а  об их конституционности к компетенции
Конституционного Суда Российской Федерации не  относит-
ся.                                                    
   Суть оспариваемых региональных актов состояла в вве-
дении различных условий и ограничений на  право  выбора
места жительства в регионах.  Так,  оспариваемое Поста-
новление Государственной Думы Ставропольского края, ко-
торым утверждено Временное положение о пребывании и оп-
ределении на постоянное место жительства в  Ставрополь-
ском  крае,  устанавливало,  что право граждан на выбор
места  жительства  в  Ставропольском  крае  реализуется
только на возмездной основе, а регистрация по месту жи-
тельства в населенных  пунктах  Кавказских  Минеральных
Вод  возможна лишь при наличии специального разрешения,
которое выдается в пределах ежегодных квот,  равных 0,5
процента  от числа жителей соответствующего населенного
пункта.                                                
   В Московской области распоряжениями главы  админист-
рации был утвержден Порядок рассмотрения заявок на при-
обретение лицензий на право  приглашения  в  Московскую
область иногородних специалистов и установлена их стои-
мость (от 6 до 9 миллионов рублей за семью из трех  че-
ловек,  в  зависимости от близости района к Москве),  а
также то, что обязанность приобретать такую лицензию   
возлагается не только на юридические лица,  но и на фи-
зических лиц.                                          
   Закон города  Москвы  "О сборе на компенсацию затрат
городского бюджета по развитию инфраструктуры города  и
обеспечению социально-бытовыми условиями граждан,  при-
бывающих в г.Москву на  жительство"  устанавливал,  что
граждане Российской Федерации, прибывающие на жительст-
во в г.Москву на жилую  площадь,  принадлежащую  им  на
праве собственности, уплачивают сбор в 500-кратном раз-
мере минимальной месячной оплаты  труда.  Согласно  п.1
утвержденного  Постановлением  Правительства Москвы По-
рядка  рассмотрения  вопросов  прописки   (регистрации)
граждан,  проживающих  за пределами Москвы и Московской
области,  прибывающих на жительство в Москву  на  жилую
площадь, принадлежащую им на праве собственности [заме-
ненном впоследствии Постановлением Правительства Москвы
и  Правительства  Московской  области  "О регистрации и
снятии граждан Российской Федерации с  регистрационного
учета по месту пребывания и по месту жительства в Моск-
ве и Московской  области"],  прописке  (регистрации)  в
г.Москве подлежат только граждане,  уплатившие установ-
ленный Законом сбор.                                   
   Суд пришел к выводу, что акты, принятые к рассмотре-
нию,  непосредственно  затрагивают право на выбор места
жительства,  которое принадлежит гражданину от рождения
и,  как и другие основные права и свободы, является не-
отчуждаемым (ч.2 ст.  17 Конституции Российской Федера-
ции  и ст.  150 Гражданского кодекса Российской Федера-
ции). Суд также указал, что это право не носит абсолют-
ного характера и подлежит правовому регулированию.  При
этом правовой режим ограничений права  на  выбор  места
жительства может вводиться только федеральным законом в
той мере,  в какой это необходимо в целях защиты  основ
конституционного строя,  нравственности, здоровья, прав
и законных интересов других  лиц,  обеспечения  обороны
страны  и  безопасности государства.  Общим требованием
Конституции Российской Федерации и  международно-право-
вых норм является положение о том, что ограничения пра-
ва на свободный выбор места жительства могут быть нало-
жены только законом. Суд указал: "В данном случае поня-
тием "закон" охватываются исключительно федеральные за-
коны, но не законы субъектов Российской Федерации, пос-
кольку иначе названной норме придавался бы  неконститу-
ционный  смысл"  (абз.7 п.3 мотивировочной части Поста-
новления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г.).
   Суд пришел к выводу, что положения об уплате сбора и
предоставлении  квитанций  о его уплате как условии для
регистрации гражданина  противоречат  Закону  "О  праве
граждан  РФ на свободу передвижения" и Правилам регист-
рации и фактически устанавливают совершенно иной - раз-
решительный - правовой режим регистрации граждан, кото-
рый не соответствует основному праву каждого,  кто  за-
конно  находится  на  территории  Российской Федерации,
свободно выбирать место жительства. Суд установил: "Ре-
ализация  конституционного права на выбор места житель-
ства не может ставиться в зависимость от уплаты или не-
уплаты каких-либо налогов и сборов,  поскольку основные
права граждан Российской Федерации гарантируются  Конс-
титуцией  без каких-либо условий фискального характера.
Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполне-
нием  гражданином обязанностей по уплате налогов и иных
сборов  противоречит  Конституции  Российской   Федера-
ции..."  (абз.15  п.3  мотивировочной части Постановле-
ния).                                                  
   Помимо этого, по мнению Суда, распоряжение главы ад-
министрации   Московской  области  не  соответствует  и
статье 49 Гражданского  кодекса  Российской  Федерации,
согласно  которой выдача лицензий возможна только в от-
ношении строго определенных видов  деятельности,  уста-
навливаемых  законом.  Поскольку Конституция Российской
Федерации исключает возможность установления налогов  и
сборов  органами исполнительной власти,  то,  установив
лицензионный сбор за поселение  в  Московской  области,
глава администрации Московской области вышел за пределы
своих полномочий и,  в нарушение статьи 75  Конституции
Российской Федерации, вмешался в сферу деятельности за-
конодателя.                                            
   Еще одним аргументом Конституционного Суда при расс-
мотрении вопроса о конституционности сбора на право ре-
гистрации в регионах стало соблюдение принципа  равенс-
тва в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
который в данном случае требует учета фактической  спо-
собности к. уплате налога, исходя из правовых принципов
справедливости и соразмерности.  Суд указал, что статья
2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 г. не учиты-
вала финансового потенциала различных  налогоплательщи-
ков и фактически устанавливала подушную систему налого-
обложения,  что при чрезмерно высоком  налоге  означало
взыскание  существенно большей доли из имущества неиму-
щих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущест-
ва более состоятельных граждан.  Такое налогообложение,
парализующее реализацию гражданами их кон-             
ституционных прав,  должно быть признано несоразмерным.
Поэтому  при  чрезмерности налогов и сборов проблема их
дифференциации в связи с обеспечением принципов равенс-
тва  и  справедливости приобретает особое значение.  На
этом основании Суд установил,  что "статья 2 Закона го-
рода Москвы от 14 сентября 1994 года... не соответству-
ет  Конституции  Российской  Федерации  (статьи  7,  19
(часть 1),  55 (часть 3),  57) в той части, в какой она
нарушает конституционные принципы равенства и соразмер-
ного конституционно значимым целям ограничения основных
прав и свобод человека и гражданина,  а также  искажает
смысл  общих принципов налогообложения в Российской Фе-
дерации" (абз.6 п.5  мотивировочной  части  Постановле-
ния).                                                  
   Исходя из  этого  вывода,  Суд постановил (абз.2 п.2
резолютивной части Постановления) признать ст. 2 данно-
го Закона не соответствующей Конституции Российской Фе-
дерации,  а именно: конституционным принципам равенства
(ч.1 ст.  19),  соразмерности ограничения прав и свобод
человека и  гражданина  конституционно  значимым  целям
(ч.3  ст.55)  и социального государства (ст.7).  По су-
ществу Конституционный Суд постановил,  что, во-первых,
устанавливать  плату  за  поселение в населенном пункте
можно,  но это никак не должно  влиять  на  регистрацию
гражданина  по  избранному им месту жительства (видимо,
это принцип правового  государства);  во-вторых,  плата
должна  быть  дифференцированной - в зависимости от фи-
нансового потенциала различных налогоплательщиков  (это
принцип социального государства).  Причем в п.5 мотиви-
ровочной части Постановления объясняется,  что  принцип
равенства  в  социальном государстве предполагает,  что
равенство должно достигаться посредством  справедливого
перераспределения  доходов  и  дифференциации налогов и
сборов.  Какое перераспределение доходов будет справед-
ливым, Конституционный Суд не уточнил (см. 1.3.3.).    
   Временное положение  о  пребывании  и определении на
постоянное место жительства в Ставропольском крае уста-
навливало, что граждане Российской Федерации имеют пра-
во на выбор места жительства во всех населенных пунктах
Ставропольского  края,  кроме  городов Кавказских Мине-
ральных Вод и прилегающих к ним населенных пунктов, где
поселение возможно лишь при наличии специального разре-
шения,  выдаваемого только главами администраций  соот-
ветствующих районов и городов на основании рекомендаций
специально создаваемых комиссий при главах  администра-
ций и в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от
числа жителей соответ-                                 
   ствующего населенного  пункта.  Конституционный  Суд
решил, что, введя квоту на поселение в городах Кавказс-
ких Минеральных Вод,  Государственная Дума  Ставрополь-
ского  края  установила  ограничения на выбор места жи-
тельства, что может быть сделано только федеральным за-
конодателем,  а  также  вмешалась в сферу регулирования
прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к иск-
лючительному  ведению  Российской Федерации в соответс-
твии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Фе-
дерации.  Требование  уплаты соответствующих сумм в ка-
честве условия регистрации граждан  придало  такой  ре-
гистрации разрешительный характер,  тем самым ограничив
в нарушение статьи 55 (часть 3)  Конституции  РФ  право
каждого,  кто законно находится на территории РФ,  сво-
бодно  выбирать  место  жительства  в  соответствии  со
статьей 27 (часть 1) Конституции РФ49.                 
   Особое мнение  по  этому делу выразил судья М.В.Баг-
лай,  позиция которого оставляет двойственное впечатле-
ние.  Прежде всего,  судья Баглай не усмотрел нарушений
Конституции в рассматриваемых актах.  По  мнению  судьи
Баглая,  субъект  Российской  Федерации обязан защитить
права граждан,  проживающих на его территории,  которые
могут быть нарушены в результате "массовой, неконтроли-
руемой миграции".  Судья обосновал свое мнение  пунктом
"б" части 1 статьи 72 Конституции РФ, которая относит к
совместному ведению РФ и субъектов  РФ  защиту  прав  и
свобод граждан и обеспечение общественной безопасности.
   Однако следует  подчеркнуть,  что  п."б"  ч.1  ст.72
Конституции говорит о защите прав и свобод  человека  и
гражданина (и о других вопросах),  в то время как п."в"
ст.  71 Конституции относит к ведению Федерации регули-
рование  и  защиту прав и свобод человека и гражданина.
Законодатель субъекта Федерации, защищая права граждан,
проживающих на его территории,  не может при этом огра-
ничивать конституционные права и свободы других граждан
Россий-
                                                
   49 Однако  6  декабря  1996 г.  Государственная Дума
Ставропольского  края  приняла  Иммиграционный   кодекс
Ставропольского  края.  Кодекс  предусматривает,  среди
прочих ограничений,  введение квоты на поселение иност-
ранных граждан в населенных пунктах края в размере 0,5%
от числа жителей населенного пункта;  сбор от 50 до 900
минимальных размеров оплаты труда за выдачу вида на жи-
тельство,  в зависимости от страны происхождения иност-
ранного гражданина и населенного пункта, в котором раз-
решается проживание. Таким образом, фактически проигно-
рированы указания Конституционного Суда на противоречие
 подобных мер Конституции.                              
                                                       
                                                       
ской Федерации. Согласно ч.3 ст. 55 это может быть сде-
лано только федеральным законом.                       
   Более важным представляется особое мнение судьи Баг-
лая в части трактовки равенства в социальном  государс-
тве,  предложенной в данном Постановлении Конституцион-
ного Суда.  Что касается чрезмерности и недифференциро-
ванности сборов,  то, по мнению судьи Баглая, запрет на
них прямо не вытекает из статьи 7 Конституции и принци-
па социального государства;  сборы должны быть не чрез-
мерными и предусматривать определенные льготы,  но  это
не означает прямой увязки с доходами. Законодатель, ре-
гулирующий свободу выбора места жительства,  должен  не
задаваться целью перераспределения доходов между малои-
мущими и более состоятельными гражданами,  а  руководс-
твоваться   правовым  принципом  формального  равенства
граждан. Но также он должен исправлять этические пороки
формального  равенства,  исходя  из  принципов  добра и
справедливости,  закрепленных в преамбуле  Конституции.
"Хотя правовое государство начинается с формального ра-
венства,  однако равенство граждан и их свободы  нельзя
доводить до абсурда, ограничиваясь одним формальным ра-
венством правовых статусов.  В ограничении  прав  одних
лиц  может  состоять  правомерная  защита,  прав других
лиц...".                                               
   В 1997 г. Конституционный Суд снова вернулся к расс-
мотрению  вопроса  о  конституционности законодательных
ограничений на право граждан выбирать место  жительства
в  Постановлении от 2 июля 1997 г.  ь10-П.  На этот раз
поводом для рассмотрения  в  суде  послужило  обращение
граждан Ш.,  С. и К., которым было отказано в регистра-
ции по месту проживания в Московской области на основа-
нии  Закона  Московской области "О сборе на компенсацию
затрат бюджета Московской области по развитию  инфраст-
руктуры  городов  и других населенных пунктов области и
обеспечению социально-бытовыми условиями граждан,  при-
бывающих  в  Московскую область на постоянное жительст-
во".  Положения Закона были практически идентичны поло-
жениям Закона г.Москвы, которые были признаны неконсти-
туционными Постановлением Конституционного  Суда  от  4
апреля 1996 г. №9-П.                                   
   Как и в Постановлении от 4 апреля 1996 г., Суд приз-
нал положения закона Московской области неконституцион-
ными  на  основании  их  несоответствия ч.1 ст.27,  ч.З
ст.55 и ч.З ст.75 Конституции.  Суд снова  указал,  что
требование  внести сбор "на компенсацию за-трат бюджета
Московской области" до дня подачи заявления и не-      
   обходимых документов о регистрации приводит к  уста-
новлению  разрешительного характера регистрации.  Такой
порядок противоречит части 1 ст.  27 Конституции, кото-
рая предусматривает право каждого, кто законно находит-
ся на территории РФ,  свободно выбирать место жительст-
ва,  а  также установленному Законом РФ от 25 июня 1993
г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу пе-
редвижения,  выбор места пребывания и жительства в пре-
делах Российской Федерации" уведомительному порядку ре-
гистрации граждан.                                     
   Суд также  сослался  на ст.75 Конституции и на Закон
РФ от 27 декабря 1991 г.  "Об основах налоговой системы
в Российской Федерации", согласно которому органы госу-
дарственной власти всех уровней не вправе  вводить  до-
полнительные налоги и обязательные отчисления,  не пре-
дусмотренные  законодательством  Российской  Федерации.
Поскольку сбор, вводимый Законом Московской области, не
предусмотрен  федеральным  законодательством,  он   был
признан несоответствующим требованию ст.75 Конституции.

   2.2.4.5. Право  выезжать  за  пределы России и право
граждан РФ беспрепятственно возвращаться в Россию 
     
   Часть 2 ст.27 Конституции говорит  о  праве  каждого
свободно  выезжать  за  пределы РФ и о праве граждан РФ
свободно возвращаться в свою страну.  В настоящее время
в  России действует Федеральный Закон "О порядке выезда
из Российской Федерации и въезда в  Российскую  Федера-
цию" от 15 августа 1996 г.                             
   Закон разделяет правовое регулирование порядка въез-
да и выезда для граждан РФ и иностранных граждан и  лиц
без  гражданства.  Право гражданина РФ на выезд из Рос-
сийской Федерации может быть ограничено по ряду основа-
ний,  перечисленных в Законе. В частности, ст. 15 гово-
рит о возможности временного ограничения права  гражда-
нина РФ на выезд из Российской Федерации, если он:     
   1) при  допуске  к сведениям особой важности или со-
вершенно секретным сведениям,  отнесенным  к  государс-
твенной тайне в соответствии с законом Российской Феде-
рации о государственной тайне,  заключил трудовой дого-
вор  (контракт),  предполагающий  временное ограничение
права на выезд из Российской  Федерации,  при  условии,
что срок ограничения не может превышать пять лет со дня
последнего ознакомления лица со сведениями особой  важ-
ности  или  совершенно секретными сведениями,  при том,
что указанный в трудовом договоре (контракте) срок  ог-
раничения права на выезд из                            
Российской Федерации  может быть продлен Межведомствен-
ной комиссией, образуемой Правительством Российской Фе-
дерации.  При  этом  срок ограничения права на выезд не
должен превышать в общей сложности десяти лет;         
   2) в соответствии с законодательством Российской Фе-
дерации призван на военную службу или направлен на аль-
тернативную гражданскую службу - до окончания  воинской
службы или альтернативной гражданской службы;          
   3) задержан  по подозрению в совершении преступления
либо привлечен в качестве обвиняемого,  - до  вынесения
решения по делу или вступления в законную силу пригово-
ра суда;                                               
   4) осужден за совершение преступления,  - до отбытия
(исполнения)  наказания  или до освобождения от наказа-
ния;                                                   
   5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных
на  него  судом,  -  до исполнения обязательств либо до
достижения согласия сторонами;                         
   6) сообщил  о  себе  заведомо  ложные  сведения  при
оформлении  документов для выезда из Российской Федера-
ции,  - до решения вопроса, на срок не более одного ме-
сяца органом, оформляющим такие документы.             
   По сходным  критериям может быть ограничен и порядок
выезда из Российской Федерации  иностранных  граждан  и
лиц  без гражданства,  за исключением пунктов 1 и 2 ст.
15.                                                    
   Такие ограничения,  установленные федеральным  зако-
ном, введены в целях защиты прав других лиц и обеспече-
ния безопасности государства,  на основании ч.3 ст.  55
Конституции.                                           
   Закон также  предусматривает,  что  орган внутренних
дел обязан выдать  гражданину  уведомление,  в  котором
указываются  основание  и срок ограничения права на вы-
езд,  другие сведения,  а также полное  наименование  и
юридический адрес организации,  взявшей на себя ответс-
твенность за такое ограничение.  В случае, если ограни-
чение связано с государственной тайной,  оно обжалуется
в Межведомственную комиссию,  образуемую Правительством
Российской Федерации.  Ограничение может быть также об-
жаловано в суд.                                        
   В 1995 г.  Конституционный Суд РФ рассмотрел дело, в
котором  С.  обжаловал  конституционность ст.64 п.  "а"
Уголовного кодекса РСФСР 1960 г.,  с последующими изме-
нениями  и дополнениями (ныне недействующего),  которая
предусматривала уголовную ответственность за измену Ро-
дине,  которая квалифицировалась как "деяние, умышленно
совершенное гражданином СССР в ущерб сувере-