я предприятиями, учреждениями и организациями 
независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления 
и гражданами; неисполнение или ненадлежащее исполнение таких решений влечет 
ответственность в соответствии с законами; данные решения могут быть обжалованы 
в суд.
     Предполагается, что положения по поводу местного референдума получат 
развитие в законах субъектов Российской Федерации и, в соответствии с ними, 
в уставах муниципальных образований. В них, в частности, должны найти отражение 
порядок назначения и проведения референдумов, принятия и изменения принятых 
ими решений, виды референдумов и случаи, когда они обязательны, гарантии участия 
в них граждан.
     Конституционный Суд Республики Карелия постановлением от 14 мая 1996 
г. по делу о проверке конституционности республиканского закона "О референдуме 
в Республике Карелия" констатировал важность закона субъекта федерации, определяющего 
механизм реализации права граждан на местный референдум, но одновременно подчеркнул, 
что осуществление данного права не может ставиться в зависимость от условий, 
не имеющих отношения к гражданину, ибо подобное приводит к нарушению его непосредственно 
действующего конституционного права на участие в местном референдуме.
     Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных 
выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе 
представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного 
самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им 
необходимую демократическую легитимацию.
     Конституция Российской Федерации закрепляет право избирать и быть избранными 
в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются 
этих прав (см. комментарии к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются 
Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской 
Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), который распространяется 
в том числе на выборы органов местного самоуправления (ст. 1). Федеральный 
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации" определяет, что муниципальные выборы осуществляются на основе всеобщего 
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении 
установленных законом избирательных прав граждан (ч. 1 ст. 23). Федеральное 
законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки демократической 
однородности выборов на всех уровнях, включая местное самоуправление.
     Субъекты Российской Федерации принимают законы о порядке проведения муниципальных 
выборов. Данный вопрос отражается в уставе муниципального образования. При 
этом формулируемые в названных актах положения не могут противоречить Федеральному 
закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", 
но в них могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав 
граждан (ст. 1).
     Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти 
субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. 
Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, 
финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению 
и защищают избирательные права граждан.
     Именно с позиций гарантий местного самоуправления Конституционный Суд 
Российской Федерации в постановлении от 30 мая 1996 г. по делу о проверке 
конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона "Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями 
от 22 апреля 1996 г. (Российская газета, 15 июня 1996 г.) пришел к выводу 
о допустимости указания Федеральным законом сроков, в течение которых должны 
быть сформированы путем выборов новые органы местного самоуправления. При 
этом данная мера ограничена переходным периодом и рассматривается как средство, 
упорядочивающее процесс становления системы местного самоуправления и не допускающее 
затягивания создания ее выборных органов; она не нарушает права органов государственной 
власти субъектов федерации и муниципальных образований назначать конкретную 
дату выборов, а лишь ставит реализацию указанного права в определенные временные 
рамки.
     Рассматриваемая часть статьи исходит из того, что граждане осуществляют 
местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К 
таковым Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации" относит собрания (сходы) граждан (ст. 24). Они способствуют 
выражению общественного мнения, позволяют населению публично направлять, контролировать 
и оценивать деятельность органов местного самоуправления. В отдельных поселениях, 
если подобное предусмотрено уставом муниципального образования и соответствует 
закону субъекта Российской Федерации, данные собрания (сходы) могут выполнять 
полномочия представительных органов местного самоуправления. В этом случае 
они считаются правомочными при участии в них более половины жителей муниципального 
образования, обладающих избирательным правом.
     Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения 
его решения, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального 
образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
     Федеральный закон закрепляет право населения на правотворческую инициативу 
в вопросах местного значения (ст. 25). Она реализуется в соответствии с уставом 
муниципального образования и, если выделить главное, заключается в том, что 
население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов, 
которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием 
представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию 
(обнародованию).
     Граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем 
индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления 
и должностным лицам местного самоуправления. Федеральным законом установлено 
(ст. 26), что названные адресаты обязаны дать ответ по существу обращений 
в течение одного месяца. За нарушение сроков и порядка ответа на обращения 
граждан законом может быть предусмотрена административная ответственность.
     Местное самоуправление осуществляется через собственные органы. Им присущ 
ряд черт: структура этих органов определяется населением самостоятельно; они 
формируются данным населением и его представительными органами; обладают полномочиями 
на решение вопросов местного значения и в их пределах издают правовые акты; 
являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования; 
не входят в систему органов государственной власти.
     Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации" исходит из разнообразия систем органов местного самоуправления. 
При этом, однако, выделяются выборные органы, образуемые в соответствии с 
названным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных 
образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных 
образований, а также признается обязательным наличие выборных органов местного 
самоуправления муниципальных образований (ч. 1, 2, ст. 14).
     Одним из видов выборных органов является представительный орган местного 
самоуправления. Он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного 
и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральным 
законом и законами субъектов Российской Федерации.
     Ведущее положение этим органам придается выделением вопросов, находящихся 
в их исключительном ведении. К числу таковых Федеральный закон относит: принятие 
общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных 
уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета 
о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, 
утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; 
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; 
контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц 
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
     Численный состав представительных органов местного самоуправления, сроки 
полномочий депутатов, режим их работы (на постоянной или иной основе) и взаимоотношений 
с избирателями, полномочия этих органов, порядок принятия решений и другие 
вопросы организации и деятельности представительных органов определяются уставом 
муниципального образования.
     В структуре органов местного самоуправления уставом муниципального образования 
может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного 
должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления 
на территории муниципального образования. Согласно Федеральному закону "Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 
(ст. 16) данный глава (в установленном порядке допускается разное его наименование) 
избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, 
на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании 
либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в 
порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской 
Федерации. Он наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного 
значения в соответствии с уставом муниципального образования, а избранный 
населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить 
в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать 
на его заседаниях. Закреплено, что глава муниципального образования подотчетен 
непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления.
     Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности 
иных выборных должностных лиц местного самоуправления, а также другие (помимо 
представительных органов и выборных должностных лиц) органы местного самоуправления 
(например, советы или комитеты микрорайонов, общин и т.п. ). Наименование 
этих органов и должностных лиц, порядок формирования органов местного самоуправления, 
компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности 
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 
определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами 
субъектов Российской Федерации.

                               Статья 131

     1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях 
и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура 
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
     2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, 
допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

     Комментарий к статье 131

     1. Часть 1 комментируемой статьи фиксирует территориальные пределы местного 
самоуправления. Их установление имеет важное значение, ибо в конечном счете 
очерчиваются пространственные границы деятельности муниципального образования, 
его населения и органов, действия принятых ими решений.
     Одно из новых положений комментируемой части состоит в том, что местное 
самоуправление осуществляется не в строгих рамках административно-территориальных 
границ, как это было в прошлом (см. ч. 2 ст. 2 Закона РСФСР "О местном самоуправлении 
в РСФСР" от 6 июля 1991 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010), а на определенных 
территориях. Такой подход предполагает, что в административно-территориальной 
единице может функционировать более чем одно муниципальное образование либо 
муниципальное образование способно объединять, например, несколько сельсоветов 
или поселков.
     Выделяются городские и сельские поселения. Они, условно говоря, являются 
базовыми в системе местного самоуправления. Население, проживающее в них, 
не может быть лишено права на его осуществление (ч. 1 ст. 12 Федерального 
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации" от 28 августа 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506). То есть недопустимо 
одностороннее (например, решением органов государственной власти субъектов 
федерации или районных властей) изъятие этого права; только при свободном 
волеизъявлении граждан названных сообществ может происходить отказ от указанного 
права в пользу других муниципальных образований либо возможна какая-либо иная 
его трансформация.
     Местное самоуправление не исключается и на других территориях. При этом 
упомянутый Федеральный закон приводит примерный перечень территорий муниципальных 
образований - район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет) и т.д., указывая, 
что данные территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов 
Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 
12). Так, конституции Республики Башкортостан (ст. 109) и Республики Адыгея 
(ст. 92) не рассматривают район в качестве территории муниципального образования; 
Закон Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" от 27 декабря 
1995 г. признает право коренных малочисленных народов Севера, ведущих традиционный 
образ жизни, на общинное самоуправление в границах территорий их проживания 
и хозяйственной деятельности (ст. 4); Закон Тюменской области "О местном самоуправлении" 
от 29 ноября 1995 г. (Красное знамя, 19 марта 1996 г.) к особому виду территорий 
муниципального образования относит объединенные территории нескольких муниципальных 
образований в случае добровольного объединения двух или нескольких муниципальных 
образований в одно с передачей ему соответствующих полномочий (ст. 10, ч. 
1 ст. 15).
     Местное самоуправление распространяется на территории закрытых административно-территориальных 
образований (см. Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном 
образовании" от 14 июля 1992 г. - ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1915). Оно реализуется 
населением в его границах, но с некоторыми особенностями, установленными названным 
Законом в части землепользования, формирования бюджета и некоторых других 
вопросов. Данное положение согласуется с Федеральным законом "Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым предусмотрено, 
что в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности 
государства федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление 
местного самоуправления на отдельных территориях (ч. 1 ст. 12), куда включаются 
приграничные территории и территории закрытых административно-территориальных 
образований (п. 16 ст. 4).
     Территориями муниципального образования могут быть территории внутригородских 
муниципальных образований. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании 
или об упразднении этих муниципальных образований, установлении или изменении 
их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории 
представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии 
с уставом города.
     Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских 
поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, 
земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального 
образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
     Территория муниципального образования самоуправляется. Этой цели служат 
органы местного самоуправления (см. комментарий к ч. 2 ст. 130). Их структура 
определяется населением соответствующего муниципального образования самостоятельно. 
Данная формула означает, что:
     - мнение населения по указанному вопросу обязательно и оно является окончательным;
     - граждане вправе выбрать модель самоуправления, виды органов, их статус, 
а также решить, какой должна быть внутриструктурная организация этих органов 
в части численности выборных членов, комиссий, аппарата, муниципальных служащих 
и т.п.;
     - при выражении своей воли население действует самостоятельно, но на 
основе и в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов 
Российской Федерации;
     - волеизъявление по поводу структуры органов местного самоуправления 
происходит в формах, названных в ч. 2 ст. 130, при их разнообразной комбинации, 
главное, чтобы принятое решение действительно отражало позицию большинства 
населения муниципального образования;
     - изменения структуры муниципальных органов должны осуществляться при 
широкой гласности и общественной поддержке.

     2. Часть 2 комментируемой статьи обращает внимание на то, что у территорий 
муниципальных образований есть границы. Их можно именовать муниципальными 
границами. Они не всегда совпадают с границами административно-территориальных 
единиц.
     Вопрос об установлении и изменении границ муниципального образования 
возникает при образовании, преобразовании или упразднении муниципальных образований. 
Основы его решения содержит Федеральный закон "Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 13), согласно которому 
установление и изменение границ муниципального образования осуществляется 
с учетом исторических и иных местных традиций; инициатором данного процесса 
могут быть население, орган местного самоуправления, а также орган государственной 
власти субъекта Российской Федерации; не допускается изменение указанных границ 
без учета мнения населения соответствующих территорий, причем законодательный 
(представительный) орган субъекта Российской Федерации обязывается предусмотреть 
законом гарантии учета этого мнения. Конкретный порядок образования, объединения, 
преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения 
их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.
     Специфика относительно границ имеется применительно к закрытым административно-территориальным 
образованиям. Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном 
образовании" предусмотрено (ст. 1, 2), что территория и границы таких образований 
определяются исходя из особого режима безопасности функционирования предприятий 
с учетом потребностей развития населенных пунктов; границы данных образований 
могут не совпадать с границами субъектов федерации и административно-территориальных 
единиц; установление этих границ и земель, отводимых предприятиям и (или) 
объектам, находится в ведении федеральных органов государственной власти.

                               Статья 132

     1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной 
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают 
местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также 
решают иные вопросы местного значения.
     2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными 
государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления 
материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна 
государству.

     Комментарий к статье 132

     1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает виды важнейших предметов 
ведения органов местного самоуправления, родовой признак этих предметов ведения, 
а также в общих чертах - полномочия в решении вопросов местного значения. 
При этом необходимо об