а продолжают действовать в части, не про-
тиворечащей федеральному закону. 
                      
   3.5.3. КОМПЕТЕНЦИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   Сама Конституция  России не предусматривает исключи-
тельную компетенцию субъектов Федерации  (см.  1.4.3.),
поскольку  компетенция  субъектов определяется в ней по
остаточному принципу.  Конституция говорит лишь о "всей
полноте" государственной власти,  присущей полномочиям,
осуществляемым субъектами Федерации (ст.73), и о самос-
тоятельности  осуществления полномочий субъектами Феде-
рации по вопросам вне пределов ведения Федерации и сов-
местного  ведения  Федерации и субъектов Федерации (ч.4
ст.76). Это означает, во-первых, что Федерация не впра-
ве сама относить к своему ведению вопросы, определенные
по остаточному принципу в ч.4 ст.76. Но, во-вторых, об-
ладая  всей  полнотой  государственной  власти в смысле
ст.73,  отдельные субъекты РФ вправе,  по соглашению  с
федеральными органами,  относить любые вопросы, находя-
щиеся  в  их  ведении,  к  ведению  Федерации.  Однако,
в-третьих,  субъекты РФ,  на основании ст.73,  вправе в
своих конституциях и уставах объявлять вопросы, опреде-
ленные в ч.4 ст.76,  вопросами их исключительной компе-
тенции,  предметами их исключительного ведения, которые
не могут передаваться в компетенцию Федерации. 
        
   19 Собрание  Законодательства  РФ.  1996. №16. Ст.1909. 
                                                 
                                                       
   Это конституционное право субъекты Российской  Феде-
рации активно используют20.                            
   Положение ст.  73  сформулировано  на базе сходных с
ним по содержанию статей Федеративного договора. Так, в
Федеративный  договор о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами  государствен-
ной власти Российской Федерации и органами власти суве-
ренных республик в составе Российской  Федерации  вошло
положение о том,  что республики обладают всей полнотой
государственной (законодательной,  исполнительной и су-
дебной) власти на своей территории,  кроме тех полномо-
чий,  которые переданы в  ведение  федеральных  органов
власти.  Представляется, что употребленная здесь, как и
в ст.  73 Конституции,  формулировка "вся полнота госу-
дарственной  власти" имеет чисто декларативный характер
и реально означает просто полномочия,  определяемые  по
остаточному принципу. Например, с точки зрения действу-
ющей Конституции,  судебная власть осуществляется Феде-
рацией, и сомнительно, что можно хоть в каком-то смысле
говорить,  что субъекты РФ,  даже республики,  обладают
"всей  полнотой" судебной власти,  поскольку и судоуст-
ройство,  и процессуальное законодательство находятся в
ведении Федерации (п."о" ст.71).  Если они могут самос-
тоятельно осуществлять полномочия судебной  власти,  то
только  через суды,  которые не входят в российскую су-
дебную систему.  Таковыми в принципе являются конститу-
ционные  (уставные) суды субъектов РФ,  хотя и они фор-
мально включены в состав единой судебной системы России
(ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации");                        
   кроме того,  мировые суды учреждаются субъектами Фе-
дерации, однако они фактически входят в единую судебную
систему, так как законность и обоснованность приговоров
и других решений мировых судей будут проверять районные
(федеральные)  суды,  а  финансироваться  мировые  суды
должны также из федерального бюджета (см. 4.5.6.).     
   Также можно считать,  что ст.  73 провозглашает пре-
зумпцию компетентности субъектов Российской  Федерации:
они обладают всеми полномочиями за исключением тех, ко-
торые закреплены за Федерацией. Эта презумпция означает
юридическую фикцию, согласно которой Федерация считает-
ся созданной ее субъектами, изначально 
                
   20 См.: Уставы краев, областей, городов федерального
значения,  автономной области,  автономных округов Рос-
сийской Федерации. (Составители: Деменков М.В., Любимов
А.П., Корнев Н.М.) Вып.2. М., 1996.; Вып.3. М., 1997.
  
обладавшими "всей полнотой  государственной  власти"  и
передавшими  "создаваемой"  Российской  Федерации часть
своих властных полномочий.  Это  избавляет  федеральную
законодательную власть от необходимости определять ком-
петенцию субъектов в перечне  их  полномочий.  Подобный
метод установления исключительной компетенции субъектов
применяется также и в зарубежных федерациях (США,  Авс-
трия),  когда  к  предметам  исключительной компетенции
субъектов федерации относятся все вопросы, которые пря-
мо не отнесены к ведению самой федерации.  Однако в ус-
ловиях политической и экономической нестабильности, не-
достаточно  четкого  и последовательного размежевания в
федеральном законодательстве полномочий между центром и
регионами  достоинства имеют и два других способа опре-
деления компетенции субъектов Федерации,  т.е. установ-
ление  исчерпывающего перечня предметов ведения субъек-
тов Федерации (Индия) или определение тех вопросов, ко-
торые  не  могут  никоим образом быть предметом ведения
субъектов Федерации (Мексика) (здесь легче избежать,  а
при необходимости и решить спор о компетенции, о право-
мочности осуществлять те или иные полномочия в  федера-
тивном государстве).                                   
   Формулировка ст.73  Конституции делит полномочия го-
сударственной власти в России на две части:  полномочия
Федерации  (осуществляются по предметам ее ведения и по
предметам совместного ведения) и  полномочия  субъектов
Федерации  (осуществляются вне полномочий Федерации,  в
частности,  по предметам совместного ведения). Следова-
тельно, полномочия субъектов РФ осуществляются по кругу
вопросов,  более широкому,  чем вопросы,  относящиеся к
предметам  ведения субъектов РФ (вопросы исключительной
компетенции субъектов). Точнее, субъекты РФ осуществля-
ют  полномочия  государственной власти,  во-первых,  по
предметам ведения, определенным по остаточному принципу
в ч.4 ст.76,  во-вторых, по предметам совместного веде-
ния.                                                   
   Часть 4 ст.76 говорит о компетенции,  которая  может
быть исключительной компетенцией субъектов РФ: это воп-
росы, которые находятся вне пределов ведения Федерации,
совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. воп-
росы,  которые не упомянуты в перечнях ст. 71 и ст. 7 2
Конституции.  По  этим  вопросам  субъекты осуществляют
собственное правовое регулирование,  т.е. принимают за-
коны и иные нормативные акты независимо от федерального
законодательства. Они решают их по своему усмотрению, и
единственным  ограничением здесь является универсальное
требование соблюдения прав и свобод человека и  гражда-
нина.                                                  
   Для осуществления всех полномочий субъектов (ст.73),
а не только упомянутых в ч.4 ст.  76, создается система
органов власти субъектов Федерации.  Федеральные органы
не вправе вмешиваться в деятельность органов  субъектов
по  реализации только тех полномочий,  которые осущест-
вляются в рамках их исключительной компетенции.  Однако
и в этой сфере полномочий субъектов действует положение
ч.2 ст.85 Конституции, позволяющее Президенту РФ приос-
танавливать действие актов органов исполнительной влас-
ти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов
Конституции  РФ  и  федеральным законам,  международным
обязательствам России или нарушения прав и свобод чело-
века и гражданина до решения этого вопроса соответству-
ющим судом. Конечно, не выходя за конституционные и за-
конные  пределы своей исключительной компетенции,  осу-
ществляя свои полномочия вне пределов ведения Федерации
и  совместного  ведения,  органы  исполнительной власти
субъектов РФ вряд ли могут вторгнуться в сферу междуна-
родных обязательств Федерации,  но Президент РФ, харак-
теризуемый в ч.  2 ст.80 Конституции как гарант прав  и
свобод человека и гражданина, может приостановить дейс-
твие акта исполнительной власти,  если  посчитает,  что
этим актом нарушены права человека (см. 3.8.).         
   Как правило,  к  исключительному ведению субъектов в
зарубежных федерациях относятся местное управление, ре-
гулирование  деятельности местных предприятий,  местные
налоги,  вопросы общественного порядка, культуры, сани-
тарии,  здравоохранения,  местных коммуникаций,  комму-
нального обслуживания,  социальной помощи престарелым и
инвалидам, организация местных правоохранительных орга-
нов, благоустройство территории21.                     
   Исключительные полномочия субъектов РФ находят  свое
отражение как в конституциях, так и в уставах, принима-
емых самими субъектами,  но не в федеральной  Конститу-
ции.  Так, не следует полагать, что ч.1 ст.77 Конститу-
ции РФ относит к исключительному ведению субъектов  Фе-
дерации  установление  системы  своих органов государс-
твенной власти.  Здесь говорится, что они устанавливают
эту  систему самостоятельно,  однако делается оговорка,
что их самостоятельность ограничена основами  конститу-
ционного  строя  России и общими принципами организации
представительных и исполнитель- 
                                                       
   21 Федерация в зарубежных странах / Под ред. Д.А.Ковачева.
 М., 1993. С.89-100.
                            
ных органов государственной власти,  установленными фе-
деральным законом. Следовательно, выбор субъектом Феде-
рации своей системы государственных органов подчиняется
требованию  ч.5 ст.76,  устанавливающей приоритет феде-
ральных законов по вопросам ст. 71 и ст.72.            
   Трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые
предметы  исключительного  ведения субъектов Федерации,
помимо их собственных бюджетов, вопросов их внутреннего
административно-территориального деления, управления их
собственностью,  если это управление считать  предметом
ведения, а не полномочием. Само собой разумеется, субъ-
екты РФ самостоятельно осуществляют полномочия по  при-
нятию конституций,  уставов,  законов и иных актов,  но
эти акты издаются по вопросам, которые в основном пере-
числены в ст.72, т.е. относятся к предметам совместного
ведения (причем об общих принципах налогообложения  го-
ворится в п."и" ч.1 ст.72).                            
   Статья 76 Конституции предусматривает,  что вне пре-
делов ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской  Федерации и субъектов Российской Федерации,
субъекты Федерации  осуществляют  собственное  правовое
регулирование,  включая  принятие законов и иных норма-
тивных актов.  Термин "собственное" в данном случае оз-
начает,  что  субъекты Российской Федерации по вопросам
их ведения издают свои законы и иные  нормативные  акты
самостоятельно,  полностью регулируя по своему усмотре-
нию отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не
только  в развитие (с учетом местных условий) федераль-
ного закона, как это имеет место по вопросам совместно-
го  ведения.  Если  нормативный акт субъекта Российской
Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению,
и  если такой акт противоречит федеральным законам,  то
действует акт субъекта  Федерации  -  в  данном  случае
принцип  верховенства федерального закона не действует,
ибо эта сфера общественных отношений резервирована  для
собственного правового регулирования субъектами Федера-
ции.                                                   


   3.6. СВОБОДНОЕ ПЕРЕМЕЩЕНИЕ ТОВАРОВ, 
УСЛУГ И ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ
И ПРИНЦИПЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
   Статья 74  Конституции  РФ  несколько конкретизирует
принцип свободы перемещения товаров, услуг и финансовых
средств на территории России, установленный в ч.1 ст. 8
Конституции.  Изъятие из этого принципа применительно к
перемещению товаров и услуг (но не финансовых средств!)
может  устанавливать  исключительно  федеральный  закон
(ч.2 ст.74 Конституции),  что (косвенно) подтверждает и
п."ж" ст. 71. Сводного акта по этому вопросу не сущест-
вует.  Отдельные положения о порядке введения подобного
ограничения содержатся в Законе РСФСР  "О  чрезвычайном
положении"  (необходимо  принятие федерального закона в
соответствии со ст.  88 Конституции).  Случаи  введения
ограничений перечислены в ч.2 ст.74:                   
   обеспечение безопасности  (России),  защиты  жизни и
здоровья людей,  охрана природы, охрана культурных цен-
ностей.  Возможный перечень товаров и услуг, на переме-
щение которых налагается ограничение,  может быть  раз-
личным в зависимости от целей такого ограничения: това-
ры,  представляющие угрозу для жизни и  здоровья  людей
(продовольственные,    непродовольственные;   химикаты,
удобрения и т.п.); промышленные технологии, опасные для
окружающей природной среды;  вещества,  разрушающие па-
мятники культуры в результате производственных  процес-
сов, переработки и выброса, и т.д.                     
   Российское законодательство  рассматривает вопрос об
ограничении перемещения товаров и услуг в связи с  объ-
явлением  территории  субъекта Федерации зоной экологи-
ческого бедствия, чрезвычайной экологической ситуации и
т.п.  (Закон  1991  г.  "Об охране окружающей природной
среды").  В ст.74 Конституции не говорится о сроках та-
кого ограничения. Однако, по смыслу законодательства об
охране природной среды такое  ограничение  снимается  в
случае,  если территория будет восстановлена в экологи-
ческом отношении.                                      
   Из положений ч.1 ст.  8 и ч.1 ст. 74 о единстве эко-
номического  пространства и свободном перемещении това-
ров, услуг и финансовых средств, п."ж" ст.71 о единстве
рынка  вытекают следующие соображения по поводу возмож-
ностей субъектов РФ устанавливать налоги на своей  тер-
ритории:  хотя формирование и исполнение бюджетов субъ-
ектов Федерации относится к их исключительной компетен-
ции,  положение п."и" ч.1 ст.72, относящее установление
общих принципов налогообложения к  совместному  ведению
Федерации и ее субъектов,  нельзя понимать так, что ус-
тановление конкретной системы налогов, вводимых субъек-
тами  Федерации  на  своей территории,  включает в себя
право субъектов устанавливать налоги,  не предусмотрен-
ные  федеральным законом об общих принципах налогообло-
жения. В противном случае возможно установление субъек-
тами РФ таких налогов, которые будут противоречить тре-
бованиям                                               
ч.1 ст. 8, относящимся к основам конституционного строя
Российской Федерации. Поэтому ч.3 ст.75 определяет, что
общие  принципы  налогообложения  и сборов в Российской
Федерации устанавливаются федеральным законом.         
   Однако очевидно текстуальное противоречие между  по-
ложениями ч.З ст.75 и п."и" ч.1 ст.72 Конституции. Если
общие принципы  налогообложения  в  РФ  устанавливаются
только федеральным законом, то в какой мере их установ-
ление может быть предметом совместного ведения  Федера-
ции и ее субъектов?  Исходя из того, что эти противоре-
чащие друг другу положения следует толковать в контекс-
те  ч.1 ст.  8,  относящейся к основам конституционного
строя,  можно признать не совсем  удачной  формулировку
п."и"  ч.1  ст.72.  В  действительности  Конституция не
предполагает, что общие принципы налогообложения снача-
ла формулируются в федеральном законе,  а затем конкре-
тизируются субъектами РФ с учетом,  скажем, экономичес-
кой специфики регионов.  Общие принципы налогообложения
следует считать предметом ведения Федерации. Они должны
устанавливаться  федеральным  законодателем таким обра-
зом,  чтобы субъектам РФ оставалось лишь  устанавливать
конкретную  систему  своих налогов,  выбирая из перечня
налогов, предусмотренных федеральным законом, и опреде-
ляя ставку налога в тех параметрах,  которые определены
федеральным законодателем. Следовательно, к совместному
ведению  относится  налогообложение в субъектах Федера-
ции,  причем его общие  принципы,  согласно  ч.3  ст.75
Конституции, устанавливаются федеральным законом.      
   Этот вывод подтверждается и Постановлением Конститу-
ционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. по делу о проверке
конституционности  положений  абз.2 п.2 ст.  18 и ст.20
Закона РФ от 27 декабря 1991 г.  "Об основах  налоговой
системы в Российской Федерации" (см.  1.3.4; 1.4.3.). В
частности,  Конституционный Суд постановил, что законно
установленными  могут  считаться только те региональные
налоги,  которые были введены законодательными органами
субъектов  Федерации в соответствии с федеральным зако-
ном,  определяющим не только перечень налогов и сборов,
но и все элементы налоговых обязательств.  Установление
налогов и сборов осуществляется  федеральными  органами
власти,  органами государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления,  но,  применительно к
субъектам  РФ,  понятие "установление налогов и сборов"
имеет иной юридический смысл, поскольку право субъектов
РФ на установление налогов носит производный характер -
субъекты РФ связаны общими принципами,  содержащимися в
федеральном законе, в частности, исчерпывающим перечнем
региональных налогов, закрепленным в Законе "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря
1991 г.
                                                
   3.7. ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   Часть 2 ст.  77 Конституции говорит о единой системе
органов исполнительной власти в пределах  ведения  Рос-
сийской  Федерации и полномочий Российской Федерации по
вопросам ст.72 Конституции. В уставах субъектов Федера-
ции,  в развитие положений Конституции РФ,  говорится о
праве исполнительных  органов  власти  того  или  иного
субъекта   Федерации  осуществлять  деятельность  (пра-
во-применительную и правоисполнительную) в рамках  пол-
номочий Федерации по ст.71 и ст.72 Конституции.        
   Речь идет  об  определенной  иерархичности структуры
исполнительной власти в масштабе Российской  Федерации.
Вместе  с тем,  эта иерархичность не отрицает самостоя-
тельную компетенцию всех органов исполнительной  власти
и не означает полномочия федеральных органов давать ор-
ганам исполнительной власти субъектов Федерации  обяза-
тельные для исполнения указания и распоряжения. В докт-
рине справедливо подчеркивается,  что "отношения в  ис-
полнительной  вертикали  в  условиях нового российского
федерализма не могут иметь жесткого  двойного  подчине-
ния, характерного для допсрестроечного периода. В сов-
ременных условиях взаимодействие в системе исполнитель-
ной  ветви  власти  имеет преимущественно координацион-
но-рекомендательный характер и направлено на  обеспече-
ние информационно-справочными материалами, установление
деловых контактов"22.                                  
   Однако пока существует объективная  необходимость  в
большей централизованности системы органов исполнитель-
ной власти на всей территории России (по вопросам:  уп-
равляемости  экономикой;  выплаты заработной платы бюд-
жетным организациям; сбору налогов;                    
   защиты прав граждан и т.д.),  в более тесной органи-
зационно-правовой связи органов,  осуществляющих испол-
нительно-распоряди-
                                    
   22 Комментарий к конституции Российской Федерации  /
Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.342.                         
                                                       
                                                       
тельную деятельность. Так, акты федерального Правитель-
ства,  обязательные к исполнению в Российской Федерации
(ч.2 ст.  115 Конституции),  как правило,  адресованы и
федеральным,   и  региональным  органам  исполнительной
власти.  Правительство РФ направляет и проверяет работу
органов исполнительной власти субъектов Федерации. Мно-
гие федеральные министерства и ведомства руководят дея-
тельностью