ающие содержание
суверенитета Российской Федерации,  провозглашенного  в
ч.1 ст.4 Конституции.  Сам факт их перечисления в Конс-
титуции, объективная необходимость решения вопросов та-
кого содержания на общегосударственном (в данном случае
- на федеральном)  уровне  и,  наконец,  положение  ч.1
ст.76  позволяют  их  оценивать  как предметы ведения и
полномочия, составляющие исключительную компетенцию Фе-
дерации.  Об  исключительности  здесь  говорится  в том
смысле,  что это  предметы  ведения  только  Федерации.
Правда,  это не означает, что субъекты Федерации не мо-
гут участвовать в решении этих вопросов, например, пос-
редством законодательной инициативы (ст.  104 Конститу-
ции) или через своих представителей в Совете Федерации.
Наконец,  отдельные  полномочия,  связанные  с решением
этих вопросов,  могут передаваться субъектам  Федерации
на основании федеральных законов по договорам между ор-
ганами власти Федерации и субъектов,  но при этом пред-
меты ведения должны оставаться предметами ведения Феде-
рации.                                                 
   Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не
только в ст.  71,  но и ряде других статей Конституции.
Например, только федеральным законом могут определяться
случаи проникновения в жилище против воли проживающих в
нем лиц (ст.  25), условия и порядок пользования землей
(ч.3 ст.36),  и вообще права и свободы человека и граж-
данина могут быть ограничены только федеральным законом
(ст.55).  Однако содержание названных статей не выходит
за пределы положения п."в" ст.71, относящего к исключи-
тельной  компетенции  Федерации  регулирование и защиту
прав и свобод человека и гражданина.  Основания и поря-
док  прекращения  или  приостановления полномочий судей
(ст.  121),  случаи,  когда обвиняемый имеет  право  на
рассмотрение его дела судом присяжных (ч.4 ст.123), то-
же устанавливаются только федеральным законом. Но и эти
статьи  Конституции лишь конкретизируют положение п."о"
ст. 71. Во всех этих статьях Конституции подчеркивается
не столько то, что названные вопросы относятся к исклю-
чительной компетенции Федерации (это  уже  вытекает  из
ст.71),  сколько то, что они решаются федеральным зако-
ном,  а не иным федеральным нормативным актом  (естест-
венно, и не актами субъектов Федерации). Таким образом,
Конституция РФ содержит закрытый перечень вопросов иск-
лючительной компетенции Федерации.                     
   Процесс осуществления  этой исключительной компетен-
ции может происходить двояко - путем федерального зако-
нодательного регулирования и управления. Однако Консти-
туция не относит исполнительную деятельность по  вопро-
сам ст. 71 к исключительным полномочиям Федерации, т.е.
законы,  принимаемые по вопросам ст.71, исполняются как
федеральными, так и иными органами исполнительной влас-
ти.  Более того,  по вопросам ст.71 федеральные  органы
исполнительной  власти  и  органы исполнительной власти
субъектов Федерации действуют как единая система испол-
нительной  власти  в  Российской  Федерации  (ч.2 ст.77
Конституции). Естественно, органы исполнительной власти
субъектов Федерации не могут заниматься управлением фе-
деральной государственной собственностью (п."д"  ст.71)
и другими сферами отношений,  названными в ст.71, имма-
нентно предполагающими исключительно федеральное управ-
ление.                                                 
Часть 1 ст.  76 Конституции четко  определяет,  что  по
предметам  ведения Российской Федерации принимаются фе-
деральные конституционные и федеральные законы, имеющие
прямое действие на всей территории России. Вместе с тем
в Конституции, в отличие от Федеративного договора, нет
прямого  запрета субъектам Федерации принимать правовые
акты по данным вопросам.  Более того,  формулировка ч.5
ст.76 предполагает,  что нормативные акты субъектов Фе-
дерации могут так или иначе затрагивать вопросы ст. 71,
причем из этой формулировки вытекает,  что акты субъек-
тов Федерации,  принятые по вопросам ст.  71,  не будут
действовать  лишь  тогда,  когда они противоречат феде-
ральному закону.  Налицо противоречие этой формулировки
положению ч.1 ст.76,  которое недвусмысленно устанавли-
вает исходные исключительные законодательные полномочия
Федерации по предметам ст. 71, в то время как ч.5 ст.76
сформулирована так, как будто ст.71 перечисляет вопросы
конкурирующей компетенции.  Естественно, субъекты Феде-
рации могут на основании федерального  закона  осущест-
влять делегированные полномочия по вопросам ст.  71. Но
они не вправе регулировать эти вопросы без специального
на  то уполномочивания (федеральным законом);  при от-
сутствии федерального закона по этим вопросам у них  не
может возникнуть,  например,  состояния законодательной
необходимости, поскольку это вопросы не их ведения.    
   Соответственно и любые договоры,  заключаемые  феде-
ральными  органами  исполнительной  власти  с  органами
субъектов Федерации,  относящие вопросы ст. 71 к компе-
тенции субъектов Федерации (в частности, совместное ве-
дение тоже означает осуществление компетенции субъектов
Федерации), противоречат Конституции РФ уже по той при-
чине,  что они заключаются не на основании  федеральных
законов о передаче конкретным субъектам конкретных пол-
номочий по вопросам ст.  71,  в то время как ч.1 ст. 76
однозначно  требует участия федерального законодателя в
любом случае регулирования этих вопросов (см. 1.4.3.). 
   Конечно, ч.1 ст. 76 не исключает издания подзаконных
федеральных актов по вопросам ст.  71.  Но,  во-первых,
они должны издаваться на основании и во исполнение  фе-
деральных законов. Во-вторых, если при отсутствии соот-
ветствующих федеральных законов издаются  указы  Прези-
дента РФ, то эти указы не могут передавать вопросы иск-
лючительной компетенции Федерации в  ведение  субъектов
Федерации. Ибо неподзаконные указы Президента оправданы
лишь в безотлагательных случаях законодательной необхо-
димости,  т.е.  в  случаях необходимости законодательно
урегулировать вопрос, а не в случаях непреодолимого же-
лания Президента отказаться от имени Федерации от зако-
нодательного регулирования на федеральном уровне вопро-
сов,  которые Конституция относит к исключительной ком-
петенции Федерации. Практика же показывает, что догово-
ры, в которых предметы ведения и полномочия, отнесенные
федеральной Конституцией к ведению  Российской  Федера-
ции,  включаются в перечень предметов совместного веде-
ния Федерации и субъектов и даже передаются  в  ведение
субъектов, со стороны Федерации подписываются Президен-
том,  а иногда даже Председателем Правительства, а офи-
циальный  законодатель оказался исключенным из договор-
ного процесса16.
                                       
   3.5.2. СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И  ЕЕ
СУБЪЕКТОВ 
   Согласно Конституции, компетенция Федерации является
либо исключительной,  либо  совместной  -  по  вопросам
ст.72.  В последнем случае она осуществляется государс-
твенными органами Федерации  и  ее  субъектов,  которые
вправе принимать законы и иные нормативные акты по воп-
росам совместной компетенции, но обязаны при этом руко-
водствоваться общими нормативными основами,  устанавли-
ваемыми федеральными законами17.  В случае противоречия
между федеральным законом и любым актом, изданным субъ-
ектом Федерации по вопросам ст.72,  действует федераль-
ный закон (ч.5 ст.76).                                 
   Федерация должна  устанавливать  лишь общие для всех
ее субъектов правовые начала решения вопросов,  находя-
щихся в совместном ведении,  без детальных предписаний,
оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом слу-
чае федеральные законы дополняются актами субъектов Фе-
дерации и в единстве  с  ними  регулируют  определенный
круг  вопросов,  составляющих сферу совместной деятель-
ности. Следовательно, характер данной группы полномочий
таков,  что  для  их  воплощения в жизнь требуется учет
специфических  особенностей  субъектов  Федерации.  Это
достигается  как  путем  установления  Федерацией общей
правовой основы при практическом 
                      
   16 См.: Лысенко В. Разделение власти и опыт Российс-
кой Федерации // Асимметричность Федерации.  М.,  1997.
С.28-33.                                               
   17 Подробнее см.: Современная российская модель раз-
деления  власти  между федерацией и ее субъектами.  М.,1996.

                                                  
решении вопросов данной группы,  так и путем дополнения
субъектами Федерации такого рода основ правовыми норма-
ми,  учитывающими специфические (национальные, культур-
ные и т.п.) условия  их  применения  в  соответствующих
субъектах.                                             
   Примеры сходного  решения  проблем федерализма можно
обнаружить и в других странах.  Так,  Конституция  Авс-
трии,  как  и Конституция РФ,  закрепляет за субъектами
федерации - землями - право законодательного  регулиро-
вания  по  определенному кругу вопросов,  находящихся в
совместном ведении федерации и земель.  По  австрийской
модели  распределение  полномочий между федерацией и ее
субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ве-
дении,  осуществляется следующим образом: федерация ус-
танавливает общие принципы  законодательства,  а  земли
издают  конкретизирующие законы и осуществляют исполни-
тельную деятельность (например,  в области земельного и
трудового законодательства).  Вместе с тем, Конституция
Австрии предусматривает еще один вариант  распределения
полномочий  по вопросам совместного ведения:  законода-
тельство отнесено к ведению федерации, а исполнительная
деятельность (т.е. проведение его в жизнь) - к полномо-
чию земель (так решаются,  например,  вопросы гражданс-
тва,  организации и деятельности дорожной полиции). Так
же и в ФРГ,  помимо конкурирующей компетенции федерации
и  земель федеральный законодатель принимает основы за-
конодательства по описанному  Основным  Законом  узкому
кругу вопросов,  а земельное законодательство конкрети-
зирует общие принципы; федеральные законы самостоятель-
но исполняются землями,  если Основным Законом не уста-
новлено иное.  Данный вариант  распределения  законода-
тельных и исполнительных полномочий по вопросам,  отне-
сенным к совместному ведению,  российской  Конституцией
не предусмотрен18.                                     
   По своему  содержанию полномочия России по вопросам,
отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъек-
тов, могут быть подразделены на подгруппы в зависимости
от того,  касаются ли они  экономической  деятельности,
социальной сферы,  культуры, образования, охраны прав и
законных интересов граждан, внешних сношений.          
   Говоря о совместном ведении Федерации и  ее  субъек-
тов,  хотелось бы отметить одну важную историческую де-
таль. Конституция 
                                     
   18 Разграничение предметов ведения между  федерацией
и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.     
   
   1978 г.  по-разному  решала  вопрос о формах участия
субъектов Федерации в законодательном регулировании  по
данному кругу вопросов:  ст.811 предусматривала необхо-
димость издания основ законодательства,  в соответствии
с которыми органы власти республик в составе РСФСР осу-
ществляли собственное правовое регулирование;          
   подобное положение предусматривала ст.844 в  отноше-
нии автономий; и только ст.8411 в отношении администра-
тивно-территориальных образований разрешала им осущест-
влять  собственное  правовое  регулирование до принятия
соответствующих федеральных актов по вопросам  совмест-
ного ведения. Конституция РФ 1993 г. не дает ясного от-
вета на эти вопросы,  но представляется возможным расп-
ространить  подобный  подход на все субъекты Федерации,
так как необходимость регулирования различных сфер  об-
щественной  жизни  требует  незамедлительного правового
регулирования,  что  быстрее  возможно  осуществить  на
уровне субъектов Федерации.  Безусловно, после принятия
соответствующего федерального закона  в  данной  сфере,
ранее  изданные  акты субъектов должны быть приведены в
соответствие с ним.                                    
   В ст.72 Конституции 1993 г.  закреплены вопросы, на-
ходящиеся  в  совместном ведении Федерации и ее субъек-
тов.  Однако описание предметов совместного ведения еще
не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Феде-
рация, а что - ее субъекты. Для разграничения компетен-
ции  нужно  еще указать полномочия (и предметы ведения)
Федерации,  с одной стороны, и полномочия ее субъектов,
с другой,  - в каждой сфере совместного ведения. Иногда
эти полномочия закреплены прямо в Конституции РФ,  но в
большинстве  случаев  разграничение полномочий в сферах
совместного ведения содержится в федеральном  законода-
тельстве  и  договорах  органов  государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов.                   
   Конституция, с одной стороны,  пошла по пути некото-
рого сужения предметов совместного ведения.  К исключи-
тельному ведению Федерации  теперь  относятся  судоуст-
ройство и регулирование интеллектуальной собственности.
Второе изменение объясняется развитием рыночных отноше-
ний, требующих срочного и единообразного разрешения на-
копившихся  в  области  интеллектуальной  собственности
проблем.  В  судоустройстве также необходимо установить
единообразие, а главное - свести к минимуму зависимость
судов от региональной власти.                          
   С другой стороны, в перечень вопросов, относящихся к
совместному ведению Федерации и ее субъектов,  включены
два новых по-                                          
ложения: вопросы владения,  пользования и  распоряжения
землей, недрами, водными и другими природными ресурсами
(п."в" ч.1 ст.72) и координация международных и внешне-
экономических  связей  субъектов Федерации,  выполнение
международных договоров Российской Федерации (п."о" ч.1
ст.72).  Причем вовлечение субъектов Федерации в между-
народно-договорные  и   внешнеэкономические   отношения
представляется  спорным с точки зрения конституционного
принципа федерализма.                                  
   В настоящее время в условиях роста значения  субъек-
тов Федерации необходимо ясно определиться с тем, какие
права в сфере совместного ведения имеет Федерация и ка-
кие - ее субъекты, что можно сделать путем внесения со-
ответствующих положений в федеральное законодательство.
Так,  в  области образования компетенция распределяется
следующим образом (п."е" ч.1 ст.72 Конституции РФ). Фе-
дерация  определяет его виды,  сочетание бесплатности и
платности обучения, устанавливает федеральные образова-
тельные стандарты, утверждает профессиональные требова-
ния, предъявляемые к работникам учебных заведений и ор-
ганов  управления  образования,  устанавливает  правила
приема в учебные заведения,  утверждает единые учебники
по  ряду  предметов,  организует научные исследования в
вузах,  присваивает ученые звания доцента и профессора,
в ведении Федерации находятся вузы, готовящие кадры для
всей Федерации. Основной же объем работы по организации
образования  падает  на  субъекты Федерации.  В области
культуры Федерация ограничивается законодательным  зак-
реплением основных принципов организации этой отрасли и
непосредственным управлением небольшим числом  учрежде-
ний культуры, имеющих общефедеральное значение, а также
осуществлением международных культурных связей и  опре-
делением  пообъектного  состава  памятников  истории  и
культуры федерального значения и потому подлежащих осо-
бой охране.                                            
   В области   семейного  законодательства  (п."к"  ч.1
ст.72), согласно новому кодексу, регулирование семейных
отношений осуществляется федеральным законодательством,
за исключением полномочий,  прямо отнесенных по кодексу
к ведению субъектов Федерации (например,  случаи сниже-
ния брачного возраста) и полномочий по вопросам, кодек-
сом не урегулированным.                                
   В законодательстве  об  окружающей  среде  детальное
разграничение полномочий в области использования и  ох-
раны  природных ресурсов между Федерацией и ее субъек-
тами осуществлено федеральными  законами,  принятыми  в
1995 г. (новая редакция закона о недрах, законы об осо-
бо охраняемых природных территориях и лечебных местнос-
тях), что позволило снять противоречия, возникшие из-за
того,  что некоторые субъекты (например, Якутия) приня-
ли,  не дожидаясь такого размежевания, свои, широкие по
содержанию правовые акты по упомянутым сферам, отнеся к
своему ведению все регулирование эксплуатации природных
ресурсов и охраны окружающей среды на своей территории.
   Согласно п."о" ч.1 ст.72 Конституции  к  совместному
ведению относится,  в частности, координация внешнеэко-
номических связей субъектов Федерации. В чем заключает-
ся  эта  координация  и каковы здесь полномочия России,
определяет федеральный закон "О государственном регули-
ровании внешнеторговой деятельности".                  
   Статья 7 данного Закона раскрывает содержание терми-
на "координация  внешнеэкономических  связей  субъектов
Федерации",  относя  к  ней  координацию внешнеторговой
(экспортной) деятельности в целях максимальной реализа-
ции экспортного потенциала субъектов Федерации, коорди-
нацию деятельности субъектов Федерации  по  созданию  и
функционированию свободных экономических зон, регулиро-
ванию приграничной  торговли,  а  также  информационное
обеспечение  и  формирование  межрегиональных  программ
внешнеторговой деятельности.  Координация  деятельности
субъектов  Федерации  в этой сфере осуществляется феде-
ральным органом исполнительной власти путем принятия  и
реализации  решений по вышеназванным вопросам по согла-
сованию с соответствующими органами  субъектов  Федера-
ции, чьи внешнеторговые интересы этим решением затраги-
ваются, а также путем взаимного обмена информацией меж-
ду ними в данной области.                              
   Однако необходимо подчеркнуть,  что по многим сферам
совместного ведения все еще требуется детальное разгра-
ничение полномочий между Федерацией и ее субъектами пу-
тем принятия новых и дополнения уже существующих  феде-
ральных законов, а также путем заключения договоров Фе-
дерации с ее субъектами.  Такой процесс необходим, нап-
ример, по вопросу о разграничении государственной собс-
твенности (п."г" ч.1 ст.72  Конституции)  и  по  другим
вопросам, отнесенным к совместному ведению. Особый воп-
рос - установление общих  принципов  налогообложения  в
России (п."и" ч.1 ст.72),  о чем дополнительно упомина-
ется в ч.3 ст.75 (см. 3.6.).                           
   Кроме этого, при рассмотрении законопроектов по воп-
росам  совместной  компетенции возникают проблемы учета
мнений (позиций)                                       
субъектов Российской  Федерации при принятии законов по
предметам совместного ведения.  Характерной чертой  ны-
нешнего законодательного процесса в России является то,
что субъекты Федерации активно  используют  возможности
опережающего  правотворчества  по предметам совместного
ведения при отсутствии  федерального  законодательства.
При этом Конституционный Суд РФ своим Постановлением от
4 апреля 1996 г.  установил, что Конституция РФ не зап-
рещает  субъектам  Федерации  осуществлять  собственное
правовое регулирование по предметам совместного ведения
до  принятия федеральных законов19.  Таким образом,  на
конкретный краткосрочный период (до принятия  федераль-
ного закона) субъекты Федерации по предметам совместно-
го ведения с Федерацией фактически обладают полномочия-
ми конкурирующей законодательной компетенции.  Но после
принятия федерального закона соответствующие  законы  и
иные  нормативные акты субъектов не утрачивают силу ав-
томатически,