сочетание, согласование этих действий с общефедеральными законами, принципами, 
началами, что позволяет достичь той или иной степени децентрализации управления 
с учетом конкретных условий и потребностей республик, краев, областей, автономной 
области, городов федерального значения, автономных округов.
     Реализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в 
ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов 
и иных нормативных правовых актов субъектами федерации.
     а) Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, 
законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального 
значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации 
и федеральным законам направлено на защиту верховенства и непосредственного 
действия Конституции Российской Федерации. Правомочиями в этой сфере совместного 
ведения наделены законодательная, исполнительная власть как федерации, так 
и ее субъектов, а также судебная власть. Принцип соответствия федеральной 
Конституции всех правовых актов, а также ее верховенства в отношении всех 
других законов и иных правовых актов пронизывает многие конституционные институты 
и нормы. Достижение такого соответствия обеспечивается, в частности, путем 
согласования подходов к содержанию и методам законодательного регулирования, 
выработки критериев соотношения общефедеральных нормативных и актов субъектов 
федерации. Термин "соответствие" не означает механического сопоставления конституций, 
законов, уставов субъектов и Конституции России, напротив, он предполагает 
широкий спектр форм обеспечения правового взаимодействия, соблюдения и применения 
единых правил на конституционно-правовом поле федерации. Разумеется, это совместное 
правомочие федерации и ее субъектов выполняет и пресекательную функцию, однако 
в конечном счете оно направлено на благо как федерации, так и ее субъектов, 
обязывая их защищать, гарантировать верховенство Конституции Российской Федерации, 
выполняющей роль своеобразного камертона всей правовой системы.
     Институты, механизмы, методы, процедуры, порядок обеспечения соответствия 
конституций и законов, уставов, иных правовых актов субъектов федерации федеральной 
Конституции образуют комплекс мер по охране Конституции, сформулированы в 
ряде ее статей (см., например, ч. 2 ст. 85, ч. 1, 2, 4 ст. 125), а также являются 
предметом регулирования федеральных конституционных и федеральных законов 
- о Конституционном Суде Российской Федерации (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447), 
об Уполномоченном по правам человека, о прокуратуре и др. При этом каждый 
из наделенных полномочиями в этой сфере федеральных органов выполняет самостоятельную 
роль. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действия актов 
органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия их 
Конституции и федеральным законам (ст. 85 Конституции). Конституционный Суд 
решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации правовых актов 
ее субъектов, и в случае признания их не соответствующими Конституции они 
утрачивают силу (ст. 125). Органы государственной власти субъектов федерации 
(в том числе конституционного контроля) также располагают надлежащими полномочиями 
по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации их конституций, 
уставов, законов и иных правовых актов как путем обращения в Конституционный 
Суд России, так и с использованием других форм согласования интересов (согласительных 
процедур, реализации права законодательной инициативы и т.д.).
     б) Защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств 
вытекает из обязанности государства их соблюдать, защищать и гарантировать 
как высшую ценность. Отнесение этого полномочия к совместному ведению означает 
принятие на себя как федерацией, так и каждым из ее субъектов равновеликой 
ответственности в этой сфере, обязанности сообща организовывать охрану прав 
граждан, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие 
институты защиты прав. Все это достигается через законодательное обеспечение 
функций государства и его органов по защите прав и свобод, созданием условий 
для нормального функционирования экономики, социальной сферы, выполнением 
всеми органами власти и самоуправления возложенных на них задач, что направлено 
в конечном счете на обеспечение людям достойной жизни.
     Защита прав и свобод предполагает создание прежде всего юридических гарантий, 
представляющих собой совокупность правовых норм, регулирующих реализацию прав 
и свобод, а также возложение соответствующих задач на специализированные органы 
защиты прав и свобод - федеральные суды, прокуратуру, правоохранительную систему, 
вовлечение в эту деятельность общественных объединений. Защита прав и свобод 
граждан составляет значительную часть деятельности всех государственных органов, 
в том числе осуществляющих международное сотрудничество в этой сфере.
     Закрепление самостоятельной строкой полномочий по защите прав национальных 
меньшинств призвано акцентировать внимание на небходимости проявлять особую 
заботу о них как со стороны федерации, так и ее субъектов, создавать условия 
для удовлетворения их специфических потребностей, прав и интересов, связанных 
с национальной принадлежностью и отражающих особенности их образа жизни, культуры, 
религий. Защита прав национальных меньшинств предполагает как определение 
их статуса путем принятия соответствующих законов, так и создание дополнительных 
специальных гарантий осуществления их прав. В настоящее время нет закона и 
концепции обеспечения прав меньшинств, а существуют лишь разрозненные нормы, 
регулирующие отношения в сферах языка, образования, культуры, информационного 
обеспечения национальных меньшинств. Защита прав национальных меньшинств является 
одним из международно-правовых обязательств России, вытекающих из заключенных 
ею соглашений и договоров.
     Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности корреспондирует 
с предыдущими положениями как комментируемой статьи, так и ст. 71 Конституции. 
Имеется в виду создание надлежащих условий для строгого и неуклонного соблюдения 
всеми Конституции, законов и основанных на них иных нормативных правовых актов. 
Обязанность соблюдать Конституцию и законы является одной из основ конституционного 
строя (см. ч. 2 ст. 15 Конституции).
     Обеспечение законности требует совместных усилий, взаимодействия, согласования 
действий различных ветвей власти на всех уровнях государственной организации. 
Это - основная функция судебной власти, прерогатива прокурорского надзора, 
милиции и других правоохранительных структур.
     Обеспечение правопорядка взаимосвязано с соблюдением законности и охватывает 
широкий круг общественных отношений, регулируемых нормами права. Правопорядок 
отражает реальный уровень соблюдения законности, предполагает борьбу с правонарушениями, 
применение мер принуждения и т.д. В своей основе правопорядок выступает как 
воплощение законности в конкретных общественных отношениях и предполагает 
устойчивость правовых связей и отношений. Установление и обеспечение правопорядка 
требуют согласованной законодательной базы, единства действий федерации и 
ее субъектов, проведения общей стратегии борьбы с преступностью, совершенствования 
правоохранительной, судебно-прокурорской систем, укрепления правосознания 
и повышения правовой культуры граждан. Именно поэтому нужны совместные усилия 
федеральных органов и органов субъектов федерации.
     Отнесение полномочий по обеспечению общественной безопасности к совместному 
ведению объясняется необходимостью создания условий для предотвращения и устранения 
факторов, причин и условий, создающих угрозу жизни и здоровью населения, имуществу 
граждан. Этим полномочием охватываются разработка и принятие единых правил, 
нормативов обращения с различными опасными веществами (ядовитыми, взрывчатыми 
и т.д.) и источниками, регулирование их правового режима (правил приобретения, 
хранения, обращения, использования), осуществление контроля и надзора за соблюдением 
установленного порядка приобретения оружия, движения транспорта, проведения 
операций по ликвидации последствий катастроф и т.п.
     Режим пограничных зон как предмет совместного ведения означает как его 
совместное установление, осуществление и защиту, так и регламентирование правил 
въезда (прохода), пересечения границы, проживания, использования земель, порядка 
ведения на границе либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности, 
санитарный и другие специальные режимы. Мероприятия в этой области ложатся 
как на специальные федеральные органы (Пограничные войска), так и на органы 
исполнительной власти (главным образом на органы милиции), а также на местное 
самоуправление. Нормативное же регулирование в этой сфере осуществляется преимущественно 
федеральными органами законодательной и исполнительной власти (см., например, 
ст. 165-8, 183, 183-1, 183-2, 183-3 КоАП). Согласно Закону "О Государственной 
границе Российской Федерации" (ВВС, 1993, N 17, ст. 594) режим пограничных 
зон определяется федеральным законом, а в случаях, предусмотренных им, и законодательством 
субъектов федерации (ст. 3 Закона). Пункты пропуска через Государственную 
границу устанавливаются Правительством по представлению субъектов федерации, 
предварительно согласованному с Пограничными войсками. Ведение различных видов 
деятельности (изыскания, исследования, промысел и т.д.) в территориальных 
и внутренних водах, в российской части пограничных рек, озер регулируется 
как федеральным законодательством, так и субъектами, а осуществляется в уведомительном 
порядке и с разрешения Пограничных войск.
     в) Указанные в комментируемом пункте предметы ведения содержат троякое 
правомочие федерации и ее субъектов - владение, пользование и распоряжение, 
а также перечень объектов их осуществления - земли, недр, водных, природных 
ресурсов, представляющих собой материальные основы жизни и деятельности народов, 
проживающих на соответствующей территории. Эти предметы ведения и правомочия 
по их реализации включают основанную на законе возможность фактически обладать 
землей, недрами, водными и природными ресурсами, использовать их надлежащим 
путем, а также сообща определять их юридическую судьбу путем изменения принадлежности 
в согласованных пределах. Собственно законодательное регулирование этих предметов 
- принятие законов - включено в п. "к" комментируемой статьи (см. комментарий 
к нему).
     г) Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения 
собственника, передачи объектов госсобственности из ведения федерации ее субъектам, 
порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъекта 
федерации, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия 
в этой сфере иным государственным органам (министерствам, ведомствам и т.д.). 
Закрепление этого предмета совместного ведения связано с процессом приватизации, 
становлением новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений и направлено 
на то, чтобы избежать односторонних действий и решений заинтересованных сторон 
и лиц, исходить из необходимости сохранения имущества, которое может находиться 
только в государственной собственности (федеральной или субъекта федерации), 
а также в целях недопущения разрыва технологического единства инженерных, 
учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем), обеспечения централизованного 
управления ими и соблюдения необходимых требований к организации их безопасной 
эксплуатации, предотвращения их выведения из состава объектов, не являющихся 
автономными по характеру их функционирования и т.д. Пообъектное отнесение 
государственного имущества к собственности федеральной или субъекта федерации 
должно, согласно ст. 214 ГК, осуществляться в порядке, установленном законом 
(пока он не принят). В настоящее время согласно ст. 4 Закона "О введении в 
действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" сохраняют 
силу принятые в 1991-1992 гг. акты по этому вопросу как не противоречащие 
нормам ГК. Речь идет о постановлении Верховного Совета Российской Федерации 
от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности 
в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность 
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, 
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" 
(ВФС, 1992, N 3, ст. 89), в трех приложениях к которому приведены объекты 
федеральной собственности, собственности субъектов федерации и муниципальной 
собственности, а также об утвержденном распоряжением Президента от 18 марта 
1992 г. N 114-рп "Положении об определении пообъектного состава федеральной, 
государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности". 
Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности (Приложение 
N 1 к указанному выше постановлению Верховного Совета Российской Федерации 
N 3020-1), подразделены на 5 групп: 1) составляющие основу национального богатства 
страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической 
зоны, природные объекты-заповедники, национальные парки, заказники, курорты), 
объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности, 
учреждения культуры общероссийского значения; 2) объекты, необходимые для 
обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения 
общероссийских задач (госказна, имущество Вооруженных Сил, родов войск, органов 
внутренних дел, вузы и научные учреждения, предприятия и объекты геологической, 
картографо-геодезической, гидрометеорологической и т.д. служб; 3) объекты 
оборонного производства; 4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность 
народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей экономики (добывающей 
промышленности, топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, железнодорожного 
транспорта, связи и др.); 5) прочие объекты (предприятия фармацевтической, 
медико-биологической, спиртоликероводочной продукции).
     Объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность 
субъектов Российской Федерации (приложение N 2), сгруппированы в 15 видов 
по определенным критериям (доминирующие, крупнейшие предприятия, по отраслям 
машиностроения, видам деятельности, автотранспорт, строительство, стройиндустрия 
и т.д.).
     д) Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической 
безопасности; особо охраняемые природные территории составляют взаимосвязанную 
сферу совместного ведения, охватывающую собственно пользование природными 
объектами, всеми благами природы, правовую и другие виды охраны окружающей 
среды и обеспечение экологической безопасности. Природопользование включает 
земле-, водо-, лесопользование, пользование недрами земли, растительным (вне 
лесов) и животным миром, атмосферным воздухом и космическим пространством. 
Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами, 
устанавливает их режимы (порядок и правила пользования, требования по научно 
обоснованному, рациональному и комплексному использованию, их воспроизводству, 
сохранению и улучшению их). Вопросы природопользования являются предметом 
регулирования Земельного, Водного, Лесного и других кодексов, федеральных 
законов "О недрах" (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 8231), "О животном мире" (ВФС, 
1995, N 13, ст. 476) и др. В них разграничиваются полномочия федерации и ее 
субъектов в конкретных областях регулирования, даются исчерпывающие перечни 
объектов регулирования, определяются органы управления, виды охраны и ее организация, 
права и обязанности пользователей этими объектами природы, виды, способы и 
условия пользования, цели экономического регулирования, ответственность за 
нарушение законодательства об охране и использовании конкретных объектов природы.
     Охрана окружающей среды включает мероприятия как правового, так и технологического, 
экономического, биотехнического и т.п. характера. В ст. 42 Конституции провозглашается 
право каждого на благоприятную окружающую среду. Этому праву корреспондирует 
обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы, окружающей 
среды, территорий, людей от вредных воздействий, предотвращения и ликвидации 
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (см. ВФС, 1995, 
N 1, ст. 1). Обобщенное формулирование этого предмета ведения в комментируемом 
пункте преследует цель возложить как на федерацию, так и ее субъекты заботы 
по охране окружающей среды, включающей разработку, принятие и обеспечение 
мер по рациональному и обоснованному использованию и охране земли (ее сохранению, 
борьбе с эрозией, рекультивации т.д.), недр, водных ресурсов, растительного 
и животного мира, по сохранению чистоты воздуха и воды, воспроизводству природных 
богатств, учету природных ресурсов, осуществлению других природоохранных мероприятий, 
в том числе в сфере международного сотрудничества, участия в деятельности 
международных правоохранительных организаций и выполнения ряда универсальных 
(например, по защите озонового слоя Земли) и региональных программ по этим 
вопросам. Сфера охраны окружающей среды предполагает наличие как федеральной, 
так и региональных систем органов исполнительной власти, ведающих управлением, 
надзором, контролем, составляющим совместные задачи как федерации, так и регионов 
по определению их статуса, компетенции и т.д. (см. законы: "Об экологической 
экспертизе" (ВФС, 1995, N 33, ст. 1521); "О радиационной безопасности населения" 
(ВФС, 1996, N 3, ст. 28) и др.).
     Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, 
водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные 
комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, 
эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями 
органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования 
и для которых установлен режим особой охраны. Эти природные территории относятся 
к объектам общенационального достояния. Федерация совместно с субъектами устанавливает 
категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, 
порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации 
охраны. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (ВФС, 
1995, N 9, ст. 324) различает следующие категории указанных территорий: а) 
государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные 
парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники 
природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные 
местности и курорты (см. Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных 
местностях и курортах" - ВФС, 1995, N 7, ст. 258).
     Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов 
власти субъектов федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, 
предусматриваются формы координации деятельности по конкретным категориям 
особо охраняемых природных территорий, особенности их использования, разработки 
природных ресурсов, ограничения прав пользователей, финансовое, имущественное, 
санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий, виды ответственности 
за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.
     Охрана памятников истории и культуры требует совместного ведения как 
в силу их нахождения на всей территории федеративного государства, так и общей 
заинтересованности федерации и ее субъектов в обеспече