мого пункта касалось депутатов 
Совета Федерации первого созыва. К моменту вынесения проекта Конституции на 
референдум его составители окончательно не определили, каковы будут порядок 
формирования и деятельности Совета Федерации, статус его членов. Это видно 
даже по используемой терминологии. В п. 9 они именуются депутатами, так как 
Совет Федерации первого созыва формировался путем выборов. В гл. 5 раздела 
1 они называются членами Совета Федерации, что предполагает возможность формирования 
этой палаты путем вхождения в нее представителей субъектов федерации по должности, 
как и было впоследствии установлено Федеральным законом от 5 декабря 1995 
г. Если в гл. 5 определено, что депутаты Государственной Думы работают на 
профессиональной постоянной основе, то о членах Совета Федерации никакой записи 
о принципах их работы в палате гл. 5 не содержит.
     Часть 2 комментируемого пункта и дала ответ на этот вопрос применительно 
к депутатам Совета Федерации первого созыва, указав, что они осуществляют 
свои полномочия на непостоянной основе.
     На практике Председатель, заместители Председателя Совета Федерации первого 
созыва и председатели его комитетов работали на постоянной основе. Из закрепленного 
впоследствии Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. порядка формирования 
Совета Федерации следует, что его члены, включая руководство палаты и ее комитетов, 
осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

                         Постатейный комментарий
                   к Конституции Российской Федерации

        Подготовлен Институтом законодательства и сравнительного
           правоведения при Правительстве Российской Федерации

 Вступительная статья
 Преамбула
 Раздел первый
 Глава 1. Основы конституционного строя                 (ст. 1-16)
 Глава 2. Права и свободы человека и гражданина         (ст. 17-64)
 Глава 3. Федеративное устройство                       (ст. 65-79)
 Глава 4. Президент Российской Федерации                (ст. 80-93)
 Глава 5. Федеральное Собрание                          (ст. 94-109)
 Глава 6. Правительство Российской Федерации            (ст. 110-117)
 Глава 7. Судебная власть                               (ст. 118-129)
 Глава 8. Местное самоуправление                        (ст. 130-133)
 Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр          (ст. 134-137)
          Конституции

 Раздел второй. Заключительные и переходные положения


                          Вступительная статья

     Читателю, возможно, покажутся знакомыми многие положения Конституции 
Российской Федерации, даже если раньше до нее не доходили руки. Конституция 
написана простым, ясным, доступным языком, и возникла она не на голом месте. 
Концепция и содержание этого документа на протяжении последних трех лет неоднократно 
обсуждались в средствах массовой информации.
     Вместе с тем весьма эмоциональная, а иногда и жесткая полемика вокруг 
проекта Конституции накануне референдума 12 декабря 1993 г. носила главным 
образом политический характер. Это привело к тому, что многие не интересовались 
собственно текстом Конституции и даже не читали проект (до 50% населения, 
по социологическим опросам). Объективности ради заметим, что разъяснение положений 
новой Конституции, обсуждение ее широкой общественностью не было достаточно 
профессиональным и проходило в сжатые до предела сроки, что в конечном счете 
вряд ли прибавило сторонников принятия Конституции на всероссийском референдуме.
     Думается, что внимательное прочтение Конституции, ознакомление с комментариями 
ее статей, написанных научными работниками, специализирующимися в различных 
отраслях законодательства, выявит многие положительные стороны Конституции, 
а также позволит объективно оценить те ее статьи, которые и сегодня остаются 
предметом острых дискуссий, и окажет практическую помощь каждому в изучении 
высшего Закона страны. Заметим, что одной из основных конституционных обязанностей 
гражданина является соблюдение Конституции (ст. 15), что невозможно без знания 
ее положений и умения их использовать.
     Необходимость принятия новой Конституции была осознана подавляющим большинством 
россиян. Вопрос заключался только в том, как скоро ее принимать. В обстановке 
обострившейся конфронтации со Съездом народных депутатов и Верховным Советом 
Президент возглавил подготовку нового варианта Конституции, нередко называемого 
"президентским", в котором прерогативы президентской власти были усилены.
     Разработчики окончательного текста проекта Конституции имели под рукой 
два варианта - "президентский" и "парламентский". Последний активно использовался 
при доработке проекта. Сравнив тексты обоих проектов, мы найдем весьма многочисленные 
и, на наш взгляд, удачные совпадения. Вместе с тем окончательный вариант, 
предложенный для голосования на референдуме, значительно отличается как от 
первоначального, представленного Президентом Конституционному Совещанию 5 
июня 1993 г., так и от проекта, готовившегося в рамках Верховного Совета.
     При всем том была сохранена известная преемственность в проведении конституционной 
реформы, начало которой связано с образованием Конституционной комиссии на 
1 Съезде народных депутатов России.
     Каковы же основные вехи этой реформы? Принятие в 1990 г. Декларации о 
государственном суверенитете РСФСР повлекло за собой глубокие изменения в 
политической жизни России, в ее государственном устройстве и организации государственной 
власти. С этого времени начал весьма интенсивно расширяться круг проблем, 
требующих завершенного и целостного конституционно-правового решения,- это 
появление новых федеральных органов власти (Президент, Конституционный Суд), 
разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и 
властями субъектов Федерации, осуществлявшееся в рамках Федеративного договора. 
Хотя Договор был признан составной частью Конституции, содержание его было 
также закреплено в 1992 г. в соответствующих статьях Основного Закона Российской 
Федерации.
     В представляемом читателю комментарии к Конституции России достаточно 
полно раскрывается суть основных нововведений и отличий нового высшего Закона 
нашей страны от прежних. Поэтому в предисловии обратим внимание только на 
некоторые из них.
     В отличие от идеологизированных конституций бывшего СССР и союзных республик, 
включая предшествующую Конституцию Российской Федерации, провозглашавших высшей 
целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции 
России (ст. 2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его 
права и свободы. При этом новая Конституция не ограничилась, как это нередко 
бывало ранее, декларацией, а установила, что признание, соблюдение и защита 
прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
     Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл. 2), которая содержит 
конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и 
свобод, гарантированных высшим Законом. По объему это самая обширная глава 
Конституции. Она состоит из 47 статей. В целом же вопросы, непосредственно 
связанные со статусом личности, регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.
     Конституция 1993 г. отразила качественные изменения в социальной политике 
государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям населения, 
в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий 
трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах 
как активной части политической системы. В то же время закреплены институты 
частной собственности и свободного предпринимательства, которые типичны для 
рыночной экономики, основанной на свободном рыночном хозяйстве.
     Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются 
не только в соответствии с настоящей Конституцией, но и согласно общепризнанным 
принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны, 
должно подтверждать вхождение нашей страны в цивилизованное общество, а с 
другой - стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина, 
направленное, в частности, на предупреждение всех форм дискриминации, защиту 
семьи, детей и молодежи и на улучшение благосостояния народа.
     Особо следует отметить, что принятая Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 
1968 г. Декларация о праве на развитие признает, что развитие является всесторонним 
экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным 
на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц на основе 
их активного, свободного и конструктивного участия в создании и справедливом 
распределении благ.
     Таким образом, международные нормы связывают права человека и гражданина 
непосредственно с политическими свободами и экономическим развитием общества.
     По своей структуре и содержанию новая Конституция близка к традиционным 
конституциям развитых демократических стран, большинство которых отражает 
стремление обеспечить координацию деятельности всех властей в государстве 
и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики 
сложившихся политических традиций и отношений на определенном историческом 
этапе развития государства.
     Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять 
(гл. 4 - 8) и в значительной мере - две (гл. 1 "Основы конституционного строя" 
и гл. 3 "Федеративное устройство").
     При оценке значения и места Президента, Федерального Собрания и Правительства 
в новой Конституции многие политологи находят аналогии в зарубежном законодательстве, 
и прежде всего - во французской Конституции, утвержденной на референдуме 28 
сентября 1958 г. Отметим, что контуры и концепция ее были определены Президентом 
Ш. де Голлем исходя из необходимости сильной личной власти для выхода Франции 
из тяжелого в те годы кризисного положения. Однако при внешней схожести юридических 
формул власти, имеющихся в Конституциях России и Франции, нельзя не видеть 
принципиальных отличий в практике их применения.
     В России гражданское общество складывается медленно, и пока еще нельзя 
говорить, что оно сложилось. Не сформировались у нас демократические традиции 
и мощные политические партии, представляющие интересы различных групп населения. 
В таких условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей, 
не допускающий возникновения авторитарного режима. В этой связи отметим, что 
французская демократия за прошедшие более чем 30 лет "переварила" невиданное 
в ее истории ограничение парламентской власти, установленное Конституцией 
V Республики. Нынешний французский вариант разделения властей представляет 
собой безусловно сильную (но не диктаторскую) фигуру Президента, сильную исполнительную 
власть и отнюдь не второстепенный по своей роли парламент.
     Ясно, что разные ветви власти никогда не будут равны. В каждой стране 
складывается своя система ценностей и авторитета власти. Важно только, чтобы 
ни одна власть не подавляла другие.
     Внимательные читатели российской Конституции обнаружат следы конфронтации 
Президента и парламента в 1993 г. во многих ее институтах, положениях и предписаниях. 
Было бы заблуждением ожидать появления идеального варианта Конституции, способного 
обеспечить стабильный прогресс во всех сферах общественной жизни, однако при 
всем том нынешняя Конституция, отражая динамичный процесс развития российской 
государственности, как бы пронизывая быстро меняющиеся события и направления 
в политической жизни и экономике, определяет то, что должно стать основным 
на долгие годы.
     Как Закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция 
реально регулирует общественные отношения и оказывает непосредственное воздействие 
на всю систему органов государственной власти. Особенно следует отметить позитивное 
воздействие Конституции на укрепление стабильности институтов власти, хотя 
до достижения адекватности властных структур требованиям времени еще "дистанция 
огромного размера".
     Нельзя не видеть также многих положительных моментов в жизни государства, 
которые связаны непосредственно с влиянием конституционных реформ на политическую 
жизнь России. Все содержание Договора об общественном согласии (апрель 1994 
г.) буквально насыщено конституционными положениями, что дало повод некоторым 
критикам усмотреть в этом ненужное дублирование норм Конституции. Но это не 
так. Договор об общественном согласии не дублирует Конституцию, а содействует 
ее укреплению.
     Авторитет Конституции поддерживается не только общественным согласием, 
но и правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие и стыковку всех институтов 
государственной власти. В соответствии с законотворческой функцией Конституции 
12 июля 1994 г. принят весьма актуальный для России федеральный конституционный 
Закон о Конституционном Суде Российской Федерации <*> - необходимый кирпичик 
в фундаменте правового государства. В процессе подготовки находится еще целый 
ряд федеральных конституционных законов, которые вместе с Конституцией образуют 
фундамент российской государственности.
     Уже можно с некоторой долей оптимизма констатировать, что Конституция 
работает на необратимость процессов демократизации общества, на сбалансированное 
построение Федерации, взаимоотношений всех ветвей федеральной власти друг 
с другом.
     "Притирание" властей происходит, но процесс еще не завершен. К одной 
из болезненных проблем следует отнести то, что пока еще ни в Конституции, 
ни в федеральных законах не проведена четкая грань между полномочиями Федерального 
Собрания и Президента в сфере издания нормативных актов. Это приводит к взаимным 
претензиям и чревато конфликтами.
     Признавая необходимость конкретизации полномочий федеральных органов 
власти, приходится констатировать: в действующей Конституции вопрос о том, 
что в сфере правотворчества должно реализовываться законами, а что указами 
Президента, до конца не решен. Выйти из положения, как представляется, можно 
было бы путем заключения Федеральным Собранием и Президентом хотя бы неписанного 
соглашения, имеющего значение конституционного обычая.
     Ряд особенностей российской Конституции обусловлен тем, что наше государство 
является федерацией, состоящей из 89 субъектов. Они различаются размерами, 
численностью населения, уровнем развития экономики и, что особенно важно, 
национальным составом населения. Последнее в прошлом являлось существенным 
фактором, определявшим статус государственного образования в России.
     Действующая Конституция встала на путь юридического равноправия всех 
субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, 
взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной 
принадлежности. К сожалению, фактическое равенство субъектов Федерации в сфере 
экономики еще не достигнуто. В результате встречается "перетягивание каната" 
субъектами Федерации и их недовольство отношением к ним федеральных органов.
     Как и в случае разграничения нормотворческих полномочий между Федеральным 
Собранием и Президентом, идет постоянный поиск рационального разделения предметов 
ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Достаточно сказать, 
что только за одно полугодие по этим вопросам было издано 43 постановления 
Правительства Российской Федерации. Но законодательные решения еще впереди, 
и в них есть настоятельная необходимость.
     Дело в том, что благие намерения и предложения по принятию неотложных 
мер по оздоровлению экономики, борьбе с преступностью и другие далеко не всегда 
вписываются в соответствующие конституционные нормы, что вызывает справедливую 
тревогу и критику у законодателей, юристов, широкой общественности. Для преодоления 
этих противоречий требуются прежде всего согласованная работа и постоянное 
взаимодействие всех ветвей власти, всех государственных органов, осуществляющих 
власть в России: Президента, Федерального Собрания, Правительства, судов Российской 
Федерации. Думается, что каждый из них имеет достаточные полномочия и рычаги 
влияния друг на друга для решения общих для Российского государства задач 
на основе доброго согласия. Методы силового давления, конфронтации, столь 
типичные для прошлых лет, постепенно вытесняются поисками согласия и компромисса, 
деловой, конструктивной дискуссией. Сегодня стабильность Конституции - самый 
верный гарант от эксцессов силовой борьбы за власть. Даже при обострении политической 
обстановки сами разработчики нынешней Конституции, недовольные своим творением, 
не смогут поступить с ней, как это сделал гоголевский персонаж Тарас Бульба 
с отступником сыном: "Я тебя породил, я тебя и убью!"
     Судя по развитию событий в нашей стране, судьба Конституции навсегда 
отделилась от ее создателей. Пройдет время, и новая жизнь высветит иной облик 
высшего Закона России, а многие критические высказывания, равно как и оды, 
в адрес Конституции покажутся весьма наивными и несостоятельными. Уже сегодня 
отдельные ее положения начинают применяться не совсем так, как предполагали 
ее создатели. Вместе с тем немаловажно, что Конституция, решая актуальные 
задачи государственного строительства, сама ставит много новых вопросов, на 
которые предстоит ответить законодателям.
     Рассматривая действующую российскую Конституцию, нельзя обойти вопрос 
о ее принятии. Для значительной части граждан голосование 12 декабря 1993 
г. "за" или "против" новой Конституции в значительной мере было предопределено 
отношением к ней различных политических партий и предвыборных блоков, высказывавших 
полярные точки зрения по этому поводу. В ходе референдума, состоявшегося 12 
декабря 1993 г., большинство проголосовавших избирателей (32 937 630 человек) 
высказались за принятие Конституции. Это внушительная цифра.
     Тем не менее итоги референдума вызвали неоднозначную оценку, и в частности 
из-за несоответствия его проведения процедуре, установленной Законом о референдуме 
1990 г. <1>, согласно которому для внесения изменений в Конституцию (а следовательно, 
как считают многие, и для принятия новой Конституции) необходимо было получить 
абсолютное большинство голосов избирателей, включенных в списки для голосования.
     Хотя эти споры уже в прошлом, справедливости ради отметим, что стойкое 
снижение избирательной активности в последние годы делало нереальным проведение 
конституционного референдума по жесткой формуле прошлых лет. Поэтому отсутствие 
"всеобщего одобрения", которое, вообще-то говоря, свойственно только странам 
с тоталитарным режимом, можно расценивать как нормальное, типичное для свободных 
выборов явление. Аналогичная картина была в послевоенной Франции, да и в ряде 
других стран, когда разница в общем числе голосов "за" и "против" колебалась 
на уровне 5 - 10% от общего числа голосовавших.
     Уроки последнего российского референдума говорят об одном - доверие народа 
к власти достаточно хрупко, чтобы долго испытывать его терпение. Гораздо предпочтительнее, 
хотя и более хлопотно, нормализовать экономику, укреплять правопорядок и добиваться 
общественного согласия в мирном обустройстве России.
     Завершая тему референдума 12 декабря 1993 г., отметим, что ни Федеральное 
Собрание, ни субъекты Федерации не опровергли правомерность результатов референдума, 
которым была одобрена Конституция Российской Федерации. Также все ясно понимают, 
что, критикуя отдельные положения Конституции, нельзя считать ее недействующей. 
Отсюда следует вывод - мы должны уважать и соблюдать нынешнюю Конституцию. 
И лишь время покажет, что необходимо для совершенствования конституционного 
строя, который призван разумно сбалансировать стоящие перед Россией проблемы.
     К сожалению, в нашей действите