образование в
ее составе нового субъекта",  "Об  автономной  области,
автономном округе",  "Об отношениях автономных округов,
входящих в состав края или области", "Об               
   1 Из существующих комментариев Конституции, в кото-
рых  дается  анализ федеративного устройства России,  я
назову три последних издания: Комментарий к Конституции
Российской  Федерации / Отв.  ред.  Л.А.Окуньков.  Изд.
2-е. М., 1996;                                         
   Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под
ред.  Ю.В.Кудрявцева.  М., 1996; Конституция Российской
Федерации:  Научно-практический комментарий / Под  ред.
Б.Н.Топорнина.  М.,  1997. Кроме этого, имеется ряд ра-
бот,  посвященных истории федерализма в  России,  среди
которых можно обратить внимание на следующие: Абдулати-
пов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в исто-
рии России:  (В 3-х книгах).  М.,  1992; Авакьян С.А. О
статусе  субъектов  Российской  Федерации  и  проблемах
"российского  федерализма"  // Конституционный вестник.
1994.  ь1; Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и меж-
национальная интеграция.  М.,  1993; Чистяков О.И. Ста-
новление Российской Федерации.  М.,  1996. Федеративный
договор: Документы. Комментарий. М., 1994; Федеративное
устройство России: История и современность: Сборник об-
зоров и статей. М., 1995;                              
   Современный федерализм:  Сравнительный  анализ / Под
ред. В.Е.Чиркина М., 1995.                             
   2 См.: Федеративное устройство: Реализация Конститу-
ции  РФ (Сборник аналитических обзоров и рекомендаций).
       М., 1995. С.294.                                       
                                                       
                                                       
изменении статуса субъекта  Российской  Федерации",  "О
государственных флаге, гербе и гимне Российской Федера-
ции", "О статусе столицы Российской Федерации" и т.д.  
   В настоящее время принят только один Федеральный за-
кон -"О национально-культурной автономии".
             
                                                       
   3.1.1. ПРИНЯТИЕ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ  
   В отсутствие необходимых законов возникает множество
вопросов.  Первый: предусматривает ли Конституция деле-
ние субъектов на определенные уровни (виды) в соответс-
твии с датой (временем) их принятия в состав Федерации?
   Часть 1 ст.  5 и ч.1 ст.  65 Конституции  определяют
виды субъектов Федерации - государства, национально-го-
сударственные и административно-территориальные образо-
вания.  Также  возможно деление субъектов на непосредс-
твенно входящие в состав Федерации и входящие в  состав
(или  находящиеся в границах) края и области (сложного,
составного субъекта).                                  
   Наименование нового субъекта вносится в ст. 65 Конс-
титуции в соответствующий разряд субъектов, а не особой
строкой (ст.5  в  ч.1  устанавливает  равноправие  всех
субъектов  Федерации,  не  акцентируя  внимание на виде
субъекта и дате вхождения в состав России),  т.е. Конс-
титуция  не предусматривает деления субъектов Федерации
на состоявших в ее составе на 12 декабря 1993 г.  (дата
принятия  Конституции) и принятых после 12 декабря 1993
г.                                                     
   Что касается вопроса о том, распространяется ли нор-
ма  Конституции  о принятии в ее состав новых субъектов
на территории,  которые не входят в состав  России,  то
можно отметить следующее.                              
   Согласно ч.2  ст.  65 Конституции возможно изменение
состава Федерации путем принятия в Российскую Федерацию
нового  субъекта  в порядке,  установленном федеральным
конституционным законом. Одновременно ч.3 ст. 4 Консти-
туции  препятствует выходу субъектов из состава Федера-
ции,  провозглашая, что Россия обеспечивает целостность
своей территории.  Согласно ч.4 ст.  15 Конституции об-
щепризнанные нормы и принципы  международного  права  и
международные договоры России являются частью ее право-
вой системы. При этом необходимо учитывать норму Декла-
рации  Генеральной  Ассамблеи ООН от 24 октября 1970г.,
где указывается, что "самоопределение народов не должно
толковаться  как  санкционирующее  или поощряющее любые
действия, которые вели бы к                            
   расчленению или к частичному или  полному  нарушению
территориальной  целостности или политического единства
суверенных и независимых государств... Каждое государс-
тво должно воздерживаться от любых действий, направлен-
ных на частичное  или  полное  нарушение  национального
единства  и  территориальной  целостности другого госу-
дарства или страны"3.  Положения Хельсинского  Заключи-
тельного Акта совещания по безопасности и сотрудничест-
ву в Европе от 1 августа 1975 г.  провозглашают принцип
нерушимости  границ  (как участников Соглашения,  так и
всех государств в Европе).  В пункте 5 Итогового  Доку-
мента Венской встречи 1986 г.  сказано:  "Никакие дейс-
твия, нарушающие принцип единства государства, не будут
признаны  законными".  Россия  при осуществлении приема
новых членов в состав Федерации (или другого  изменения
состава Федерации) должна учитывать все эти положения. 
   Порядок принятия в состав Федерации новых субъектов,
согласно ч.2 ст. 65, должен быть установлен федеральным
конституционным законом. Видимо, отсутствие этого зако-
на не исключает возможности вхождения в  состав  России
новой территории на правах субъекта РФ на основе между-
народного договора и,  далее, на основании федерального
конституционного  закона  о  принятии этой территории в
Российскую Федерацию (ч.1 ст. 137 Конституции РФ). 
    
   3.1.2. ОБРАЗОВАНИЕ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ
 РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   В доктрине принято как само собой разумеющееся, что,
помимо принятия нового субъекта,  ч.2 ст. 65 предусмат-
ривает и нечто иное -возможность образования в  составе
Федерации новых субъектов из уже существующих, что при-
нятие - это вхождение в состав РФ новой  территории,  а
образование  нового субъекта - это слияние или разделе-
ние существующих субъектов. Пока допустим, что это так.
   Порядок и принятия в Российскую Федерацию, и образо-
вания  в  ее составе нового субъекта,  согласно ч.2 ст.
65, должен быть установлен одним и тем же (общим) феде-
ральным  конституционным  законом.  Пока  этот закон не
принят и существует лишь общее положение  ч.1  ст.  137
Конституции об оформлении принятия в Российскую Федера-
цию и образования нового  субъекта  (конкретным)  феде-
ральным  конституционным законом.  Здесь пока предполо-
жим,
                                                   
                                                       
   3 Международное право в документах.  Т.2.  М., 1995.С.11. 
   что для  образования  нового субъекта РФ Конституция
требует действовать б порядке,  установленном общим за-
коном  (федеральным  конституционным),  но в каждом от-
дельном случае образование нового субъекта (и соответс-
твующее  изменение ч.1 ст.65) может происходить лишь на
основании конкретного  закона  об  образовании  данного
субъекта РФ. Иначе говоря, Федерация вправе сама прини-
мать в свой состав,  она же вправе принимать органичес-
кий  закон об образовании нового субъекта (фактически -
о преобразовании  одного  пли  нескольких  существующих
субъектов РФ). Все это не будет сопровождаться приняти-
ем поправок к Конституции РФ в смысле ст. 136, посколь-
ку будут происходить лишь изменения ч.1 ст. 65 в смысле
ч.1 ст. 137. Получается, что процедура принятия Федера-
цией решения об образовании нового субъекта уже извест-
на - это порядок принятия федерального конституционного
закона (см. 4.4.2.).                                   
   Поскольку общий закон о порядке принятия и образова-
нии новых субъектов РФ не принят,  возникают  некоторые
вопросы по поводу образования новых субъектов,  связан-
ные с положением ч.З ст.  67: "Границы между субъектами
Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного
согласия".                                             
   Если образование нового  субъекта  происходит  путем
слияния  двух  или более субъектов,  то никаких проблем
возникнуть не должно,  так  как  слияние  субъектов  РФ
предполагает  их  согласие  по поводу ликвидации границ
между ними. Но если образование нового субъекта намеча-
ется путем выделения из другого субъекта, то достаточно
ли здесь решения Федерации,  принятия конкретного феде-
рального конституционного закона?  Нет ли здесь измене-
ния границ в смысле ч.3 ст. 67?                        
   Конечно, здесь не имеется  в  виду  такая  ситуация,
когда  субъект  РФ,  входящий в состав другого субъекта
РФ,  желает непосредственно входить в состав Федерации.
В  этом  случае  должно произойти изменение границ (но,
возможно,  не в смысле ч.З ст. 67), однако здесь не бу-
дет образования нового субъекта в смысле ч.  2 ст.  65.
Здесь может возникнуть проблема согласия "сложносостав-
ного" субъекта РФ (см. 3.2.2; 3.2.3.).                 
   Выделение нового  субъекта означает как минимум раз-
деление на части "не сложноставного" субъекта РФ  (воз-
можны и более сложные варианты).  С одной стороны,  ч.3
ст.67 не имеет в виду установление границы между частя-
ми  субъекта РФ и говорит об изменении границ между су-
ществующими субъектами Федерации. Но, с другой стороны,
при отделении должно произойти изменение границ сущест-
вующего субъекта РФ (поскольку часть его территории от-
деляется) с другими субъектами, а этот процесс уже под-
падает под действие ч.3 ст. 67. Следовательно, согласно
Конституции,  образование нового субъекта Федерации пу-
тем отделения части существующего субъекта РФ невозмож-
но  лишь по решению Федерации и без согласия того субъ-
екта,  из состава которого намерен выделиться предпола-
гаемый новый субъект Федерации.  Это соответствует меж-
дународно-правовому принципу территориальной целостнос-
ти (см.  3.1.1.) - в той мере,  в которой он применим к
федеративным отношениям.                               
   Если все же происходит выделение нового субъекта  из
состава другого члена Федерации,  то в ч.1 ст. 65 Конс-
титуции необходимо внести изменения  лишь  в  отношении
вновь образованного субъекта. При разделении же субъек-
та РФ на части со сменой названий необходимо  уже  вно-
сить  изменения  в отношении ликвидируемого и двух (или
более) вновь образуемых субъектов. 
                    
   3.1.3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО И КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЦИИ.
 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ
   Согласно п."б"  ст.71  Конституции федеративное уст-
ройство и территория РФ находятся в ведении  Федерации,
т.е. это вопрос, относящийся к ее исключительной компе-
тенции (по общему смыслу,  трактовка понятия  "исключи-
тельная  компетенция" означает,  что Федерация осущест-
вляет по этому вопросу как законодательную,  так и  ис-
полнительную деятельность).                            
   Этому не противоречит ст. 136 Конституции, требующая
участия субъектов РФ в принятии поправок к Конституции,
в частности,  к положениям главы 3. По вопросам ст. 71,
а следовательно, и по вопросам федеративного устройства
Федерация  вправе принимать законы (ч.1 ст.76 Конститу-
ции), а не поправки к Конституции.                     
   Поправки могут быть приняты  к  положениям  главы  3
Конституции,  за исключением ч.1 ст. 65, в которую вно-
сятся изменения (см. 6.3.). Если изменение не связано с
наименованием субъекта РФ, то оно вносится на основании
федерального конституционного  закона  (ч.1  ст.  137).
Следовательно, по вопросам состава Российской Федерации
осуществляется исключительная компетенция Федерации. Но
специфика  этих вопросов состоит в том,  что они должны
решаться при  условии  предварительного  волеизъявления
или согласия                                           
субъектов Федерации либо претендующих на их роль  субъ-
ектов.  Однако это не означает какую-то совместную ком-
петенцию Федерации и ее субъектов,  так как решает воп-
рос исключительно Федерация.  При этом Федерация не мо-
жет решать его произвольно.                            
   Существует неясность в отношении федеральных консти-
туционных законов, которые должны приниматься по вопро-
сам состава Российской Федерации. Часть 2 ст.65 говорит
о  федеральном конституционном законе,  устанавливающем
порядок принятия и образования нового субъекта РФ;  ч.5
ст.66 - о том,  что статус субъекта РФ может быть изме-
нен по взаимному согласию Федерации и данного  субъекта
в соответствии с федеральным конституционным законом;  
   ч.1 ст. 137 - что изменения в ч.1 ст. 65 вносятся на
основании федерального конституционного закона о приня-
тии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ,
об изменении конституционно-правового статуса  субъекта
РФ.  В доктрине существуют разные толкования этих поло-
жений Конституции.                                     
   Например, по мнению Ю.А.Юдина,  следует  разграничи-
вать редакцию,  с одной стороны, формулировок ч.2 ст.65
и ч.5 ст.66, с другой - положений ч.1 ст. 137. В первом
случае, полагает Ю.А.Юдин, речь идет об одном общем за-
коне,  который должен установить порядок принятия в Фе-
дерацию,  образования в ее составе нового субъекта, из-
менения конституционно-правового статуса  субъекта;  во
втором  -  о  непосредственном внесении изменений в ч.1
ст.65 конкретными федеральными конституционными закона-
ми (о принятии в Федерацию нового субъекта,  об образо-
вании в ее составе нового субъекта,  об изменении конс-
титуционно-правового  статуса  входящего  в  ее  состав
субъекта)4.  Сразу же отмечу, что ч.1 ст. 137 говорит о
том,  что изменения в ст.65 вносятся на основании феде-
рального  конституционного  закона,  а  не  федеральным
конституционным законом (см. 6.3.).                    
   Другое толкование предлагает,  например, В.И.Лафитс-
кий:  принятие в РФ,  а также образование в ее  составе
нового  субъекта осуществляются в каждом отдельном слу-
чае федеральным конституционным законом в  соответствии
с  требованиями,  которые будут установлены федеральным
конституционным законом о порядке принятия и  образова-
ния нового субъекта. Однако, по мнению В.И.Ла-фитского,
Конституция не предусматривает принятие федерального
   
   4 Конституция Российской  Федерации:  Научно-практи-
ческий   комментарий.   С.681-682   (автор   раздела  -
Ю.А.Юдин).                                             
                                                       
   конституционного закона об общем  порядке  изменения
конституционно-правового статуса субъекта; в каждом от-
дельном случае должен  приниматься  особый  федеральный
конституционный закон,  изменяющий статус субъекта, при
условии взаимного согласия Федерации и соответствующего
субъекта5.                                             
   Кроме того,  существует точка зрения, согласно кото-
рой ч.1 ст.  137 не предусматривает принятие конкретных
федеральных конституционных законов.                   
   Попытка грамматического  и системно-логического тол-
кования названных выше статей  Конституции  приводит  к
следующим выводам.  В ч.1 ст.  137 говорится о внесении
изменений в ст.65 на основании одного закона, в против-
ном случае говорилось бы "на основании...  законов...";
точнее, законы в разных случаях могут быть разные, но в
каждом  конкретном случае изменение вносится на основа-
нии только  одного  закона.  Синтаксическое  построение
формулировки  ч.1  ст.  137 показывает,  что это должен
быть закон либо о принятии в РФ и образовании в ее сос-
таве нового субъекта, либо об изменении статуса субъек-
та.  Но если бы имелись в виду  уже  (предположительно)
существующие  общие законы "о принятии и образовании" и
"об изменении статуса", тогда, опять же, было бы сказа-
но "на основании законов".  Следовательно,  ч.1 ст. 137
требует внесения изменений в ст.65  на  основании  либо
конкретного закона "о принятии и образовании", принима-
емого в каждом соответствующем случае, либо конкретного
закона "об изменении статуса" конкретного субъекта.    
   Далее, нет никаких оснований полагать, что ч.2 ст.65
и ч.5 ст.66 имеют в виду один и тот же закон.  Конечно,
один  федеральный  конституционный  закон можно принять
сразу по двум вопросам,  предусмотренным  Конституцией,
если  это рядоположенные вопросы.  Однако вряд ли нужен
общий закон "о порядке" изменения статуса субъекта  РФ,
если об этом порядке достаточно сказано в самой Консти-
туции (ч.5 ст.66 и ч.3 ст.67).  И поскольку Конституция
не  предусматривает принятие федерального конституцион-
ного закона "о порядке" изменения статуса субъекта,  то
это значит, что Конституция не допускает никаких допол-
нительных условий изменения статуса,  кроме названных в
самой Конституции. Просто по каждому
                   
   5 Комментарий  к  Конституции Российской Федерации /
Отв.  ред. Л.А.Окуньков. С.588 (автор раздела - В.И.Ла-
фитский).                                              
                                                       
                                                       
конкретному случаю изменения статуса либо  принимается,
либо не принимается федеральный конституционный закон. 
   Таким образом,  казалось бы,  подтверждается позиция
В.И.Ла-фитского.  Однако что означает формулировка ч. 5
ст.  66  "по  взаимному согласию Российской Федерации и
субъекта"?  Кто вправе выражать согласие со стороны Фе-
дерации?  Почему в ч.5 ст.66 говорится "в соответствии"
с федеральным конституционным законом,  а в ч.1 ст. 137
- "на основании"? Эти и другие вопросы говорят в пользу
принятия общего закона об изменении статуса.           
   И, наконец, главный вопрос: что такое конкретный фе-
деральный  конституционный закон "о принятии в Российс-
кую Федерацию и образовании в ее составе нового субъек-
та  Российской Федерации"?  В формулировке ч.1 ст.  137
присутствует именно союз и, а не или. Если "принятие" и
"образование нового субъекта" суть понятия, описывающие
разные случаи изменения состава РФ, то может быть толь-
ко  общий закон одновременно о "принятии" и об "образо-
вании нового субъекта".  Если же это закон о конкретном
случае, то это может быть лишь случай образования ново-
го субъекта в результате принятия в Российскую  Федера-
цию.  То  есть  последняя  интерпретация означает,  что
Конституция не допускает отдельно "принятие" и отдельно
"образование нового субъекта"; образование нового субъ-
екта допускается только в случае вхождения в  РФ  новой
территории, а субъекты, существовавшие на момент вступ-
ления Конституции в силу, не вправе ни объединяться, ни
разделяться.                                           
   Если признать  этот вывод абсурдным и противоречащим
телеологическому  толкованию  ч.2  ст.65,  разделяющему
"принятие" и "образование нового субъекта", то придется
признать абсурдным и результат данного  выше  граммати-
ческого толкования ч.1 ст. 137:                        
   если должен приниматься конкретный федеральный конс-
титуционный закон, то Конституция не может называть его
"о  принятии  в РФ и образовании нового субъекта";  это
абсурд,  такого конкретного закона быть не может; конк-
ретным  может быть либо закон о принятии в РФ на правах
субъекта Федерации,  либо закон об  образовании  нового
субъекта из ранее существовавших.                      
   Или же  придется считать,  что ч.1 ст.  137 содержит
грамматически ненадлежащую формулировку, и, далее, при-
бегнуть  к  телеологическому  способу толкования текста
ч.1 ст. 137. Причем возможны два варианта телеологичес-
кого толкования этого текста. Первый: в действительнос-
ти ч.1 ст.  137 требует внесения изменений в ст.  65 на
основании  общего  закона и не допускает принятия конк-
ретных федеральных  конституционных  законов;  в  таком
случае общие федеральные конститу