Конституция, не определив полномочия, организацию и по-
рядок  деятельности  прокуратуры  и  оставив разрешение
данных вопросов на усмотрение федерального закона,  тем
самым низвела прокуратуру до уровня второстепенного го-
сударственного органа. Учитывая все вышесказанное,     
можно утверждать,  что вопрос  назначения  Генерального
прокурора не оказывает существенного влияния на отноше-
ния  между  законодательной  и  исполнительной  ветвями
власти. 
                                               
   4.2.3.3. Назначение  выборов  Президента и 
Государственной Думы 
   Особые взаимоотношения между законодательной  и  ис-
полнительной ветвями государственной власти складывают-
ся по вопросам назначения президентских и парламентских
выборов.  Конституция  закрепила  своеобразный порядок,
при котором каждая из ветвей власти определяет дату вы-
боров своего оппонента.                                
   Пункт "а"  ст.84 Конституции закрепил за Президентом
право назначать выборы Государственной Думы в соответс-
твии с Конституцией и федеральным законом.  Федеральный
закон "О выборах депутатов Государственной  Думы  Феде-
рального  Собрания  Российской Федерации" определил да-
той, на которую Президент назначает парламентские выбо-
ры,  первое  воскресенье после окончания предшествующей
легислатуры.                                           
   На первый взгляд, Президент обязан назначать выборы,
и  четко зафиксированная законом дата подтверждает этот
вывод. Однако в этом же Законе предусматривается ситуа-
ция, когда Президент не назначает парламентские выборы.
Если, за четыре месяца до дня выборов, Президент не из-
дает указ об их назначении,  его полномочия переходят к
Центральной  избирательной  комиссии,  которая  обязана
назначить выборы на первое воскресенье месяца,  следую-
щего за месяцем,  в котором истекают  полномочия  Госу-
дарственной Думы (ст.4 Закона о выборах депутатов Госу-
дарственной Думы).  Следовательно,  назначение  выборов
нижней  палаты Федерального Собрания не является исклю-
чительной обязанностью Президента, поскольку закон зак-
репляет  за ним возможность проигнорировать данную про-
цедуру. Центризбирком вполне может заменить главу госу-
дарства  в  этом вопросе,  и парламентские выборы будут
назначены без его участия.                             
   Подобная ситуация сохраняется и при досрочных  выбо-
рах в Государственную Думу.  Казалось бы,  ч.2 ст.  109
Конституции четко установила, что в случае роспуска Го-
сударственной  Думы  Президент назначает дату выборов с
тем,  чтобы вновь избранная Государственная Дума собра-
лась не позднее чем через четыре месяца с момента      
   роспуска19. Однако  Закон  о выборах депутатов Госу-
дарственной Думы допускает возможность бездействия Пре-
зидента  и  обязывает  Центризбирком  провести выборы в
первое воскресенье по истечении  трех  месяцев  со  дня
роспуска Думы.                                         
   Подобное дублирование  действий  Президента Центриз-
биркомом  свидетельствует  о  своеобразном   толковании
Конституции,  в которой такая возможность не предусмот-
рена. С другой стороны, необходимо отметить, что подоб-
ная  ситуация сохраняется и при назначении выборов Пре-
зидента, следовательно, речь не идет о каком-либо ущем-
лении одной из ветвей власти.                          
   Пункт "д"  ч.1  ст.  102 Конституции отнес к ведению
Совета Федерации назначение выборов Президента  России.
Порядок  выборов Президента (ч.4 ст.81 Конституции) оп-
ределяется федеральным законом. И Закон "О выборах Пре-
зидента  Российской  Федерации"  установил днем выборов
первое  воскресенье  после  истечения  конституционного
срока,  на  который был избран Президент (ч.1 ст.4).  В
дальнейшем,  процедура назначения президентских выборов
идентична  процедуре назначения выборов Государственной
Думы.  В случае неназначения выборов Советом Федерации,
Центризбирком  проводит выборы в первое воскресенье ме-
сяца,  следующего за месяцем, в котором истекают полно-
мочия главы государства.  Аналогичная ситуация сохраня-
ется и при досрочных выборах Президента, которые "долж-
ны состояться не позднее трех месяцев с момента досроч-
ного  прекращения  исполнения  полномочий"  (ч.2  ст.92
Конституции)  и назначаются Советом Федерации в послед-
нее воскресенье перед истечением трех месяцев с указан-
ного момента (ч.3 ст.4 Закона о выборах Президента).   
   Правда, участие  Центризбиркома в проведении досроч-
ных президентских выборов  предусматривается  только  в
случае отрешения Президента от должности и неназначения
выборов Советом Федерации.  В Законе  не  сказано,  что
должно произойти,  если Совет Федерации не назначит вы-
боры после досрочного прекращения Президентом  полномо-
чий по причине его отставки или стойкой неспособ- 
     
   19 В  ч.4 ст.111 и ч.4 ст.117 Конституции говорится,
что Президент распускает Государственную Думу и  назна-
чает  новые  выборы,  а  согласно  ч.3 ст.117 Президент
вправе просто распустить Государственную Думу  (в  этой
части  статьи  117 о назначении новых выборов ничего не
говорится).  Здесь мы сталкиваемся с ненадлежащей зако-
нодательной техникой:  в силу общей нормы (ч.2 ст.  109
Конституции) в положениях статей 111 и 117  можно  было
бы  и  не указывать на обязанность Президента назначать
новые выборы; но если уж в одной из статей такое указа-
 ние содержится, то оно должно быть и в остальных.      
                                                       
                                                       
   ности по состоянию здоровья осуществлять принадлежа-
щие ему полномочия. Данный пробел в Законе можно объяс-
нить  абсолютной  неразработанностью вопроса досрочного
прекращения полномочий Президента по  указанным  причи-
нам,  что приводит к серьезным конфликтам между ветвями
власти (например,  попытка Государственной Думы  осенью
1996 г., пользуясь временной тяжелой болезнью Президен-
та,  прекратить его полномочия произвольно, несмотря на
полное отсутствие законодательства по данному вопросу).
   Проблема взаимоотношений  ветвей  власти  по вопросу
назначения президентских и  парламентских  выборов  су-
щественным образом потеряла свою остроту.  Заложенная в
Конституции возможность обоюдного влияния - верхняя па-
лата парламента назначает выборы Президента, который, в
свою очередь, назначает выборы нижней палаты - была су-
щественно смягчена двумя федеральными законами:        
   "О выборах  депутатов Государственной Думы Федераль-
ного Собрания Российской Федерации" и "О выборах Прези-
дента Российской Федерации". При активной роли Центриз-
биркома,  который в любой момент может подменить  собой
органы исполнительной и законодательной власти,  проце-
дура назначения выборов превратилась в пустую  формаль-
ность.  Фактическое применение Конституции, подкреплен-
ное двумя федеральными законами,  серьезным образом от-
личается от заложенных в ней идей противостояния ветвей
власти. 
                                               
   4.3. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.  
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ, СТРУКТУРА
 И КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ  
   4.3.1. ПАРЛАМЕНТ КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН
   Статья 94  Конституции  прямо  называет  Федеральное
Собрание парламентом России, чтобы предотвратить всякие
сомнения  на этот счет,  и указывает,  что оно является
представительным и законодательным  органом  России.  В
отношении  парламентов  субъектов РФ понятия "законода-
тельный" и "представительный" вообще  используются  как
синонимы.  Вывод  об этом можно сделать,  если обратить
внимание на то,  как такие парламенты именуются в  нес-
кольких статьях Конституции: "Законодательные (предста-
вительные) органы субъектов Российской Федерации". Сле-
довательно,  представительный характер органа государс-
твенной власти, согласно Конституции, является одним из
важнейших  признаков парламента20.  Однако выбор разра-
ботчиками Конституции этого признака в качестве  харак-
теристики парламента представляется неудачным.         
   Представительство - вообще очень широкое понятие.  В
отношении государственных органов обычно полагают,  что
речь  идет о представительстве интересов и воли избира-
телей,  а мандат на такое представительство  дают  сами
избиратели на выборах.  Часто в литературе (как в нашей
стране,  так и за рубежом) противопоставляют представи-
тельные и исполнительные органы государственной власти.
Однако такое противопоставление  возможно  лишь  в  тех
странах,  где  органы исполнительной власти формируются
без непосредственного участия избирателей:  назначаются
монархом,  президентом или парламентом. Не является на-
родным представительным органом и  монарх,  чья  власть
передается  по  наследству.  Не  во всех странах и весь
парламент целиком  является  представительным  органом.
Например,  в Великобритании свойством представительного
органа обладает только Палата общин. Но британский Пар-
ламент  состоит  из трех частей:  Палаты общин,  Палаты
лордов и монарха.                                      
   В России также в полной мере представительным  орга-
ном  является  Государственная Дума,  избираемая непос-
редственно  гражданами.  О  представительном  характере
верхней  палаты говорить уже приходится с очень большой
натяжкой, поскольку члены Совета Федерации, за исключе-
нием первого его созыва в 1993-1995 гг.  (см. 7.6.), не
избираются населением именно в качестве членов этой па-
латы Федерального собрания.  Подавляющее большинство из
них избирается либо в качестве депутата законодательно-
го органа субъекта РФ,  либо в качестве главы админист-
рации (президента,  губернатора,  мэра и т.п.) субъекта
Федерации, а уже членом Совета Федерации они становятся
по должности.                                          
   В то же время Президент РФ избирается непосредствен-
но гражданами и,  значит,  представляет интересы и волю
избирателей. Следовательно, Президент РФ также является
представительным органом государственной власти. Причем
если Государственная Дума 
                             
   20 О значимости  представительного  характера  Феде-
рального Собрания пишут многие авторы.  См.,  например:
Конституция  Российской  Федерации.  Комментарий.   М.,
1994. С.436; Комментарий к Конституции Российской Феде-
рации.  Изд.2-е.  М., 1996. С.408-409; Конституция Рос-
сийской Федерации. Научно-практический комментарий. М.,
1997. С.514-515.                                       
                                                       
                                                       
представляет многообразие народа России в его единстве,
то  Президент представляет единство народа в его много-
образии.                                               
   Впрочем, ст.94 Конституции не говорит, что парламент
является  единственным  представительным и единственным
законодательным органом,  т.е.  не отрицает возможности
существования  в российском государстве иных представи-
тельных и законодательных органов наряду с  Федеральным
Собранием. Что касается представительного характера го-
сударственного органа, то он, по сути, никак не раскры-
вается в Конституции и развивающем ее законодательстве,
никак не описываются функции органа, связанные именно с
представительным его характером (см. 1.4.1.1.). А вот в
отношении понятия "законодательный орган" имеется  чет-
кое представление.  Законодательный орган реализует за-
конодательную составляющую государственной власти, зак-
репленную в ст. 10 Конституции.
                        
   4.3.2. ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ 
   Если законодательная  функция российского парламента
прямо указана в Конституции в его определении,  то дру-
гие функции Федерального Собрания не закреплены в столь
явном виде, но при комплексном анализе полномочий, зак-
репленных за ним, эти функции можно легко выделить. Как
и всякий другой парламент,  российское Федеральное Соб-
рание в своей деятельности реализует,  наряду с законо-
дательной (нормотворческой),  ряд других функций:  бюд-
жетно-финансовую,  функцию участия в формировании иных
государственных органов,  контрольную функцию по приня-
тию  одноразовых  ненормативных решений на нерегулярной
основе,  церемониальную. Сходные функции парламента пу-
тем  сгруппирования  его  полномочий выделяют различные
авторы. Так, французский ученый М.Дюверже к полномочи-
ям   парламента  относит  законодательные,  финансовые,
внешнеполитические,  исполнительные,  административные,
судебные  полномочия  по вопросам принятия и пересмотра
конституции21. Английский исследователь Д.Кумбе выделя-
ет 5 основных групп полномочий парламента:  воздействие
на правительство, издание законов, утверждение бюджета,
контроль над администрацией,  организация работы самого
парламента22.
                                          
   21Duverger M. Droit publique. P., 1957.             
   22Coombs D.  Introduction aux etudes sur les  parle-
ments nationaux // Simposium sur 1 integration europe-
enne. Luxembourg, 1974. P. 5.
                          
   Как мы видим,  некоторые авторы выделяют в отдельную
функцию  компетенцию парламента по принятию конституции
и внесению в нее поправок. На мой взгляд, если принятие
и изменение конституции входит в компетенцию парламента
(законодательного собрания), то эти полномочия относят-
ся к законодательной функции,  поскольку такая "гибкая"
или "менее жесткая" конституция -  это  закон,  хотя  и
особый,  основополагающий.  Принять  новую  конституцию
российское Федеральное Собрание не вправе.  В отношении
же принятия поправок оно обладает законодательными пол-
номочиями,  предусмотренными для принятия  федерального
конституционного закона,  но их недостаточно для вступ-
ления поправок в силу (см. 6.1.). Наконец, палаты Феде-
рального Собрания вправе созвать Конституционное Собра-
ние,  правомочное подтвердить неизменность Конституции,
принять новую Конституцию или вынести ее проект на все-
народное голосование (см.  6.4.).  Таким образом,  рос-
сийский  парламент не обладает ни учредительными пол-
номочиями, ни законодательными, достаточными для изме-
нения Конституции.                                     
   Функции Федерального Собрания тесно переплетены меж-
ду собой.  В частности,  федеральный бюджет оформляется
федеральным законом.  Но это не бюджетно-финансовое за-
конодательство,  которое,  в частности,  реализуется во
введении и отмене налогов,  льгот по их уплате, в регу-
лировании так называемых внебюджетных фондов (одним  из
таких фондов является, к примеру, Пенсионный) и т.д.   
   В формировании   различных  государственных  органов
парламент Российской Федерации участвует в  лице  своих
палат  (утверждение  Государственной  Думой кандидатуры
назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства,
назначение  Государственной  Думой  Уполномоченного  по
правам человека, утверждение Советом Федерации кандида-
тур Генерального Прокурора и судей Конституционного Су-
да и т.д.), причем Счетная Палата, например, формирует-
ся на паритетных началах обеими палатами.              
   Контрольная функция реализуется как через органы па-
лат пар- ламента (например,  комиссии  по  исследованию
тех или иных фактов и событий) и депутатов (депутатские
вопросы и запросы23),  так и путем поручений  самостоя-
тельным государственным органам (например,  Счетной па-
лате).  Контрольные полномочия Федерального Собрания не
распространяются на деятельность Правительства РФ,
     
   23 См.  ст.7,  13, 14 Федерального закона "О статусе
депутата Совета Федерации и статусе депутата  Государс-
твенной  Думы  Федерального Собрания Российской Федера-
ции".                                                  
                                                       
                                                       
которое несет ответственность исключительно перед  Пре-
зидентом (см. 4.2.1.5.).                               
   Принятие одноразовых  ненормативных решений на нере-
гулярной основе включает в себя  такие  действия  Феде-
рального  Собрания,  которые  выходят за пределы других
действий парламента (к примеру,  принятие  обращений  и
заявлений  палат  по  различным  вопросам  внутренней и
внешней политики,  объявление амнистии  Государственной
Думой и т.п.).  Церемониальная функция, казалось бы, не
имеет большого значения,  поскольку  ее  реализация  не
оказывает  серьезного  влияния на жизнедеятельность об-
щества и государства. Однако она подчеркивает авторитет
парламента.  В  частности,  в  ч.2 ст.82 Конституции РФ
указывается,  что вновь избранный Президент РФ приносит
присягу в присутствии членов Совета Федерации,  депута-
тов Государственной Думы,  Судей Конституционного Суда.
Кроме того,  парламент заслушивает обращения Президента
РФ,  Конституционного Суда,  выступления  руководителей
иностранных государств.
                                
   4.3.3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ  
   Называя Федеральное  Собрание  законодательным орга-
ном, Консти-туция определяет в качестве одной из основ-
ных  функций  россий-ского парламента законотворчество.
Никто,  кроме Федерального Собрания, не имеет права из-
давать  федеральные  законы.  В то же время Федеральное
Собрание - не единственный государственный орган на фе-
деральном уровне,  обладающий нормотворческой компетен-
цией.  С принятием Конституции 1993 г.  из юридического
лексикона  стало меньше употребляться понятие подзакон-
ного акта,  т.е.  акта,  при всех условиях стоящего  на
ступеньку ниже закона в иерархии нормативных актов. За-
то появилось понятие иного (в сравнении с законом) нор-
мативного правового акта, которое несколько затуманива-
ет картину взаимоотношений различных актов.            
   При комплексном  анализе  различных  конституционных
положений можно установить определенную иерархию норма-
тивных актов (см. 1.3.2.3.). Так, Президент РФ издает и
неподзаконные  указы,  в  то  время как постановления и
распоряжения Правительства издаются только с целью рег-
ламентации уже действующих Конституции, федеральных за-
конов,  нормативных указов Президента РФ.  Когда  феде-
ральный  закон  принимается позже указа Президента,  то
положения указа, противоречащие этому закону, прекраща-
ют  свое действие с момента вступления в силу федераль-
ного закона, однако регулирование отношений по указу до
вступления федерального закона в силу (даже при наличии
противоречий с указанным законом) признается законным и
правильным (см. 4.4.3.).                               
   Президент РФ активно пользуется своими нормотворчес-
кими полномочиями. При этом он не только принимает ука-
зы  при отсутствии федеральных законов,  которые должны
были бы регулировать отношения в какой-либо сфере, но и
издает  указы,  альтернативные принятым Государственной
Думой актам,  наложив предварительно вето на одобренный
Думой закон.  Так было,  в частности, с актами о втором
этапе приватизации,  когда позиции Государственной Думы
и Президента по этому вопросу не совпали. Такая практи-
ка не противоречит Конституции,  поскольку  федеральный
законодатель  прямо  не  выразил негативное отношение к
регулированию,  данному в конкретном президентском ука-
зе,  и, следовательно, такой указ не противоречит феде-
ральному закону.  То есть нет формальных оснований счи-
тать,  что законодатель, хотя и предлагавший иное регу-
лирование,  не согласен с тем  регулированием,  которое
дано в указе Президента.                               
   Были также случаи,  когда Президент принимал в форме
своего указа нормативные акты, внесенные им ранее в Го-
сударственную  Думу в порядке законодательной инициати-
вы, но отклоненные данной палатой Федерального Собрания
(см.  4.4.1.). Такую практику следует признать противо-
речащей Конституции.  В подобных вопросах следует ис