конституционного строя. Особая юридическая сила федеральных конституционных 
законов находит свое выражение в том, что им не должны противоречить обычные 
федеральные законы (см. комментарий к ст. 76).
     Конституция четко определяет круг вопросов, по которым принимаются федеральные 
конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень. Это законы об условиях 
и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации 
или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в Российскую Федерацию 
и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового 
статуса Федерации (ст. 65, 66 и 137); о государственных флаге, гербе и гимне 
Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 
70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченном 
по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской 
Федерации (ст. 114); о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о 
полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного 
Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном 
Собрании (ст. 135).
     Верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем 
другим правовым актам, включая и федеральные законы, обусловливает особую, 
более сложную процедуру их принятия.
     Федеральные конституционные законы принимаются так называемым квалифицированным 
большинством в каждой из палат Федерального Собрания. Это означает, что конституционный 
закон считается принятым только после того', как за него проголосовало не 
менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего 
числа депутатов Государственной Думы, в то время как для принятия федеральных 
законов достаточно простого большинства (см. комментарий к ст. 105).
     Признание за федеральными конституционными законами принципа верховенства 
выражается также в том, что, будучи принятыми палатами Федерального Собрания, 
они, как и принятые поправки к Конституции, не могут быть отклонены Президентом 
и возвращены в парламент на новое рассмотрение, что возможно в отношении федеральных 
законов (см. комментарий к ст. 107). Конституция обязывает Президента России 
независимо от того, имеются у него возражения по принятому конституционному 
закону или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным 
Собранием, и обнародовать (ч. 2 ст. 108). Подписание и обнародование должны 
быть произведены не позднее чем по истечении 14 дней. Обнародование конституционного 
закона осуществляется путем его опубликования в тех же официальных изданиях, 
где публикуются федеральные законы.

                               Статья 109

     1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации 
в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
     2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации 
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась 
не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
     3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным 
статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
     4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения 
ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего 
решения Советом Федерации.
     5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на 
всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, 
а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской 
Федерации.

     Комментарий к статье 109

     В ст. 109 регулируется впервые введенный действующей Конституцией институт 
роспуска Президентом одной из палат парламента - Государственной Думы. Введение 
подобного института в конституционный механизм взаимоотношений законодательной 
и исполнительной ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых 
процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти 
не могут быть преодолены путем выработки общих позиций.
     Роспуск Президентом Государственной Думы является крайней мерой преодоления 
разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти. В ст. 111, 
117 Конституции установлены конкретные юридические основания роспуска Думы: 
она может быть распущена в случае несогласия с Президентом по вопросу о кандидатуре 
на пост Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111) и в случаях несогласия Президента 
с решением Государственной Думы о недоверии Правительству (ч. 3, 4 ст. 117). 
Таким образом, роспуск Государственной Думы можно рассматривать как институт, 
имеющий демократический характер, поскольку народ, формируя посредством выборов 
новый состав палаты представительного органа, выступает арбитром в конфликте 
властей.
     В ст. 109 предусмотрены гарантии, обеспечивающие непрерывность функционирования 
законодательной власти. Подобными гарантиями являются, прежде всего, установление 
в ч. 2 ст. 109 обязанности Президента в случае роспуска Государственной Думы 
назначить дату выборов нового ее состава, а также определение максимального 
срока, на который может быть прервана путем роспуска работа Государственной 
Думы: вновь избранная Государственная Дума должна собраться не позднее чем 
через четыре месяца с момента роспуска.
     В ч. 3, 4, 5 ст. 109 в качестве гарантий функционирования законодательной 
власти определяются пределы использования Президентом права роспуска Государственной 
Думы. Так, в течение года после избрания Думы Президент не может ее распустить 
по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, т. е. в случае вынесения 
ею вотума недоверия Правительству Российской Федерации.
     Президент также не может распустить Государственную Думу с момента выдвижения 
ею обвинения против него и до принятия окончательного решения Советом Федерации. 
Таким образом обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения 
его от должности.
     Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия 
на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения в 
ч. 5 ст. 109 устанавливается запрет на роспуск Государственной Думы в указанных 
обстоятельствах. Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена 
Президентом в течение шести месяцев до окончания срока его полномочий. Данное 
ограничение вызвано интересами обеспечения непрерывности функционирования 
институтов власти, оно может рассматриваться как гарантия независимости парламента.

               Глава 6. Правительство Российской Федерации

     Комментарий к главе 6

     Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной 
регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его 
статус и место в системе федеральных органов власти.
     Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации 
наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации, 
что закреплено ст. 11 Конституции. Согласно ст. 110 федеральное Правительство 
осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания приведенных 
положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя 
слово "высший" применительно к этому федеральному органу в Конституции не 
употребляется.
     Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность 
(ст. 10). В отличие от прежней Конституции, которая возлагала непосредственное 
руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала 
подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным 
органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, новая 
Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации 
и подчиненности не предусматривает.
     В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы 
федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность 
Правительства за проведение социально-экономических преобразований в стране, 
осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного 
хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71) и совместному 
ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (ст. 72). Важно отметить, 
что новый Основной Закон создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство 
стало действительно способным реализовывать намеченные им программы по стабилизации 
экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.
     От других федеральных органов Правительство отличается прежде всего предметом 
и сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как Федеральное 
Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей страны. Достаточно сказать, 
что согласно ст. 114 Конституции Правительство разрабатывает федеральный бюджет 
и отчитывается о его исполнении, осуществляет управление федеральной собственностью, 
обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, 
государственную поддержку культуры, науки, образования и здравоохранения.
     Одной из основных функций Правительства является организация исполнения 
федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной 
власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. 
Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание 
и характер его полномочий, подзаконность его решений, т. е. принятие их на 
основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента.
     Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения 
по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной 
инициативы (ст. 104) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов 
законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства 
в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам, 
предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают 
возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную 
экономическую программу.
     На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу 
министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении 
Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов органически 
связаны. Центральные органы управления, входящие в систему исполнительной 
власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются.
     От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию 
и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально-экономических 
преобразований и наше движение вперед. В управлении страной из трех ветвей 
власти на Правительство, как в русской тройке на коренника, ложится основная 
тяжесть. Слабый "коренник" - и никакая другая ветвь власти не решит судьбу 
дела. С этих позиций понятны истоки и причины политической борьбы летом - 
осенью 1993 г. парламента и Президента за влияние на Правительство.
     Одна из актуальных проблем законодательства заключается в обеспечении 
необходимого взаимодействия властей и контроле за деятельностью Правительства 
и органов управления в целом. Означает ли самостоятельность органов исполнительной 
власти их полную независимость и бесконтрольность?
     Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально 
изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти, 
а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. Закрепив самостоятельность 
каждой из ветвей власти, Конституция вывела Правительство из своеобразного 
двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе 
референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном 
руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности. 
Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства 
и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент не глава 
исполнительной власти (как это было записано в ст. 121-1 предшествующей Конституции), 
он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных 
назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе 
в сфере исполнительной власти.
     Для организации федеральной исполнительной власти характерно своеобразное 
"разделение труда" между Президентом и Правительством. В руках главы государства 
сосредоточено политическое руководство - определение основных направлений 
внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней 
политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной 
безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство 
(ст. 114). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся 
одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения 
отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен. 
Такие ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного 
"хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству 
этими подведомственными органами.
     Таким образом, независимость Правительства допустима в тех пределах и 
до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента, определяемым им направлениям 
внутренней и внешней политики. При возникновении разногласий между ними о 
путях и способах достижения целей последнее и решающее слово остается за Президентом. 
Он может принять решение об отставке Правительства, отменить тот или иной 
правительственный акт (ст. 115 Конституции), наконец, издать указ по вопросу, 
отнесенному к ведению федерального Правительства.
     На практике и после принятия новой Конституции Президент неоднократно 
издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в частности 
об управлении федеральной собственностью, индексации вкладов, повышении минимального 
размера оплаты труда, введении различных социальных выплат и льгот. Оценка 
таких актов Президента с точки зрения конституционных полномочий и прерогатив 
различных органов власти - предмет специального рассмотрения. Заметим только, 
что для эффективного управления страной и исключения коллизий в законодательстве 
проблема разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной 
власти становится достаточно актуальной.
     Отношения Федерального Собрания с Правительством определяются прежде 
всего через принимаемые парламентом законы, которые Правительство как исполнительная 
власть должно исполнять и проводить в жизнь. Другой, наиболее сильный рычаг 
воздействия парламента - утверждение федерального бюджета - обеспечивает возможность 
финансового контроля за деятельностью Правительства. И наконец, третий рычаг 
- дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства 
и вынесение этой палатой вотума недоверия Правительству. Однако последние 
действия - весьма ответственные для депутатского корпуса, так как при определенных 
условиях упорствующая Государственная Дума может быть распущена Президентом.
     Характеристика воздействия на Правительство тех или иных политических 
сил будет неполной, если не отметить практически постоянную критику его действий 
со стороны оппонентов. По этой причине Председатель Правительства и министры 
находятся в более сложном и трудном положении, чем руководители других органов 
власти. Давление, оказываемое на них "сверху" и "снизу", бывает настолько 
велико, что вынуждает Правительство лавировать в узком проходе "между Сциллой 
и Харибдой" или занимать выжидательную позицию до тех пор, пока не откроется 
свобода для маневра.
     Вместе с тем эти объективные трудности в деятельности Правительства отнюдь 
не свидетельствуют о том, что слабость или ущербность внутренне присущи исполнительной 
власти. Напротив, как показывает отечественный и зарубежный опыт, влияние 
и сила ее постоянно возрастают, хотя и не всегда адекватно отражаются в законодательстве.
     В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают 
в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда 
работает "в системе", т. е. с определенной административной субординацией 
и последовательностью внутренней организации, что позволяет, руководствуясь 
законом, осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь 
принимаемые решения.
     Правительство и другие структуры исполнительной власти не могут эффективно 
работать вне рамок единой системы. В унитарном государстве исполнительная 
вертикаль действует "в чистом виде", т. е. на основе строгой субординации 
и подчиненности. В федеративном государстве система органов законодательной 
и исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, 
сам механизм действий администрации, правительств республик, краев, областей 
находится в постоянном взаимодействии, сцепке с федеральными властями, и прежде 
всего с Правительством и его органами. Особенно это касается обширной сферы 
предметов совместного ведения.
     Федеральным законом (ст. 77 Конституции) будут устанавливаться лишь общие 
принципы организации представительных и исполнительных органов государственной 
власти субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из неотложных задач Правительства 
становится определение конкретных форм и методов взаимодействия с органами 
исполнительной власти субъектов Федерации, порядка и процедуры обсуждения 
предложений и решения вопросов по предметам федерального и совместного ведения. 
Особо актуальны вопросы взаимного делегирования полномочий, разрешения споров 
и разногласий между органами исполнительной власти.
     Необходимо отметить, что активные полномочия субъектов Федерации в рамках 
предметов собственной компетенции и совместного с федеральными властями ведения 
охватывают весьма широкую сферу хозяйственной деятельности, социально-культурного 
строительства и законодательства. Тем самым конституционные положения создают 
прочный фундамент для гармонизации интересов Федерации и ее регионов, практического 
осуществления децентрализации власти и организации местного самоуправления.
     Смысл нововведений не в административном подчинении органов исполнительной 
власти на местах центру, а в необходимости проведения единой политики в сфере 
управления, исполнения федеральных законов Правительством Российской Федерации 
совместно с правительствами и администрацией всех субъектов Федерации. Говоря 
о системе исполнительной власти в Российской Федерации, нужно учитывать именно 
ее федеративное устройство. Такой системы не может быть на уровне законодательных 
органов, поскольку Федеральное Собрание в отличие от прежнего Верховного Совета 
не направляет деятельность представительных органов власти на местах, да и 
сам процесс принятия законов и иных актов представительными органами субъектов 
Федерации исходя из их законодательных функций не требует указаний и директив 
федеральных органов.
     Основной Закон упрочил вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий 
Российской Федерации (ст. 71) и предметов совместного ведения федеральных 
властей и субъектов Федерации (ст. 72). Законодательное закрепление единой 
системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77) ставит Правительство 
во главу угла как орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность 
всех исполнительных властных структур, отвечающий за состояние управления 
дел