ией РФ
- в той мере,  в которой они  затрагиваются  запросами,
ходатайствами и жалобами, направляемыми в Конституцион-
ный Суд.  Конечно, если Конституционный Суд сочтет, что
вопрос  не  относится к числу конституционных (не отно-
сится к его ведению), и его решение является прерогати-
вой законодателя, то в этом случае он не сможет исполь-
зовать право законодательной инициативы.  Но в тех слу-
чаях,  когда Конституционный Суд, признавая федеральные
законы или отдельные их  положения  неконституционными,
считает, что тем самым он создает существенный пробел в
законодательстве, препятствующий, например, надлежащему
регулированию прав и свобод человека и гражданина,  он,
видимо, может сам разработать законопроект с целью уст-
ранения этого пробела.  По этой логике, Конституционный
Суд мог бы, например, не ограничиваться указанием Феде-
ральному  Собранию Российской Федерации на то,  что ему
(Федеральному Собранию) в течение шести месяцев  надле-
жит решить вопрос об изменении уголовно-процессуального
закона в части обеспечения гарантий закрепленного Конс-
титуцией права граждан на свободу при применении ареста
и содержании под стражей (п.2 резолютивной части Поста-
новления  Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г.),
а внести в Государственную Думу  соответствующий  зако-
нопроект.                                              
   Абсурдность этих рассуждений очевидна. Конституцион-
ные суды,  по определению В.А.Туманова, являются "нега-
тивным  законодателем"39.  В их задачу не входит давать
указания законодателю,  тем более - помогать ему с раз-
работкой законопроектов.  Сама природа конституционного
правосудия позволяет Конституционному  Суду  эффективно
воздействовать  на законодательный процесс через толко-
вание законов при осуществлении конституционного  конт-
роля. Далее, разделение властей как одна из основ конс-
титуционного строя России предполагает,  что суды общей
или административной юрисдикции применяют законы, но не
участвуют в законодатель-
                              
   39 См.:  Конституционный Суд  Российской  Федерации:
Постановления.  Определения.  1992-1996.  М., 1997. С.5
(автор предисловия - В.А.Туманов).
                     
   ном процессе,  не обладают правом инициировать  про-
цесс  принятия  таких  законов,  которые суды хотели бы
применять (см. 1.4.5.). И если высшие федеральные суды,
названные  в  ч.1 ст.104 Конституции,  не будут пользо-
ваться правом законодательной инициативы,  то это будет
вполне  оправданным  с  точки  зрения их роли и места в
процессе правового регулирования.
                      
   4.4.1.2. Внесение законопроектов и поправок к  
законопроектам в Государственную Думу
   Часть 2 ст.104 Конституции установила,  что законоп-
роекты вносятся в Государственную Думу. Эта формулиров-
ка несет в себе емкое содержание.  Во-первых, тем самым
фактически  установлена   необходимость   представления
текстов соответствующих проектов. Конституция не упоми-
нает о  возможности  реализации  права  законодательной
инициативы посредством внесения предложений о разработ-
ке того или иного законопроекта.  Необходимо  отметить,
что  до принятия действующей Конституции внесение зако-
нодательных предложений было обычным  явлением.  Сегод-
няшняя практика почти не содержит примеров внесения та-
кого рода предложений.  Редким исключением стали прини-
мавшиеся Государственной Думой по инициативе ее депута-
тов решения о необходимости разработки комитетами пала-
ты отдельных проектов федеральных законов. Но эти реше-
ния имели скорее технический, рабочий характер и не от-
меняли необходимости официального внесения законопроек-
тов после их разработки.                               
   Во-вторых, поскольку рассматриваемым положением  оп-
ределено, что законопроекты вносятся именно в Государс-
твенную Думу, в ее компетенции оказалось решение вопро-
са о соответствии процедуры внесения отдельных законоп-
роектов положениям Конституции.  В этой связи в  Регла-
менте Государственной Думы40 появились поло- 
          
   40 В  соответствии  с  ч.4 ст.101,  ч.2 ст.103 и ч.2
ст.102 Конституции каждая из палат принимает свой  рег-
ламент.  В период действия предшествовавшей Конституции
Регламент Съезда народных депутатов Российской  Федера-
ции  и  Верховного  Совета Российской Федерации являлся
законом Российской Федерации.  Сегодня  Государственная
Дума и Совет Федерации принимают свои регламенты поста-
новлениями. Регламенты палат содержат в себе нормы, ус-
танавливающие  в соответствии с положениями Конституции
процедуры и стадии рассмотрения законов  и  постановле-
ний, порядок избрания Председателя и других должностных
лиц соответствующей палаты,  структуру органов палат. В
регламентах решаются вопросы внутреннего распорядка де-
  ятельности палат.                                      
                                                       
                                                       
жения, наделяющие Совет Государственной Думы (орган Го-
сударственной Думы,  созданный для предварительной под-
готовки организационных решений по вопросам деятельнос-
ти  палаты) правом возвращения проектов законов субъек-
там права законодательной инициативы в том случае, если
они  были внесены с нарушением конституционных требова-
ний.                                                   
   В-третьих, ч.2 ст.  104 также имеет отношение к при-
нятию поправок к Конституции. Статья 134 Конституции не
определила,  в какой орган вносятся предложения о конс-
титуционных поправках.  Но, как уже отмечалось, Консти-
туционным Судом РФ установлено, что поправки принимают-
ся  в  форме законов Российской Федерации о поправках к
Конституции РФ, так как поправка - это закон, предложе-
ние  о поправке является законопроектом.  А поскольку в
соответствии с ч.2 ст.  104  Конституции  законопроекты
вносятся  в Государственную Думу,  то следует признать,
что Государственная Дума является  органом,  в  который
вносятся предложения о поправках к Конституции.        
   Наконец, именно в ч.2 ст.  104, а не в ст. 108 Конс-
титуции фактически определена очередность  рассмотрения
палатами  Федерального  Собрания  проектов  федеральных
конституционных законов (буквальное, вне контекста гла-
вы 5 Конституции,  толкование ч.2 ст.  108 означало бы,
что сначала  федеральный  конституционный  закон  может
быть одобрен Советом Федерации, а затем - Государствен-
ной Думой).  Поскольку законопроекты вносятся  в  Госу-
дарственную  Думу,  на первом этапе проекты федеральных
конституционных законов рассматриваются Государственной
Думой,  и  лишь в случае их одобрения необходимым коли-
чеством голосов ее депутатов передаются на рассмотрение
Совета Федерации.                                      
   Следует четко отличать право законодательной инициа-
тивы от права внесения предложений о поправках и перес-
мотре Конституции РФ. Определенный в ст.134 Конституции
круг субъектов права внесения предложений о поправках и
пересмотре  Конституции существенно отличается от круга
субъектов права законодательной инициативы. Этим правом
не обладают Конституционный Суд РФ,  Верховный Суд РФ и
Высший Арбитражный Суд РФ, отдельные члены Совета Феде-
рации и депутаты Государственной Думы,  но наделены Го-
сударственная Дума,  группа численностью не менее одной
пятой  членов  Совета Федерации или депутатов Государс-
твенной Думы. Президент РФ, Правительство РФ, Совет Фе-
дерации  и  законодательные  (представительные)  органы
субъектов Российской                                   
   Федерации обладают как правом законодательной иници-
ативы,  так и правом внесения предложений о поправках и
пересмотре Конституции РФ.                             
   Вопросы внесения  постановлений  палат  Федерального
Собрания и поправок к рассматриваемым в Государственной
Думе законопроек-там также имеют немаловажное значение.
Анализ  ст.  104  Конституции позволяет сделать вывод о
том.  что ее положениями не установлен круг  субъектов,
имеющих право вносить проекты постановлений палат Феде-
рального Собрания, а также круг субъектов внесения поп-
равок к рассматриваемым в Государственной Думе законоп-
роектам. Поэтому представляется необоснованной довольно
широко распространенная точка зрения,  в соответствии с
которой субъекты права законодательной инициативы обла-
дают правом внесения проектов постановлений палат Феде-
рального Собрания и правом внесения поправок к рассмат-
риваемым в Государственной Думе законопроектам. Часть 4
ст. 101 Конституции установила: "Каждая из палат прини-
мает свой регламент и решает вопросы внутреннего распо-
рядка своей деятельности".  Наличие  в  Конституции  РФ
данного  положения  позволяет сделать вывод о том,  что
определение перечней субъектов,  имеющих право внесения
проектов  постановлений  Государственной  Думы и Совета
Федерации,  требований, предъявляемых к таким проектам,
а также определение круга субъектов внесения поправок к
законопроектам относится к ведению соответствующей  па-
латы.  Поэтому эти вопросы прежде всего должны решаться
в регламентах палат Федерального Собрания.  Статья 94-1
Регламента Государственной Думы установила,  что проект
постановления Государственной Думы  может  быть  внесен
Президентом РФ,  депутатами Государственной Думы, депу-
татскими объединениями в Государственной Думе,  комите-
тами и комиссиями Государственной Думы,  Правительством
РФ,  субъектами РФ.  Перечень субъектов права  внесения
поправок к рассматриваемым в Государственной Думе зако-
нопроектам и требования к поправкам установлены  в  ст.
110 Регламента Государственной Думы.  В настоящее время
этим правом наделены все субъекты права законодательной
инициативы.  Вместе с тем п."а" ст.71 Конституции в со-
вокупности с ч.2 ст.76 Конституции в принципе позволяет
регулировать вопросы внесения поправок к законопроектам
посредством принятия федеральных законов (сегодня таких
законов нет).                                          
                                                       
4.4.1.3. Роль заключений Правительства Российской 
Федерации в законодательном процессе
   Часть 3 ст.  104 Конституции наделила  Правительство
РФ  серьезными полномочиями по воздействию на законода-
тельный процесс,  установив, что законопроекты о введе-
нии  или отмене налогов,  освобождении от их уплаты,  о
выпуске государственных займов, об изменении финансовых
обязательств государства, другие законопроекты, предус-
матривающие расходование средств федерального  бюджета,
могут быть внесены только при наличии заключения Прави-
тельства.                                              
   Небезынтересно, что с формально-юридической  стороны
для  внесения  законопроекта  необходим собственно факт
представления заключения  Правительства,  при  этом  не
имеет значения его содержание, т.е. не является сущест-
венным,  поддерживает или отвергает Правительство поло-
жения законопроекта. И если Правительством представлено
отрицательное заключение,  это не  станет  препятствием
для  рассмотрения  законопроекта Государственной Думой.
Но,  конечно же, отрицательное заключение осложнит про-
хождение законопроекта в палатах Федерального Собрания.
   Предусмотренное в ч.3 ст. 104 Конституции обязатель-
ное представление заключений по некоторым  законопроек-
там  является новеллой для российского конституционного
законодательства, некоторые аспекты этой процедуры пока
еще не урегулированы. Так, не решен вопрос о том, в ка-
кой срок Правительство обязано  представить  заключение
на поступивший законопроект. Поскольку в настоящее вре-
мя этот вопрос не урегулирован федеральными конституци-
онными и федеральными законами, у Правительства имеется
возможность откладывать на неопределенный срок внесение
и  рассмотрение Государственной Думой любого законопро-
екта,  требующего наличия заключения Правительства. Та-
ким образом,  сегодня Правительство обладает своеобраз-
ным правом "вето" на  стадии  внесения  законопроектов.
Несмотря на то,  что это право еще не было использовано
Правительством в полной мере, необходимо скорейшее вос-
полнение имеющегося пробела в законодательстве.  Наибо-
лее эффективным представляется включение норм, устанав-
ливающих сроки предоставления Правительством заключений
на законопроекты,  в федеральный конституционный  закон
"О Правительстве Российской Федерации",  принятие кото-
рого предусмотрено в ч.2 ст. 114 Конституции41.        
   Статья 96 Регламента Государственной  Думы  содержит
адресованное Правительству требование направлять заклю-
чения  на  законопроекты  в  четырнадцатидневный  срок.
Предполагается,  что  этот  срок  может быть продлен до
тридцати дней,  о чем Правительство должно сообщать Го-
сударственной Думе. Но, поскольку Регламент, по сущест-
ву является документом  палаты  Федерального  Собрания,
призванным  устанавливать  внутрипарламентские  нормы и
процедуры,  следует признать, что попытки регламентиро-
вать его нормами деятельность Правительства не являются
правомерными.  Та же статья  Регламента  устанавливает,
что  законопроекты  направляются на заключение в Прави-
тельство Советом Государственной Думы.  Несмотря на это
обстоятельство,  субъекты права законодательной инициа-
тивы во многих случаях обращаются в  Правительство  са-
мостоятельно.  Такая  практика  в большей степени соот-
ветствует логике положений  ч.З  ст.  104  Конституции,
поскольку,  во-первых, позволяет субъекту права законо-
дательной инициативы взаимодействовать с Правительством
и  вносить необходимые коррективы в текст еще до внесе-
ния законопроекта в Государственную Думу, а, во-вторых,
соответствует конституционному требованию,  категорично
установившему, что определенный круг законопроектов мо-
жет  быть  предметом  рассмотрения Государственной Думы
только при наличии заключения Правительства.  Вместе  с
тем, направление законопро-  
                          
   41 В  одобренном палатами Федерального Собрания,  но
не подписанном Президентом Федеральном  конституционном
законе "О Правительстве Российской Федерации" содержит-
ся следующее положение:                                
   "Правительство Российской Федерации дает  письменные
заключения  на  законопроекты  о введении или об отмене
налогов,  об освобождении от их уплаты, о выпуске госу-
дарственных займов,  об изменении финансовых обязатель-
ств государства и на  законопроекты,  предусматривающие
расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Зак-
лючение Правительства Российской Федерации направляется
субъекту права законодательной инициативы и в Государс-
твенную Думу в срок до одного месяца со дня поступления
законопроекта в Правительство Российской Федерации.  По
согласованию с соответствующим субъектом права  законо-
дательной инициативы этот срок может быть продлен".    
   Приведенное положение  появилось  в  результате ряда
компромиссов,  достигнутых в ходе подготовки законопро-
екта. Основной недостаток данного положения - неясность
того,  каким образом  должно  происходить  согласование
возможного продления срока между Правительством и субъ-
ектом права законодательной инициативы.  Не  исключено,
что  термин "согласование" будет истолковываться Прави-
тельством в смысле одностороннего уведомления  субъекта
права законодательной инициативы о продлении срока дачи
       заключения.                                            
                                                       
                                                       
ектов в Правительство Советом Государственной Думы сле-
дует  при  знать достаточно обоснованным,  если проекты
вносятся депутатами Государственной Думы.              
   Поскольку, как уже отмечалось  выше,  законопроектом
является  и предложение о поправке к Конституции,  то в
случае,  когда такой законопроект будет в той или  иной
степени  затрагивать вопросы федерального бюджета,  его
внесение также потребует заключения Правительства.     
   Немаловажен и вопрос о  том,  каким  образом  должны
приниматься  заключения Правительства на законопроекты.
Одним из возможных вариантов  является  рассмотрение  и
принятие  таких заключений на заседаниях Правительства.
В пользу такого решения говорит конституционная  значи-
мость  заключений  Правительства в законодательном про-
цессе.  В то же время в случае, если все законопроекты,
требующие наличия заключения Правительства,  а их коли-
чество велико,  будут рассматриваться именно на заседа-
ниях Правительства,  то деятельность этого органа,  не-
сомненно, будет осложнена. В настоящее время заключения
Правительства  подписываются и направляются в Государс-
твенную Думу Председателем Правительства либо  его  за-
местителями.                                           
   Изложенные обстоятельства  позволяют сделать вывод о
большой значимости заключений Правительства  для  всего
законодательного процесса. Конституционное требование о
представлении заключения Правительства при внесении за-
конопроектов, в том случае, если они соответствуют ука-
занным в ч.3 ст.  104 Конституции  признакам,  является
составным  элементом системы взаимодействия федеральных
органов исполнительной и законодательной власти в  рам-
ках установленного Конституцией разделения властей. 
   
   4.4.1.4. Внесение законопроектов в особом порядке
   Особый порядок внесения проектов федеральных законов
о ратификации международных договоров предусмотрен  Фе-
деральным законом "О международных договорах Российской
Федерации".  По установленному этим Законом общему пра-
вилу  (ст.  16)  такие законопроекты должны вноситься в
Государственную Думу Президентом РФ либо Правительством
в форме предложения о ратификации                      
   международного договора42.  Это  предложение  должно
содержать заверенную копию официального текста междуна-
родного договора,  обоснование целесообразности его ра-
тификации,  определение соответствия договора законода-
тельству  России,  а  также  оценку  возможных финансо-
во-экономических и иных последствий ратификации догово-
ра,  включая,  в случае необходимости,  предусмотренное
ст.  104 Конституции заключение Правительства. Если за-
конопроект  по  вопросу  о ратификации не вступившего в
силу, но подлежащего ратификации международного догово-
ра  внесен  не  Президентом или Правительством,  а иным
субъектом права законодательной инициативы,  то в соот-
ветствии с положениями Закона о международных договорах
Государственная Дума в обязательном порядке  направляет
внесенный законопроект Президенту для предложений.     
   Особый порядок  внесения устанавливается также и для
проектов федерального закона о федеральном  бюджете  на
соответствующий год. Этот порядок определяется принима-
емым ежегодно федеральным законом о  порядке  внесения,
рассмотрения и принятия федерального закона о федераль-
ном бюджете.                                           
   Действующим законодательством не вполне четко  опре-
делены права субъектов права законодательной инициативы
в отношении внесенных ими законопроектов.  Так,  Регла-
мент Государственной Думы фактически подразумевает воз-
можность изменять внесенный законопроект еще на  стадии
подготовки  к  рассмотрению  Государственной  Думой без
согласия на то самого  субъекта  права  законодательной
инициативы.  Хотя в подавляющем большинстве случаев та-
кая возможность не используется, представляется целесо-
образным  дополнение действующего законодательства пра-
вовыми нормами, обязывающими Государственную Думу расс-
мотреть на своем заседании внесенный законопроект имен-
но в том виде,  в каком он был внесен  субъектом  права
законодательной инициативы, и принять по нему решение. 
   Довольно спорный  характер  носят попытки установить
дополнительные, помимо содержащихся в ст. 104 Конститу-
ции,  требован