ия  к  процедуре  внесения законопроектов
субъектами права законодательной инициативы. В качестве
примера  можно  привести некоторые положения Регламента
Государственной Думы. В соответствии со ст.96 этого ак-
та необходимыми условиями внесения законопро-  
        
   42 Например, проект федерального закона "О присоеди-
нении Российской Федерации к Уставу Совета Европы"  был
внесен  в  Государственную  Думу Президентом Российской
Федерации.                                             
                                                       
                                                       
екта в  Государственную  Думу  являются  в  том  числе:
представление  справки  о  состоянии законодательства в
данной сфере правового регулирования, перечня законов и
иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, до-
полнения или принятия которых потребует принятие данно-
го законопроекта, а также предложений о разработке нор-
мативных правовых актов,  принятие  которых  необходимо
для реализации закона.  Такое дополнение требований ст.
104 Конституции вряд ли правомерно,  и наверно  поэтому
названные  положения Регламента практически не применя-
ются.                                                  
   Конечно, если Регламент Государственной Думы вступа-
ет  в  противоречие с Конституцией,  должны действовать
положения Конституции.  Вместе с тем,  важное  значение
для всего законодательного процесса имеют складывающие-
ся по тем или иным вопросам практика и правовые  преце-
денты (в особенности в случаях, когда ход законодатель-
ного процесса однозначно не урегулирован правовыми нор-
мами).                                                 
   В настоящее время Государственная Дума зачастую не в
состоянии оперативно рассматривать  все  законопроекты,
что связано с тем, что они вносятся в большом количест-
ве и в основной массе недостаточно проработаны.  В этой
ситуации,  как правило, в приоритетном порядке рассмат-
риваются законопроекты,  внесенные Президентом или Пра-
вительством,  что  соответствует ст.46 Регламента Госу-
дарственной Думы,  а также наиболее значимые и  качест-
венно подготовленные проекты.  Вместе с тем,  некоторые
законопроекты рассматриваются Государственной Думой че-
рез  полгода и более после их внесения,  что вполне по-
нятно,  поскольку на этапе становления системы российс-
кого законодательства установление и соблюдение жестких
сроков рассмотрения  парламентом  проектов  законов  не
представляется возможным.                              
   Одной из  особенностей переживаемого сегодня периода
является относительно невысокая активность Президента и
Правительства  по разработке и внесению законопроектов.
В то же время Федеральное Собрание зачастую критикуется
Президентом и Правительством за недостаточную эффектив-
ность работы и за непринятие тех или иных законов.  Па-
радоксальность сложившейся ситуации можно объяснить тем
обстоятельством,  что сегодня для разрешения  назревших
проблем  зачастую предпочтение отдается не внесению за-
конопроектов в Государственную Думу, а подготовке и из-
данию  нормативных  указов  Президента  и постановлений
Правительства. 
                                                       
   4.4.2. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ
   4.4.2.1. Вопросы, регулируемые федеральными 
конституционными законами
   В иерархии нормативных правовых актов Российской Фе-
дерации после Конституции РФ - акта высшей  юридической
силы  -  следуют федеральные конституционные законы.  В
соответствии с  ч.1  ст.  108  Конституции  федеральные
конституционные законы принимаются по вопросам, предус-
мотренным Конституцией. Таких вопросов четырнадцать:   
   1) чрезвычайное положение на всей территории РФ и  в
ее  отдельных  местностях  может  вводиться при наличии
обстоятельств и в  порядке,  установленном  федеральным
конституционным законом (ч.2 ст.56 и ст.88);           
   2) принятие  в  Российскую Федерацию и образование в
ее составе нового субъекта  осуществляются  в  порядке,
установленном  федеральным конституционным законом (ч.2
ст.65 и ч.1 ст.137);                                   
   3) статус субъекта Российской Федерации  может  быть
изменен  по  взаимному  согласию Российской Федерации и
субъекта Российской Федерации в  соответствии  с  феде-
ральным   конституционным  законом  (ч.5  ст.66  и  ч.1
ст.137);                                               
   4) государственные флаг,  герб и гимн Российской Фе-
дерации, их описание и порядок официального использова-
ния устанавливаются федеральным конституционным законом
(ч.1 ст.70);                                           
   5) Президент Российской Федерации назначает референ-
дум в порядке,  установленном федеральным конституцион-
ным законом (п."в" ст.84);                             
   6) режим военного положения определяется федеральным
конституционным законом (ч.3 ст.87);                   
   7) установлена необходимость  принятия  федерального
конституционного закона об уполномоченном по правам че-
ловека в Российской Федерации (п."д" ч.1 ст.103);      
   8) порядок деятельности Правительства Российской Фе-
дерации  определяется федеральным конституционным зако-
ном (ч.2 ст. 114);                                     
   9) судебная система Российской Федерации  устанавли-
вается  Конституцией Российской Федерации и федеральным
конституционным законом (ч.З ст. 118);                 
   10-13) полномочия, порядок образования и деятельнос-
ти Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высше-
го Арбитражного                                        
Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются  феде-
ральным конституционным законом (ч.3 ст.128);          
   14) Конституционное  Собрание созывается в соответс-
твии с федеральным конституционным законом  (ч.  2  ст.
135).                                                  
   Довольно широко  распространено  мнение  о том,  что
Конституцией определено количество федеральных  консти-
туционных законов43. Но очевидно, что Конституция толь-
ко перечисляет вопросы,  по которым  принимаются  феде-
ральные конституционные законы. Количество же таких ак-
тов не может быть определено, что связано с целым рядом
обстоятельств.  Так, изменения и дополнения федеральных
конституционных законов должны производиться  федераль-
ными конституционными законами,  количество видов феде-
ральных судов может быть изменено,  еще не ясно,  будут
ли  приниматься  в каждом конкретном случае федеральные
конституционные законы о принятии в Российскую  Федера-
цию и образовании в ее составе нового субъекта Российс-
кой Федерации, а также об изменении конституционно-пра-
вового статуса субъекта Российской Федерации.          
   Необходимо также учитывать,  что Федеральный консти-
туционный закон "О судебной системе Российской  Федера-
ции",  конкретизируя положения ч.З ст.  128 Конституции
РФ,  устанавливает,  что будут приняты следующие  феде-
ральные конституционные законы:  о верховных судах рес-
публик,  краевых (областных) судах, судах городов феде-
рального значения, суде автономной области, судах авто-
номных округов;  о районных судах в РФ; о военных судах
РФ;  о федеральных арбитражных судах округа;  об арбит-
ражных судах субъектов РФ.  Кроме  того,  этим  Законом
предусмотрено,  что специализированные федеральные суды
по рассмотрению гражданских и административных дел  бу-
дут учреждаться путем внесения изменений и дополнений в
Федеральный конституционный закон "О  судебной  системе
Российской Федерации", а также посредством принятия от-
дельных федеральных конституционных законов.           
   Не исключено, что в какой-либо федеральный конститу-
ционный закон будут включены положения, которые в стро-
гом смысле не будут относиться к предмету регулирования
федеральным  конституционным законом,  но будут тесно с
этим предметом связаны.  Очевидно, что подобных случаев
законодателю  следует избегать,  поскольку,  во-первых,
такие положения могут быть признаны некон-
             
   43 Например,  см.:  Поленина С.В. Законотворчество в
Российской Федерации. М., 1996. С.43-44.
                                                       
   ституционными, а,  во-вторых,  их изменение не будет
возможно посредством принятия федерального закона. 
    
   4.4.2.2. Принятие федеральных конституционных законов 

   Принятие федеральных  конституционных законов проис-
ходит в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции и поло-
жениями регламентов палат Федерального Собрания.       
   Федеральный конституционный  закон  считается приня-
тым, если он одобрен большинством не менее трех четвер-
тей  голосов  от общего числа членов Совета Федерации и
не менее двух третей голосов от общего числа  депутатов
Государственной  Думы.  Внесенный  проект  федерального
конституционного закона должен быть  одобрен  Государс-
твенной  Думой,  после  чего он рассматривается Советом
Федерации и, в случае одобрения, считается принятым фе-
деральным конституционным законом и направляется Прези-
денту РФ для подписания и обнародования.               
   Проект федерального конституционного закона проходит
три чтения в Государственной Думе, если Государственной
Думой применительно к конкретному проекту не будет при-
нято иное решение. Процедура прохождения проектов феде-
ральных конституционных законов через  чтения  в  Госу-
дарственной Думе идентична процедуре прохождения проек-
тов федеральных законов,  за исключением того,  что все
решения принимаются установленным Конституцией квалифи-
цированным большинством голосов.                       
   Для того, чтобы Государственная Дума одобрила проект
федерального конституционного закона, необходимо, чтобы
за него проголосовало не менее двух третей  голосов  от
общего числа депутатов Государственной Думы.           
   Используемое в  нескольких статьях Конституции поня-
тие "общее число депутатов Государственной Думы"  неод-
нозначно  толковалось  различными участниками законода-
тельного процесса.  В этой связи 17 февраля 1995 г. Го-
сударственная  Дума обратилась в Конституционный Суд РФ
с запросом,  содержащим в том числе требование  разъяс-
нить, является ли общее число депутатов Государственной
Думы равным ее численному составу - 450 депутатов,  ус-
тановленному в ч.З ст. 95 Конституции, либо оно означа-
ет число фактически избранных депутатов, за исключением
тех,  чьи полномочия на момент голосования прекращены в
установленном порядке.                                 
   Конституционный Суд в Постановлении по делу о толко-
вании статей 103 (ч.3), 105 (ч.ч.2 и 5), 107 (ч.3), 108
(ч.2), 117 (ч.3) и                                     
135 (ч.2) Конституции Российской Федерации от 12 апреля
1995 г.  ь2-П постановил,  что положение об общем числе
депутатов Государственной Думы,  содержащееся в вышепе-
речисленных  статьях Конституции,  следует понимать как
число депутатов, установленное для Государственной Думы
положением статьи 95 (ч.3) Конституции РФ,  что состав-
ляет 450 депутатов.                                    
   Таким образом,  для одобрения Государственной  Думой
проекта федерального конституционного закона требуется,
как минимум,  300 голосов депутатов Государственной Ду-
мы. Одобренный Государственной Думой проект федерально-
го конституционного закона рассматривается Советом  Фе-
дерации,  который вправе либо одобрить его не менее чем
тремя четвертями голосов,  что  составляет  134  голоса
членов Совета Федерации,  либо отклонить его.  В случае
отклонения,  как правило,  создается согласительная ко-
миссия палат Федерального Собрания,  в заседаниях кото-
рой участвуют представители Президента РФ и  Правитель-
ства РФ.  В результате работы согласительной комиссии в
большинстве случаев появляется по существу новый проект
федерального  конституционного  закона,  который должен
пройти все определенные Конституцией стадии  одобрения.
При этом не исключено,  что проект не будет одобрен Го-
сударственной Думой либо Советом Федерации.            
   Принятый федеральный конституционный закон в течение
четырнадцати  дней подлежит подписанию Президентом РФ и
обнародованию.  Конституция не содержит в себе  положе-
ний,  предоставляющих Президенту право отклонять приня-
тые Федеральным Собранием  федеральные  конституционные
законы.  Данное  обстоятельство  нашло  подтверждение в
абз.1 п.3 мотивировочной части Постановления  Конститу-
ционного Суда РФ от 31 октября 1995 г.  №12-П и в абз.2
п.5 мотивировочной части Постановления Конституционного
Суда РФ от 28 ноября 1995 г. №15-П.                    
   В этой связи закономерен вопрос о том,  что произой-
дет, если Президент не подписывает принятый Федеральным
Собранием федеральный конституционный закон. Единствен-
ным выходом из этой  ситуации  будет  обращение  палаты
(палат)  Федерального  Собрания в Конституционный Суд с
ходатайством о разрешении спора о компетенции, что пре-
дусмотрено  в  ч.З  ст.  125  Конституции и Федеральным
конституционным законом "О  Конституционном  Суде  Рос-
сийской Федерации". Следует отметить, что процедура об-
ращения в Конституционный Суд с ходатайством о разреше-
нии  спора  о  компетенции  довольно сложна,  поскольку
предполагает в том числе пред-                         
   варительное обращение заявителя к  органу  государс-
твенной власти,  уклоняющемуся от выполнения входящих в
его компетенцию  обязанностей,  и  истечение  месячного
срока, отводимого для устранения нарушения, после пода-
чи обращения заявителя (п.п."5" и "б" ч.1 ст.93  Закона
о Конституционном Суде). Поэтому даже при благоприятном
решении Конституционного Суда день  вступления  в  силу
федерального  конституционного  закона будет отложен на
значительное время44.                                  
   Известно, что Конституционный Суд признал за  Прези-
дентом право возвращать федеральные законы без рассмот-
рения, если по его мнению была нарушена конституционная
процедура их принятия (см.  4.4.3.6.). Но посвященное в
том числе этому вопросу Постановление  Конституционного
Суда  РФ  по  делу о толковании отдельных положений ст.
107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г.  ь10-П не может
быть  распространено на федеральные конституционные за-
коны,  поскольку ст.  107 Конституции  имеет  отношение
только к федеральным законам.  Поэтому у Президента нет
правовых оснований для возвращения федеральных  консти-
туционных законов без рассмотрения.                    
   Часть 2 ст.  108 Конституции устанавливает, что при-
нятый федеральный конституционный закон в  течение  че-
тырнадцати  дней  подлежит  подписанию Президентом РФ и
обнародованию.  Вместе с тем,  в соответствии с ч.З ст.
15 Конституции,  законы подлежат официальному опублико-
ванию,  а неопубликованные законы не  применяются.  Как
известно,  термин  "обнародование"  имеет более широкое
значение, чем "официальное опубликование". В этой связи
первые  попытки  прочтения приведенной формулировки ч.2
ст.  108 не давали однозначного ответа на вопрос о том,
распространяется  ли  четырнадцатидневный  срок  в том
числе и на официальное  опубликование  принятого  феде-
рального конституционного закона,  а также, каким обра-
зом должны обнародываться  федеральные  конституционные
законы.  Ситуация прояснилась только после вступления в
силу одного из первых  принятых  Государственной  Думой
законов  - Федерального закона "О порядке опубликования
и вступления в силу федераль- 
                         
   44 Так,  Президент отказался  подписать  Федеральный
конституционный закон "О Правительстве Российской Феде-
рации" (письмо Президента от 21 мая  1997  г.  №Пр-780)
под предлогом того,  что Совет Федерации проводил голо-
сование с использованием подписных листов. Палаты Феде-
рального Собрания,  обратившись к Президенту с требова-
нием подписать названный Закон, начали процедуру разре-
шения спора о компетенции.                             
                                                       
                                                       
ных конституционных законов, федеральных законов, актов
палат Федерального Собрания". В соответствии с ч.1 ст.3
этого  акта федеральные конституционные законы подлежат
официальному опубликованию в течение  семи  дней  после
дня их подписания Президентом,  а в соответствии с ч. 2
ст. 4 - федеральные конституционные законы направляются
Президентом для официального опубликования.            
   Конституция не наделила законодателя полномочиями по
расширению сферы регулирования федеральными конституци-
онными  законами,  поэтому они не могут быть приняты за
пределами четырнадцати вопросов,  прямо названных Конс-
титуцией. Это обстоятельство было косвенно подтверждено
в том числе и в абз.2 п.3 мотивировочной  части  Поста-
новления  Конституционного Суда РФ по делу о толковании
статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П.    
   Процедура принятия федерального конституционного за-
кона чрезвычайно сложна.  Это обусловлено тем, что про-
тиводействие даже относительно небольшой по численности
группы депутатов Государственной Думы или членов Совета
Федерации  может  заблокировать  принятие  федерального
конституционного закона. Фактически, для принятия феде-
рального конституционного  закона  необходим  консенсус
всех  политических сил,  представленных в палатах Феде-
рального Собрания.  Сложившаяся ситуация приводит к па-
радоксальным ситуациям. К примеру, в текст Федерального
конституционного закона "Об  Уполномоченном  по  правам
человека  в Российской Федерации",  неоднократно откло-
нявшийся Государственной Думой и Советом Федерации, бы-
ло  включено положение о выдвижении кандидатур на долж-
ность Уполномоченного по правам человека двумя  третями
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы,
делающее маловероятным назначение  Уполномоченного.  Но
только после включения этих положений за закон проголо-
совало необходимое количество депутатов Государственной
Думы, и он был одобрен Советом Федерации.              
   Сложно представить,  кто  из кандидатов на должность
Уполномоченного по правам человека может быть поддержан
в  процессе выдвижения таким количеством голосов от об-
щего числа депутатов Государственной Думы.  В результа-
те, в настоящее время в Российской Федерации есть конс-
титуционное положение о необходимости назначения  Упол-
номоченного по правам человека, принят соответ-        
   ствующий Федеральный конституционный закон, но край-
не невелика вероятность назначения  Уполномоченного  по
правам человека45.                                     
   Другой хрестоматийный  пример - ситуация с федераль-
ном конституционным законом  о  государственных  флаге,
гербе и гимне России.  Сегодня кажется невозможным, что
какой-либо вариант государственных герба или флага  по-
лучит  поддержку  трех четвертей от общего числа членов
Совета Федерации и двух третей от общего числа  депута-
тов Государственной Думы. Часть депутатов Государствен-
ной Думы и членов Совета Федерации не устроит использо-
вание  символики  времен  СССР,  других не удовлетворит
двуглавый орел и трехцветный флаг.                     
   В настоящее время приняты и вступили  в  силу  всего
пять Федеральных конституционных законов:  "О Конститу-
ционном Суде Российской Федерации", "О референдуме Рос-
сийской Федерации",  "Об арбитражных судах в Российской
Федерации", "О судебной системе Российской Федерации" и
"Об  Уполномоченном по правам человека в Российской Фе-
дерации".                                              



   4.4.3. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ И ИХ ПРИНЯТИЕ 
   4.4.3.1. Сфера регулирования федеральными законами
   Конституцией четко  определена  сфера  регулирования
федеральными законами.  Во-первых, во всех главах Конс-
титуции,  за исключением девятой, содержатся упомин