,  что феномен местного самоуправления
представляет собой  институцию  развитого  гражданского
общества, и в России местное самоуправление (если тако-
вое вообще существует в России),  во-первых,  не  может
быть  выше уровня еще не сформировавшегося гражданского
общества, а, во-вторых, в условиях недостаточной разде-
ленности собственности и власти,  гражданского общества
и государства (см.  1.3.4.; 1.3.5.), смысл местного са-
моуправления  извращается,  и  оно подменяется местными
органами государственной власти. Гарантируя местное са-
моуправления,  Конституция предвосхищает будущее разви-
тие гражданского общества и гарантирует  то,  чего  еще
нет.                                                   
Основные проблемы  местного  самоуправления  сводятся к
следующим вопросам:  имеет ли  местное  самоуправление,
гарантированное Конституцией, государственную или него-
сударственную,  общественную природу и как оно  соотно-
сится  с осуществлением государственной власти на мест-
ном уровне?                                            
   В российской доктрине выражены противоположные пози-
ции по поводу природы местного самоуправления как конс-
титуционно-правового института,  предусмотренного в ст.
12  Конституции.  Первая  объясняет  его как институцию
гражданского общества (форму самоорганизации  граждан),
которую  государство наделяет полномочиями принятия об-
щеобязательных решений по вопросам местного значения  и
тем самым превращает в корпорацию публичного права.  Во
многом здесь можно согласиться с толкованием ст.  12  и
объяснением  конституционного  статуса местного самоуп-
равления,  предложенными  М.А.Красновым58.   Во-первых,
ст.12  гласит,  что местное самоуправление в Российской
Федерации признается и гарантируется.  Уже  это  свиде-
тельствует о том,  что по интенции Конституции институт
местного самоуправления не учреждается государством,  а
предполагается как возникающий и существующий как форма
самоорганизации граждан для совместного решения  вопро-
сов местного значения.  Во-вторых, местное самоуправле-
ние гарантируется как реализация прав граждан на  мест-
ное самоуправление,  и поэтому согласно ст.  12 местное
самоуправление в пределах  своих  полномочий  самостоя-
тельно,  а  органы  местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти.                
   Противоположная позиция отчетливо выражена в  Особом
мнении  судьи  Конституционного  Суда РФ Н.В.Витрука по
так называемому "удмуртскому делу" (см.  5.4.2.). Смысл
ее заключается в том, что местное самоуправление учреж-
дается государством как  публично-властный  институт  и
государством  же  организуется - в виде системы органов
местного самоуправления,  находящейся в единстве с сис-
темой органов государственной власти59. Сразу же следу-
ет подчерк-  
                                          
   58 См.:  Конституция  Российской  Федерации:   Науч-
но-практический комментарий.  С. 140-145 (автор раздела
- М.А.Краснов).                                        
   59 "...Государственная власть и местное самоуправле-
ние находятся в единстве,  их противопоставление непра-
вомерно... Нормы конституционного права в форме Консти-
туции и законов Российской Федерации,  Конституций (Ус-
тавов) и законов субъектов  Российской  Федерации  осу-
ществляют  в ряду других функцию учреждения государства
в целом,...  системы органов государственной  власти  и
местного  самоуправления  и т.д....  Полномочия органов
государственной власти и органов местного  самоуправле-
ния в рамках административно-территориальных единиц и
 муниципальных образований проистекают не от воли на-
селения указанных территориальных образований, а от во-
ли  народа,  выраженной  и закрепленной в Конституции и
законе. Отсюда следует, что граждане отдельных террито-
риальных образований не могут ликвидировать местное са-
моуправление на этих  территориях...  Конституция  Рос-
сийской  Федерации не закрепляет право граждан на мест-
ное самоуправление в главе 2 "Права и свободы  человека
и гражданина". Конституция... весьма осторожно формули-
рует право населения в сфере местного самоуправления  в
статьях,  непосредственно  посвященных местному самоуп-
равлению (часть 2 статьи 130,  статья 131). В них гово-
рится о праве на осуществление местного самоуправления.
Это подтверждает, что источником создания и реорганиза-
ции  местного самоуправления является Конституция и за-
кон,  а не соглашение и воля населения,  которое  имеет
право лишь участвовать в осуществлении местного самоуп-
равления" (Судебная защита прав местного самоуправления
в Российской Федерации. Сборник решений федеральных су-
дов / Сост.: Л.В.Гильченко, А. Н. Дементьев, Л.Е.Лапте-
ва. М., 1997. С.47-48).
  
   нуть нелепость такой точки зрения.  В принципе можно
было бы допустить,  что в Конституции  термин  "местное
самоуправление" просто используется (ненадлежащим обра-
зом) для названия специфических местных  органов  госу-
дарственной  власти.  Однако  это не так:  в ч.1 ст.130
Конституции недвусмысленно говорится, что местное само-
управление обеспечивает самостоятельное решение населе-
нием вопросов местного значения (см.  5.2.4.),  а в ч.2
ст.130  -  что  местное  самоуправление  осуществляется
гражданами (1) путем референдума,  выборов, других форм
прямого волеизъявления, (2) через выборные и другие ор-
ганы местного самоуправления (см. 5.3.). Таким образом,
Конституция  предполагает,  что  местное самоуправление
как самоорганизация граждан не нуждается в его  органи-
зации  государством  и требует лишь государственных га-
рантий обязательного характера его решений.            
   Для уяснения природы местного самоуправления в  пра-
вовом государстве следует исходить из того, что понятие
status activus (см.  1.3.1.1.) включает  в  себя  право
гражданина совместно с другими -самостоятельно и своими
средствами - решать вопросы их социальной жизни,  кото-
рые  не  решаются  и не должны решаться государственной
властью (вопросы местного значения).  Status  positivus
позволяет  требовать государственного обеспечения и за-
щиты этого права -признания и гарантирования  государс-
твом местного самоуправления. Следовательно, существует
естественное и неотчуждаемое право граждан на  формиро-
вание и осуществление местного самоуправления, которое,
хотя и не сформулировано в главе 2 Конституции,  тем не
менее  вытекает из ст.  12 и ст.  130 Конституции.  Это
коллективное право; но любое коллективное право возмож-
но постольку, поскольку                                
прежде всего  субъектом  этого  права  является индивид
(применительно к праву на местное самоуправление -  от-
дельный гражданин).  Следовательно,  коллективное право
граждан на местное самоуправление производно от индиви-
дуального  права  гражданина  на самостоятельное - сов-
местно с другими гражданами - решение вопросов местного
значения, в частности, на участие в формировании и осу-
ществлении местного самоуправления; последнее конкрети-
зируется в конституционных избирательных правах граждан
и праве петиций (ч.2 ст.32;  ст.33 Конституции). С уче-
том ч.1 ст.55 Конституции,  гарантирующей, помимо пере-
численных в Конституции,  другие общепризнанные права и
свободы человека и гражданина60 можно говорить об инди-
видуальном праве на местное самоуправление.            
   Если в определенном поселении нет  местного  самоуп-
равления,  то  этого еще не достаточно для того,  чтобы
утверждать о  нарушении  прав  местного  самоуправления
(правда  население  не  может каким бы то ни было боль-
шинством голосов упразднить местное самоуправление; для
осуществления местного самоуправления теоретически дос-
таточно желания двух жителей поселения). Но если созда-
нию  местного самоуправления препятствует государствен-
ная власть или местное самоуправление ограничивается ее
решениями, то можно говорить не только о нарушении кол-
лективного права граждан, но и о нарушении индивидуаль-
ных  конституционных  прав граждан на участие в местном
самоуправлении. Эти права обеспечиваются судебной защи-
той вплоть до конституционного судопроизводства. Если к
гражданину (гражданам) применяется закон,  ограничиваю-
щий местное самоуправление,  то может быть подана инди-
видуальная или коллективная конституционная жалоба (см.
4.5.7.6.).                                             
   Первично намерение  граждан осуществлять местное са-
моуправление, а государственное признание и регулирова-
ние, законодательное определение пределов и меры обяза-
тельности решений местного самоуправления,  делегирова-
ние органам местного самоуправления властных полномочий
и т.д.  - вторично. В противном случае получатся учреж-
даемые государством "корпорации публичного права, обла-
дающие властными полномочиями по отношению к гражданам,
уч- 
                                                   
   60 Так,  в преамбуле Европейской хартии местного са-
моуправления,  принятой Советом Европы 15 октября  1985
г.,  говорится  о праве граждан на участие в управлении
общественными делами,  которое "наиболее непосредствен-
ным образом... может быть реализовано именно на местном
уровне" (Цит.  по:  Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муници-
пальное право и практика его реализации в городском са-
моуправлении. Ростов-на-Дону, 1996. С.195).
            
   реждениям, предприятиям и организациям"61,  которые,
однако,  не  входят  в  систему органов государственной
власти;  эти "корпорации публичного  права"  наделяются
государством  полномочиями по решению вопросов местного
значения, а также "отдельными государственными полномо-
чиями" (т.е.  полномочиями, выходящими за пределы реше-
ния вопросов местного значения),  и имуществом (за счет
бывшей формально общенародной собственности), необходи-
мым для осуществления этих полномочий. Получаются мест-
ные органы государственной власти, которые почему-то не
входят в систему органов государственной власти (?!).  
   Утверждать, что  ст.  12  Конституции  провозглашает
лишь  организационную  обособленность  органов местного
самоуправления и органов государственной власти ("Орга-
ны  местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти"), что речь идет лишь о разделе-
нии  властей "по вертикали",  но этим ни в коей мере не
предопределяется природа местного самоуправления, объем
и соотношение его предметов ведения и полномочий с пол-
номочиями органов государственной власти,  равно как  и
сам  характер,  природа  прав местного самоуправления -
утверждать это - означает допускать  две  конкурирующие
системы  публичной  политической  власти.  Причем через
каждую из них реализуется "власть народа". Только непо-
нятно, почему решения одной системы обязательны сами по
себе, а другой - лишь потому, что они предусмотрены ре-
шениями  и подкреплены принудительной силой первой сис-
темы;  почему первая регулирует отношения собственности
независимо от форм собственности, а вторая - лишь отно-
шения муниципальной собственности; и т.д.              
   Таким образом,  Конституция имеет в виду негосударс-
твенную институцию местного самоуправления, которую го-
сударство признает, гарантирует, позволяет ей выступать
в качестве корпорации публичного права, существующей за
счет местных налогов (ч.1 ст.  132 Конституции), и даже
может  наделять ее отдельными государственными полномо-
чиями (ч.2 ст.  132 Конституции). Однако прежде местное
самоуправление  должно возникнуть как форма самооргани-
зации граждан,  а не как учреждаемая  "сверху"  система
органов местной власти, изначально наделяемых государс-
твенными полномочиями (см. 5.8.). 
                     
   61 Комментарий к Конституции  Российской  Федерации.
С.50.
                                                  
                                                       
ГЛАВА 2
   ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
   2.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ГРАЖДАНСТВО
   2.1.1. НЕПОСРЕДСТВЕННОЕ ДЕЙСТВИЕ ПРАВ И СВОБОД 
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 
   Статья 18  Конституции  устанавливает,  что  права и
свободы человека и гражданина являются  непосредственно
действующими и определяют смысл,  содержание и примене-
ние законов,  деятельность законодательной  и  исполни-
тельной власти, местного самоуправления и обеспечивают-
ся правосудием.  Данная статья является  важной  частью
общего  механизма защиты прав и свобод человека и граж-
данина вместе с положениями ст. 15 - о высшей юридичес-
кой  силе  Конституции и ее прямом действии и ст.46 - о
праве каждого на судебную защиту.                      
   Подобное положение появилось в Российском  конститу-
ционном  праве впервые,  так как традиционно непосредс-
твенному применению подлежали только  законы  и  другие
нормативные акты,  в то время как положения Конституции
носили фиктивный или декларативный характер.  Положения
Конституции  не рассматривались судами в качестве осно-
ваний для рассмотрения дел в судах,  отсутствовал меха-
низм  проверки  законодательных  актов  на соответствие
Конституции. Таким образом, отсутствовали механизмы для
признания  норм Конституции непосредственно действующи-
ми.                                                    
   Важно отметить, что в соответствии со ст. 18 права и
свободы признаются непосредственно действующими вне за-
висимости от того,  разработаны ли  детальные  правовые
механизмы для их вопло-щения. Примером этого может слу-
жить положение ч.3 ст.59 Конституции,  на основании ко-
торой  подаются  в  суды  исковые заявления о признании
права на альтернативную службу в отсутствие  регулирую-
щего ее закона1.                                       
   В то  же время верно и то,  что более детальное зак-
репление отдельных положений Конституции с помощью  за-
конов и подзаконных актов не умаляет значения положений
Конституции.  Важно,  чтобы законы и подзаконные  акты,
конкретизирующие  конституционные положения,  не сужали
сферы действия этих прав,  не устанавливали препятствий
для их осуществления,  к