вания постоянно действующих органов государственной власти и органов 
местного самоуправления. Будучи сформированными демократическим образом и 
находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами 
осуществления народовластия в Российской Федерации.
     В ч. 3 референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное 
выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений, 
принятых на референдуме, и результатов свободных выборов. В то же время для 
наиболее эффективного осуществления народовластия необходимо достижение оптимального 
баланса различных его форм. Так, в соответствии с мировым опытом по определенным 
вопросам (налоги, бюджет, регулирование прав человека и т. п.) считается нецелесообразным 
проводить референдумы, они решаются представительными органами государственной 
власти. Однако в определенных ситуациях только проведение референдума может 
решить политически значимые, в том числе и конституционные, проблемы.
     Действие нормы о референдуме как высшем выражении власти народа нельзя 
рассматривать отдельно от содержания норм других статей Конституции. В частности, 
в ч. 2 ст. 66 определяется, что устав края, области, города федерального значения, 
автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) 
органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. 
Это прямое конституционное предписание. Отсылка к ч. 3 ст. 3 Конституции для 
использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы некорректной, 
так как в данном случае сама Конституция предписывает принятие устава представительным 
органом, а не вынесение его на референдум.
     В соответствии со ст. 84 Конституции порядок проведения референдумов 
Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом. 
В этом законе должно найти развитие положение о референдуме как высшем непосредственном 
выражении власти народа, что может явиться основанием для установления особой 
юридической силы решений, принятых на референдуме. Проведение референдумов 
на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации будет подчиняться 
нормам законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, принимаемого 
в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и конституционными 
нормами, регулирующими право граждан участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции).
     Непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных 
выборов - исходный принцип организации системы органов государственной власти 
и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, собственно, 
и позволяет осуществить демократическую организацию власти в Российской Федерации.
     Путем выборов формируются представительные органы государственной власти 
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представительные органы 
местного самоуправления, в соответствии с федеральным законом избирается Президент 
Российской Федерации (ст. 81 Конституции). Уставами и законами субъектов Российской 
Федерации может быть предусмотрено избрание глав исполнительной власти субъектов 
Федерации, глав местного самоуправления (местной администрации).
     В отличие от Конституции 1978 г. новый Основной Закон не содержит специальной 
главы "Избирательная система". Принципы избирательного права (всеобщее равное 
и прямое избирательное право при тайном голосовании) раскрываются только применительно 
к выборам Президента Российской Федерации (ст. 81). В то же время есть все 
основания полагать, что эти принципы в равной степени актуальны для всех выборов 
в Российской Федерации. Это вытекает из ст. 15 Конституции, согласно которой 
общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью 
правовой системы Российской Федерации. Всеобщая декларация прав человека (ст. 
21) гласит: "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля 
должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, 
которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем 
тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих 
свободу голосования". Международный пакт о гражданских и политических правах 
(ст. 25) провозглашает для каждого гражданина право "голосовать и быть избранным 
на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного 
избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление 
избирателей". Следовательно, изложенные принципы избирательного права должны 
быть взяты за основу при создании законодательных актов, посвященных выборам 
в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
     В ст. 3 также устанавливается противоправность действий, посягающих на 
народовластие в России. Любые лица, совершающие действия, связанные с захватом 
власти или присвоением властных полномочий, несут юридическую ответственность. 
В Конституции конкретные формы ответственности не раскрываются - это задача 
федерального закона. Наиболее серьезной формой ответственности за захват власти 
является уголовная ответственность. Составы соответствующих преступлений и 
меры уголовной ответственности установлены УК.

                                Статья 4

     1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.
     2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство 
на всей территории Российской Федерации.
     3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность 
своей территории.

     Комментарий к статье 4

     Суверенитет - это такое свойство, а точнее, состояние власти, которое 
обеспечивает государству возможность свободно, самостоятельно осуществлять 
свою внешнюю и внутреннюю политику. Суверенитет предполагает независимость 
государства во внешнеполитической сфере (в области международных отношений) 
и верховенство, непререкаемость его решений в делах внутренних.
     Российская Федерация, как всякое подлинно независимое, свободное государство, 
обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на 
территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, 
а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное 
в ч. 1 ст. 4, гласит, что эта верховная власть распространяется на определенную 
территорию, т. е. территорию, находящуюся под юрисдикцией России. При этом 
государственная власть распространяется на всю без исключения территорию Российской 
Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся 
под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской 
Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т. д.).
     Часть 2 статьи закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового 
государства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации 
распространяется на всю ее территорию. Верховенство федеральной Конституции 
и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность 
и стабильность всей ее правовой системы. Причем понятие <федеральные законы> 
в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т. е. и 
как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы, 
хотя в последующих статьях Конституции данные понятия различаются достаточно 
четко.
     Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их 
соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного 
соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, 
принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и 
иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации 
по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. комментарии 
к ст. 72 и 76). Если же противоречие обнаруживается, то применяется норма 
Конституции или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в 
установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует 
из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории 
Российской Федерации.
     Целостность и неприкосновенность территории является одним из основных 
элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение - одной из важнейших 
его функций.
     Активизация деятельности России в области международного сотрудничества 
и партнерства, важные шаги, предпринятые Россией для ядерного разоружения 
мирового сообщества, другие активные действия на пользу мира и безопасности 
свидетельствуют о новых приоритетах в военной доктрине Российской Федерации. 
Однако до тех пор, пока будет оставаться потенциальная угроза вооруженного 
нападения на нашу страну другого государства (или группы государств), Россия 
вынуждена будет поддерживать достаточный уровень обороноспособности для защиты 
жизненно важных интересов государства, в том числе для обеспечения целостности 
и неприкосновенности своей территории.
     Российская Федерация располагает для этого всеми необходимыми силами 
и средствами: Вооруженными Силами, которые согласно приоритетам военной политики 
России должны быть предназначены исключительно для защиты независимости и 
территориальной целостности Российской Федерации, а также для выполнения ее 
международных обязательств; федеральными органами внешней разведки и контрразведки; 
пограничными, железнодорожными и другими войсками.
     Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности 
и неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой 
в данной области, соответствующими краткосрочными и долгосрочными федеральными 
программами, системой мер экономического, политического, организационного 
и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, 
общества и государства.
     О важности территориальной целостности Российского государства говорит 
сам факт помещения данного конституционного положения в гл. 1 Конституции.

                                Статья 5

     1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов 
федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных 
субъектов Российской Федерации.
     2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. 
Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный 
округ имеет свой устав и законодательство.
     3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной 
целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов 
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации 
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии 
и самоопределении народов в Российской Федерации.
     4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти 
все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

     Комментарий к статье 5

     В данной статье и других статьях Конституции закрепляется и последовательно 
проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации. При этом следует 
отметить, что республика (как государство) имеет свою конституцию и законодательство, 
в то время как край, область, город федерального значения, автономная область, 
автономный округ - свой устав и законодательство. По всем другим характеристикам 
согласно Конституции республики не отличаются от краев, областей, городов 
федерального значения, автономной области и автономных округов.
     Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной 
целостности. Принцип целостности и неприкосновенности территории Российской 
Федерации, установленный в ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под 
сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.
     Это конституционное положение строго соответствует общепризнанным нормам 
международного права, признающего недопустимость нарушения территориальной 
целостности и неприкосновенности, государственного единства во всех случаях, 
когда государство соблюдает права человека и уважает право граждан на участие 
в управлении страной непосредственно или через своих представителей.
     Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано 
на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения 
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и 
органами государственной власти ее субъектов, означает, что Российская Федерация 
берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, 
в соответствии с которыми субъекты Федерации, как бы они ни назывались, имеют 
право на им принадлежащие и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия. 
Определение этой сферы зависит от ряда факторов.
     Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации 
предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов 
всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если 
Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, 
социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы-человека 
и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будет 
выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым 
условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление 
ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной 
и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень 
предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация, ставящая 
перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных условиях развития 
науки и техники должны входить и управление федеральными энергетическими системами, 
и установление единой политики в ядерной энергетике, в производстве и порядке 
использования ядовитых веществ и наркотических средств и др. (см. комментарий 
к ст. 71).
     Масштабы нашей страны и разнообразие условий в ней столь велики, что 
управление ею только из единого центра не представляется возможным. Она занимает 
более 17 млн кв. км, расположена в нескольких природных зонах с различными 
климатическими условиями. На ее территории проживает более 140 народов, находится 
более тысячи городов и несколько тысяч поселков. Поэтому важным фактором, 
оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между 
Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной 
власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации. 
В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать, 
причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти органы 
должны лишь соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации 
и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной 
власти, устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального 
российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных 
прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа, Конституция 
закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые акты субъектов 
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым 
в соответствии с полномочиями Федерации, причем в случае противоречий между 
ними действует федеральный закон.
     Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов 
на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной 
демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как 
и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано 
лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного 
права.
     Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы 
подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие 
чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и пользоваться 
свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного 
права, в том числе если нарушается право каждого гражданина участвовать в 
ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных 
представителей.
     Очевидно также, что реализация права на самоопределение не должна приводить 
к нарушению правовых норм, соблюдение которых предусмотрено международным 
правом.
     Как указано в Декларации о принципах международного права, касающихся 
дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии 
с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. <4>, при реализации 
права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как "санкционирующее 
или поощряющее любые действия, которые вели бы к расширению или к частичному 
или полному нарушению территориальной целостности или политического единства 
суверенных и независимых государств, имеющих правительства, представляющие 
весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания 
или цвета кожи".
     Все сказанное нисколько не ущемляет права народов на самоопределение. 
Оно признается и может быть реализовано в различных формах, в числе которых 
и вхождение в состав другого государства, однако только при соблюдении указанных 
выше условий. Как известно, многие народы, проживающие на территории Российской 
Федерации, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с согласия 
и, при поддержке государственных органов Российской Федерации. Так возникли, 
например, Башкирская и Бурятская республики и многие другие. Самоопределение 
в составе Российской Федерации помогло становлению как самоопределившихся 
народов, так и Российской Федерации как суверенного государства.
     Именно историческое прошлое и настоящее учитывались в ст. 5 Конституции 
при констатации того, что федеративное устройство Российской Федерации основано, 
в частности, на "равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации".
     Закрепленный статьей принцип равноправия народов в Российской Федерации 
означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной 
власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Тем самым 
действующая Конституция положила конец претензиям руководителей отдельных 
субъектов Федерации на особое положение этих субъектов в Федерации.

                                Статья 6

     1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии 
с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
     2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми 
правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией 
Российской Федерации.
     3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства 
или права изменить его.

     Комментарий к статье 6

     В статье закреплены основы гражданства Российской Федерации. Гражданство 
- это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности 
их взаимных прав, обязанностей и ответственности и основанная на признании 
и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина. С гражданством 
связаны самые существенные последствия для человека: объем его прав, свобод, 
обязанностей.
     До 1917 г. в России понятия гражданства не существовало. Все жители Российской 
империи считались подданными. Декрет ВЦИК "Об уничтожении сословий и гражданских 
чинов> от 23 (10) ноября 1917 г. отменил подданство и установил общее для 
всего н