ейс-
кой  конвенции  о  правах человека гарантирует право на
свободу передвижения и выбор места жительства на терри-
тории страны каждому,  кто законно находится на ее тер-
ритории.                                               
Статья 27 Конституции также говорит  о  праве  каждого,
кто законно находится на территории РФ, свободно перед-
вигаться и выбирать место пребывания и жительства.     
   Для России декларация права на свободное  передвиже-
ние  и  выбор места жительства имеет огромное значение.
Исторически именно право на свободу передвижения и  вы-
бор  места  жительства были наиболее жестко регулируемы
государством через институт прописки.  Интересно  отме-
тить,  что  права на свободу передвижения и выбор места
жительства не содержалось в Конституции СССР  1977  г.,
несмотря  на  то,  что  большинство декларируемых в ней
прав все равно оставалось не более чем пустыми  заявле-
ниями,  и закрепление этого права в Конституции 1993 г.
является особенно важным.                              
   К сожалению, несмотря на официальную отмену институ-
та прописки в 1991 г. и многократное подтверждение пра-
ва на свободу передвижения и выбор места  жительства  в
России со стороны федеральных институтов, во многих ре-
гионах Российской Федерации суть  ограничений  сохрани-
лась.  С 1993 г. введен термин "регистрация", однако во
многих регионах порядок ее  остается  разрешительным  и
регулируется местной администрацией. 
                  
   2.2.4.2. Право  на  свободу передвижения внутри 
Российской Федерации  
   Согласно Конституции право на  свободу  передвижения
состоит из двух основных элементов:  первое - право для
каждого,  кто законно находится на территории РФ,  сво-
бодно  передвигаться  но ее территории и выбирать место
жительства;  второе - право выезжать за  пределы  РФ  и
право  граждан  РФ беспрепятственно возвращаться в Рос-
сию.                                                   
   Первая часть этого права -  свобода  передвижения  и
выбора места жительства внутри - и сегодня остается на-
иболее проблематичной.  В СССР с 30-х годов существовал
разрешительный  порядок прописки граждан47,  а до этого
прообраз прописки применялся еще в 
                    
   47 Основными документами в СССР, определявшими поря-
док  прописки  и  выписки,  были Положение о паспортной
системе в СССР и Постановление  Совета  Министров  СССР
ь678 "О некоторых правилах прописки граждан".  Эти акты
распространялись только на прописку в городах и  посел-
ках  городского типа.  Они содержали ограниченный пере-
чень лиц,  которым разрешалась прописка  независимо  от
размера жилой площади (супруги и несовершеннолетние де-
ти;  совершеннолетние дети,  не имеющие своих семей или
имеющие  несовершеннолетних  детей,  но  не состоящие в
браке;  родители,  и еще узкий круг категорий.). Другие
лица, не входящие в перечень указанных в п.1, могли быть
прописаны при  наличии достаточного размера жилой площади
 на каждого проживающего.  В исключительных  случаях исполни-
тельные  комитеты городских и районных народных депутатов
 могли разрешать прописку других граждан.
   царской России  как  средство  контроля  за притоком
сельского населения в города.                          



   11 октября 1991 г.  Комитет Конституционного надзора
СССР признал в своем Заключении №26, что разрешительные
нормы на право выбора места  жительства  утратили  силу
как противоречащие международным обязательствам СССР, в
частности,  ст. 12 Международного пакта о гражданских и
политических правах. Однако это заключение не было при-
нято во внимание, и акты о прописке по-прежнему продол-
жали применяться в СССР, а затем и в РФ.               
   В 1992  г.  в ст.42 Конституции Российской Федерации
были внесены изменения,  согласно которым граждане Рос-
сийской Федерации имели право на свободу передвижения и
выбор места жительства внутри страны.  Было также уста-
новлено,  что  такое право могло быть ограничено только
законом.                                               
   В 1993 г., до принятия новой Конституции, был принят
Закон  РФ "О праве граждан Российской Федерации на сво-
боду передвижения,  выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации".  Закон впервые в рос-
сийской законодательной практике установил не  разреши-
тельный, а регистрационный порядок выбора места житель-
ства в пределах Российской Федерации,  точнее, уведоми-
тельный  порядок  обязательной  регистрации  граждан по
месту пребывания и жительства. Статья 1 Закона говорит:
   "В соответствии с Конституцией Российской  Федерации
и  международными актами о правах человека каждый граж-
данин Российской Федерации имеет право на  свободу  пе-
редвижения,  выбор места пребывания и жительства в пре-
делах Российской Федерации.                            
   Ограничение права граждан  Российской  Федерации  на
свободу передвижения,  выбор места пребывания и житель-
ства в пределах Российской Федерации допускается только
на основании закона".                                  
   Закон ввел  два типа регистрации - по месту пребыва-
ния и по месту жительства.  При этом  место  пребывания
определяется  как  "гостиница,  санаторий,  дом отдыха,
пансионат,  кемпинг,  туристская база, больница, другое
подобное учреждение, а также жилое помещение, не являю-
щееся местом жительства гражданина, в которых он прожи-
вает  временно";  а  место жительства - как "жилой дом,
кварти-                                                
pa, служебное жилое помещение,  специализированные дома
(общежитие,  гостиница-приют,  дом  маневренного фонда,
специальный дом для одиноких престарелых,  дом-интернат
для инвалидов,  ветеранов и другие,  а также иное жилое
помещение,  в котором гражданин постоянно  или  преиму-
щественно проживает в качестве собственника, по догово-
ру найма (поднайма), договору аренды либо на иных осно-
ваниях,  предусмотренных  законодательством  Российской
Федерации".                                            
   Свобода передвижения, выбор места жительства и места
пребывания,  в соответствии с Законом, могут быть огра-
ничены по основаниям,  предусмотренным ст. 8: "в погра-
ничной полосе;  в закрытых военных городках; в закрытых
административно-территориальных образованиях;  в  зонах
экологического  бедствия;  на отдельных территориях и в
населенных пунктах,  где в случае опасности распростра-
нения  инфекционных и массовых неинфекционных заболева-
ний и отравлений людей введены особые условия и  режимы
проживания  населения и хозяйственной деятельности;  на
территориях, где введено чрезвычайное или военное поло-
жение".                                                
   Список ограничений,  приведенный в Законе,  является
исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.
Такие  ограничения соответствуют общему принципу право-
вого государства, согласно которому права и свободы мо-
гут быть ограничены,  но только законом, и только в той
мере, в какой это необходимо в целях защиты других прав
и  свобод  и  в иных конституционно значимых целях (ч.3
ст.55 Конституции).                                    
   Закон также содержит важнейшее  положение,  согласно
которому  регистрация  или  отсутствие таковой не могут
служить основанием ограничения или условием  реализации
прав  и  свобод  граждан,  предусмотренных Конституцией
Российской Федерации,  законами  Российской  Федерации,
Конституциями и законами республик в составе Российской
Федерации.                                             
   Положения Закона должны  полностью  распространяться
на  иностранных граждан и лиц без гражданства,  находя-
щихся на территории Российской  Федерации  на  законном
основании. Это вытекает из формулировки ст.27 Конститу-
ции (и п.1 ст.  12 Международного пакта о гражданских и
политических правах),  которая не только не делает раз-
личия между правовыми статусами гражданина РФ  (гражда-
нин  РФ  не может находиться на территории России неза-
конно) и иностранца или апатрида, находящегося в России
на законном основании,  но и описывает особую категорию
субъектов,  которым гарантируется свобода передвижения,
выбора места пребывания и                              
   жительства - "каждый,  кто законно находится на тер-
ритории Российской Федерации". Следовательно, федераль-
ный  законодатель не вправе,  со ссылкой на ч.З ст.  62
Конституции,  устанавливать для иностранных  граждан  и
лиц без гражданства,  законно находящихся на территории
Российской Федерации,  какие-либо  ограничения  свободы
передвижения,  выбора места пребывания и жительства, не
предусмотренные для граждан РФ.  В частности, это отно-
сится к регистрационным сборам (см. 2.2.2.4.). 

   2.2.4.3. Вопрос о конституционности регистрационного
порядка выбора места пребывания и жительства
           
   В апреле 1995 г.  Конституционный Суд РФ принял пер-
вое решение по делу,  связанному с регистрацией/пропис-
кой и правами,  вытекающими из ее наличия  или  отсутс-
твия.  Дело касалось жалобы С.,  которая в течение пяти
лет проживала в квартире К., с которым она находилась в
фактических  брачных отношениях.  В прописке в квартире
К.  ей было отказано,  так как она не  являлась  членом
семьи нанимателя, и ее вселение в квартиру не было пре-
дусмотрено существовавшими правилами о прописке. Статья
54  Жилищного  кодекса  РСФСР,  которая предусматривала
вселение других лиц в жилое помещение "в  установленном
законом порядке",  традиционно толковалась как отсылаю-
щая к нормам о прописке.  Районный суд, куда С. обрати-
лась с жалобой на действия администрации,  удовлетворил
ее исковые требования, а судебная коллегия Астраханско-
го  областного  суда  отменила  решение народного суда,
ссылаясь на то,  что вселение в  жилое  помещение  было
произведено в нарушение существующих правил о прописке,
на которые ссылается ст.  54 Жилищного кодекса РСФСР, и
что  заявительница не является членом семьи нанимателя.
С.  обратилась в Конституционный Суд,  полагая, что тем
самым нарушено ее конституционное право на жилище.     
   В Постановлении от 25 апреля 1995 г. Конституционный
Суд согласился с рассмотрением вопроса о  конституцион-
ности ст.  54 Жилищного кодекса, отметив, что предметом
рассмотрения не будут сами нормативные акты о прописке,
которые уже признаны недействующими Заключением Комите-
та конституционного надзора СССР от 11 октября 1991  г.
и как таковые не подлежат обжалованию.                 
   В отношении же ст. 54 Жилищного кодекса Суд постано-
вил,  что "возможность произвольного применения  закона
является  нарушением провозглашенного Конституцией Рос-
сийской Федерации равенства всех перед  законом  и  су-
дом".                                                  
Судебное толкование Жилищного кодекса РСФСР,  как отме-
тил Суд,  сложилось как признание того, чго осуществле-
ние жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию
или отсутствию которой  придается  правоустанавливающее
значение.  В то же время, из Конституции Российской Фе-
дерации и Закона Российской Федерации "О праве  граждан
на свободу передвижения и выбор места пребывания и мес-
та жительства в пределах Российской Федерации" следует,
что регистрация,  заменившая институт прописки, или от-
сутствие таковой не могут служить основанием  ограниче-
ния  или  условием реализации прав и свобод граждан,  в
том числе и права на жилище.  Однако "установленный по-
рядок" в ст.54 Жилищного кодекса, определявший процеду-
ру вселения в жилое помещение, рассматривался правопри-
менительной  практикой  в смысле соблюдения положений о
прописке, что и имело место при разрешении дела С.     
   Таким образом,  Суд пришел к выводу о том, что поло-
жение  частей первой и второй Жилищного кодекса РСФСР в
его буквальном истолковании,  а также в том смысле, ка-
кой им придавался сложившейся правоприменительной прак-
тикой,  приводили к нарушению основных  прав  и  свобод
граждан,  предусмотренных  статьями  27  (часть 1),  40
(часть 1) Конституции РФ,  а также статей 18, 19 (часть
1) Конституции РФ.  Суд также указал, что такие ограни-
чения не согласуются с основаниями и условиями  ограни-
чения прав и свобод, закрепленными в статье 55 (части 2
и 3) Конституции РФ.                                   
   Данное решение Конституционного Суда снова привлекло
внимание к вопросу о прописке. Стало очевидным, что по-
ложения Конституции и Закона "О праве граждан на свобо-
ду передвижения" нуждаются в дополнительных нормативных
актах для реализации,  так  как  органы  исполнительной
власти на местах продолжают руководствоваться положени-
ями Правил о прописке. В июле 1995 г. Правительством РФ
было  принято Постановление ь713 "Об утверждении Правил
регистрации и снятия граждан Российской Федерации с ре-
гистрационного учета по месту пребывания и по месту жи-
тельства в  пределах  Российской  Федерации  и  перечня
должностных лиц, ответственных за регистрацию". Правила
значительно детализировали положения Закона "О праве на
свободу передвижения" и определили круг органов и долж-
ностных лиц, ответственных за регистрацию.             
   Следует подчеркнуть,  что в силу ч.3 ст.55 Конститу-
ции  недопустимо какое бы то ни было ограничение прав и
свобод человека и гражданина постановлениями Правитель-
ства Российской Федерации                              
   равно как и нормативными актами субъектов Федерации.
Поэтому рассматриваемое Постановление Правительства  не
противоречит  Конституции  лишь в той части,  в которой
оно устанавливает обязанности должностных лиц,  ответс-
твенных за регистрацию,  и в той мере, в которой это не
ограничивает свободу передвижения и выбора места пребы-
вания и жительства.                                    
   В некоторых  случаях  Правила ввели ограничения,  не
предусмотренные Законом "О праве на свободу  передвиже-
ния".  В частности, Правила определили, что регистрация
по месту пребывания производится на срок до трех  меся-
цев, измененный в 1996 г. до шести месяцев, который мо-
жет быть продлен "в исключительных случаях".  Закон та-
ких ограничений не содержит,  и, таким образом, Правила
нарушают ст.55 Конституции,  предусматривающую  возмож-
ность ограничения прав граждан только федеральным зако-
ном.                                                   
   Правила также определили перечень оснований,  по ко-
торым  гражданам  может  быть отказано в регистрации по
месту жительства и по месту пребывания. Пункт 21 Правил
определяет, что "в случаях, предусмотренных Федеральным
законом, гражданину отказывается в регистрации по месту
жительства, если:                                      
   а) дом (жилое помещение) грозит обвалом;            
   б) размер жилой площади, приходящейся на одного про-
живающего, окажется менее нормы жилой площади, установ-
ленной  жилищным федеральным законом,  - при заключении
договора найма (поднайма),  социального  найма,  аренды
(субаренды);                                           
   в) в  судебном порядке признано невозможным совмест-
ное проживание лишенного родительских прав гражданина с
детьми, не достигшими 18-летнего возраста;             
   г) ордер  на  вселение  в  жилое помещение,  а также
сделка,  связанная с установлением или изменением права
владения,  пользования и (или) распоряжения жилым поме-
щением (договоры найма (поднайма),  социального  найма,
аренды  (субаренды),  купли-продажи,  дарения,  мены  и
т.п.),  либо иной документ,  удостоверяющий право собс-
твенности  на жилое помещение,  в установленном порядке
признаны недействительными.                            
   В регистрации граждан по месту жительства  отказыва-
ется...  и по другим основаниям,  предусмотренным феде-
ральным законом.                                       
   (В ред.  Постановлений Правительства РФ от 23 апреля
1996 г. №512, от 14 февраля 1997 г. №172)".            
Все эти  положения,  независимо  от того,  в какой мере
пункты данного перечня соразмерны конституционно значи-
мым  целям,  противоречат  самому смыслу свободы выбора
места пребывания и жительства.  По существу они имеют в
виду разрешительный порядок регистрации,  что уже отри-
цает свободу передвижения,  выбора места  пребывания  и
жительства.  Кроме того,  они устанавливают обязанность
гражданина зарегистрироваться  по  конкретному  адресу,
исходя из того,  что гражданин фактически будет жить по
данному адресу.  Однако  свобода  передвижения,  выбора
места  пребывания  и  жительства состоит как раз в том,
что гражданин не обязан жить (пребывать) по тому  адре-
су,  по которому он зарегистрирован. В противном случае
регистрация аналогична прописке.                       
   В октябре 1995 г.  Пленум Верховного Суда Российской
Федерации  в  своем Постановлении "О некоторых вопросах
применения судами Конституции РФ при осуществлении пра-
восудия" еще раз указал судам,  что отсутствие прописки
или регистрации само по себе не может служить основани-
ем для ограничения прав и свобод человека и гражданина,
включая и право на жилище. 
                            
   2.2.4.4. Позиция Конституционного Суда РФ по  
вопросам ограничения свободы передвижения, выбора места 
пребывания и жительства 
                                  
   Принятие Постановления Правительства №713  преследо-
вало  цель ограничить еще больший произвол региональных
властей в отношении свободы передвижения,  выбора места
пребывания и жительства. Однако, оказалось, что регионы
России,  в которых достаточно высок  миграционный  при-
рост,  - крупные города, экономически более благополуч-
ные области - крайне заинтересованы в сохранении  адми-
нистративного  регулирования  права  на выбор места жи-
тельства.  Результатом этого стало то,  что ограничения
на  регистрацию  перешли  на  региональный  уровень,  а
кое-где даже на уровень органов  местного  самоуправле-
ния,  которые как будто вступили между собой в соревно-
вание по строгости ограничений на прием мигрантов48.
   
   48 По подсчетам автора,  в 1996 г. те или иные огра-
ничения  на  регистрацию  по  месту жительства и или по
месту пребывания действовали более чем  в  30  регионах
РФ.  Таким образом,  например, Парламент Республики Ка-
бардино-Балкария в 1994 г.  ограничил регистрацию (про-
писку)  граждан в республике до 2000 года;  в Калининг-
радской области регистрация  осуществляется  к  близким
родственникам,  давшим  согласие на совместное прожива-
ние; в г.Москве регистрация по месту жительства ограни-
чена Постановлением Правительства Москвы.  
            
   В апреле 1996 г.,  год спустя после предыдущего пос-
тановления о прописке, Конституционный Суд вновь вынуж-
ден  был рассмотреть вопрос об ограничении прав граждан
на выбор места жительства. Речь идет о Постановлении от
4 апреля 1996 г.  №9-П по делу о проверке конституцион-
ности ряда нормативных актов города Москвы и Московской
области,  Ставропольского  края,  Воронежской области и
города Воронежа,  регламентирующих порядок  регистрации
граждан, прибывающих на постоянное жительство в назван-
ные регионы.                                           
   Поводом к рассмотрению дела Судом  послужили  запрос
главы  Республики  Коми с требованием признать не соот-
ветствующими Конституции Российской Федерации ряд поло-
жений  нормативных актов города Москвы,  Московской об-
ласти,  Ставропольского края, Воронежской области и го-
рода Воронежа,  а также индивидуальные жалобы граждан о
проверке конституционности положений нормативных  актов
города Москвы.  По мнению заявителей, оспариваемые акты
нарушали статьи 4, 27, 35, 55 и 76 Конституции РФ.     
   Суд отказался рассматривать оспариваемые нормативные
акты города Воронежа,  признав, что они являются актами
органов местного самоуправления и,  следовательно, раз-
решение  вопрос