вления ими государственных полномочий 
(ст. 84).

                               Статья 133

     Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на 
судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате 
решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение 
прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации 
и федеральными законами.

     Комментарий к статье 133

     Статья закрепляет основные федеральные гарантии местного самоуправления. 
Они носят общий характер и обеспечивают как право населения (местного сообщества) 
на самоуправление и составляющие его территориальные, финансовые, организационные 
и иные права, так и права муниципальных органов, уполномоченных на ведение 
местных дел. В конкретных сферах жизнедеятельности местного самоуправления 
действуют специальные гарантии (см. комментарии к ст. 130-132). Это подтверждает 
Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской 
Федерации", относя к полномочиям органов государственной власти Российской 
Федерации не только в целом обеспечение гарантий осуществления предусмотренных 
Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей 
государства в области местного самоуправления, но и создание федеральных гарантий 
его финансовой самостоятельности, избирательных прав граждан при выборах органов 
местного самоуправления и т.д. (п. 3, 9-13 ст. 4).
     Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Указанное 
положение согласуется с характеристикой Российской Федерации как демократического 
правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции), признанием того, что права 
и свободы человека и гражданина (право на самоуправление - одно из этих прав) 
являются непосредственно действующими и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
     Судебная защита выступает как барьер от неправомерных действий и решений, 
ущемляющих права местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах 
местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает обязательность 
решений местного самоуправления; их неисполнение или ненадлежащее исполнение 
влечет ответственность в соответствии с законами (ч. 1, 3 ст. 44), что не 
исключает применения судебных мер ответственности. Кроме того, данный Закон 
устанавливает, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, 
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления 
вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными 
нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти 
и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных 
лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также 
общественных объединений (ст. 46).
     Конституция (ст. 125) создает предпосылки к тому, что Конституционный 
Суд Российской Федерации также может быть гарантом прав местного самоуправления. 
В этом качестве он выступает, осуществляя проверку конституционности соответствующих 
нормативных правовых актов и договоров, вынося решения по жалобам на нарушение 
конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов в связи с проверкой 
конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном 
деле, давая толкование Конституции Российской Федерации. Примером такого рода 
деятельности Суда является его постановление от 1 февраля 1996 г. по делу 
о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской 
области (Российская газета, 17 февраля 1996 г.), в котором он, в частности, 
обратил внимание на два момента, имеющих отношение к местному самоуправлению. 
Во-первых, Суд констатировал, что Федеральный закон "Об общих принципах местного 
самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "исполнительные 
органы местного самоуправления" и, требуя в обязательном порядке наличия выборных 
органов муниципального образования, оставляет создание других органов на усмотрение 
самих местных сообществ; во-вторых, было подтверждено право областной Думы 
в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы 
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
     Суд - инстанция, которая способна вводить деятельность местного самоуправления, 
его органов и должностных лиц в правовое русло. В соответствии с Законом об 
общих принципах местного самоуправления решения, принятые путем прямого волеизъявления 
граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления 
и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или 
арбитражный суд (ст. 52); только они вправе признать акты этих органов и должностных 
лиц недействительными (ч. 2 ст. 44). Допустимость обжалования решений, принятых 
местным референдумом, предполагает, что суд также может их аннулировать.
     С участием суда решается вопрос об ответственности органов местного самоуправления 
и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 49). Она 
наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, 
устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта 
Российской Федерации, устава муниципального образования. Если подобные нарушения 
установлены, законодательный (представительный) орган государственной власти 
субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный 
Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) 
суд, суд автономной области, суд автономного округа), за заключением вопроса 
о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного 
должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, 
конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам 
субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Положительное 
заключение суда по этому поводу является основанием для рассмотрения законодательным 
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации 
вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, 
выборного должностного лица местного самоуправления.
     Судебный порядок не исключается при определении ответственности органов 
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими 
и юридическими лицами. Местное самоуправление гарантируется правом на компенсацию 
дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами 
государственной власти. Упомянутый Федеральный закон конкретизирует это положение, 
указывая на следующие моменты (ч. 2 ст. 38):
     - компенсация должна быть обеспечена не только при увеличении расходов, 
но и при уменьшении доходов органов местного самоуправления, возникающих в 
результате решений, принятых органами государственной власти;
     - забота о компенсации в подобных случаях лежит на федеральном органе 
государственной власти или органе государственной власти субъекта Российской 
Федерации, принявшем соответствующее решение;
     - размер компенсации определяется одновременно с принятием решения органом 
государственной власти. Было бы полезно это делать с учетом мнения органов 
местного самоуправления;
     - решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы 
органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления 
в пределах переданных им в качестве компенсации средств. В данном случае (по 
аналогии с ситуацией, предусмотренной ч. 2 ст. 49) ответственность муниципальных 
органов и должностных лиц допустима в той мере, в какой адресованные им решения 
финансово обеспечены.
     По смыслу Федерального закона в рассматриваемых случаях предполагается 
финансовая компенсация. Однако она, видимо, может осуществляться не только 
в виде прямого перечисления необходимых средств муниципальному образованию, 
но и путем зачета его долгов, передачи ему имущества, прав на использование 
недр и т.п.
     Рассматриваемая статья содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, 
установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Этот 
запрет имеет общую основу в Конституции, согласно которой Конституция Российской 
Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской 
Федерации (ч. 2 ст. 4); Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое 
действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и 
иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить 
Конституции (ч. 1 ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов 
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 
76).
     Запрет на ограничение прав местного самоуправления обеспечивается разными 
правовыми способами. В частности, Федеральный закон "Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации":
     - исчерпывающим образом очерчивает круг полномочий федеральных органов 
государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации в области местного самоуправления (ст. 4, 5);
     - определяет, что законодательное регулирование субъектами Российской 
Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с 
Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 
7);
     - закрепляет, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, 
устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции 
Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные 
ими права местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального 
права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, 
настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской 
Федерации, настоящего Федерального закона (ч. 3 ст. 7);
     - исходит из того, что положения настоящего Федерального закона в равной 
мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, 
автономную область, автономные округа (ч. 4 ст. 7).
     Недопустимость ограничения конституционных и законом установленных прав 
местного самоуправления предполагает равенство муниципальных образований в 
этих правах и исключение дискриминации между ними. Акты органов государственной 
власти, нарушающие муниципальные права (ущемляющие, сужающие, содержащие необоснованные 
элементы дискриминации и т.п.) подлежат отмене, могут быть в судебном порядке 
признаны недействительными.
     Субъекты Российской Федерации не могут понижать федеральный стандарт 
прав и гарантий местного самоуправления, но они вправе в пределах своих возможностей 
повышать его. Например, в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа записано, 
что законы автономного округа и иные нормативные правовые акты, касающиеся 
осуществления местного самоуправления в местах компактного проживания и ведения 
традиционной деятельности коренных малочисленных народов Севера, этнических 
общностей, не должны ущемлять их права по сравнению с общепризнанными принципами 
и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

        Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

                               Статья 134

     Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской 
Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная 
Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) 
органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее 
одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

     Комментарий к статье 134

     Вопрос о конституционных поправках и пересмотре Конституции занимает 
существенное место практически во всех Конституциях. Это объясняется ускоряющимся 
темпом политического, правового, социально-экономического развития государства, 
борьбой общественных сил вокруг актуальных проблем жизни и деятельности своего 
народа, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять 
погрешности в тексте Конституции и т.п.
     В России ряд политических движений заявляют о своем намерении конституционным 
(или даже неконституционным) образом добиваться изменения системы государственных 
органов, ограничения полномочий Президента Российской Федерации или даже ликвидации 
этого звена в аппарате государственной власти, изменения социально-экономических 
предписаний Конституции, ограничения или даже отмены положений о частной собственности 
и т.д. Обсуждаются предложения о внесении изменений в федеративное устройство 
России (уменьшение числа субъектов Российской Федерации, в частности путем 
их укрупнения, например путем слияния города Санкт-Петербурга и Ленинградской 
области в один субъект федерации; расширение полномочий федеральных или региональных 
органов государственной власти и др.). Возникла и потребность включить в Конституцию 
ряд положений, более полно регулирующих организацию гражданского общества.
     Наряду с этим существует и необходимость в обеспечении стабильности Конституции, 
в том, чтобы, насколько возможно, решать возникающие проблемы этого рода с 
помощью толкования Конституции, издания конституционных и текущих федеральных 
законов и т.д. Именно поэтому Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает 
ряд гарантий конституционной стабильности. Она предусматривает довольно сложный 
порядок внесения поправок в Конституцию и тем более ее пересмотра.
     Прежде всего это выражается в ограничении круга субъектов права вносить 
предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Это Президент 
Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство 
Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов 
Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 полного законного 
состава одной из палат Федерального Собрания.
     Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности постановки 
этого вопроса. Они могут ее осуществить через своих представителей в Совете 
Федерации и Государственной Думе, через Президента и Правительство, осуществляя 
свое конституционное право (ст. 33) обращаться индивидуально и коллективно 
в государственные органы. Но даже отдельные депутаты не обладают правом такой 
специальной законодательной инициативы: его имеют только группы в составе 
не менее 20 процентов состава одной из палат (т.е. 36 членов Совета Федерации, 
90 депутатов Государственной Думы). Этого права не имеет и исполняющий обязанности 
Президента Российской Федерации; ему это запрещает (наряду с некоторыми другими 
действиями) ст. 92 Конституции Российской Федерации.

                               Статья 135

     1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут 
быть пересмотрены Федеральным Собранием.

 О толковании части второй статьи 135 Конституции см. постановление Конституционного 
Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

     2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции 
Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа 
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии 
с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
     3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции 
Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской 
Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов 
от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении 
всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, 
если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в 
голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

     Комментарий к статье 135

     1. Порядок пересмотра разных положений Конституции в определенной степени 
связан со сравнительной юридической силой этих конституционных положений. 
Конституция Российской Федерации, в целом имея высшую юридическую силу по 
отношению к другим законам и подзаконным актам, состоит из положений, юридическая 
сила которых по отношению друг к другу неравна. В наиболее сложном порядке 
пересматриваются конституционные положения, имеющие наибольшую юридическую 
силу. К их числу относятся прежде всего статьи гл. 1 Конституции ("Основы 
конституционного строя"), которым, в силу ст. 16, не могут противоречить никакие 
другие положения Конституции. На второй ступени по юридической силе находятся 
положения гл. 2 ("Права и свободы человека и гражданина"), которые не могут 
противоречить положениям гл. 1, но, согласно ст. 18, определяют смысл, содержание 
и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, 
местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Это ставит гл. 2 по 
ее юридической силе выше всех следующих глав, кроме гл. 9. Последняя содержит 
правила о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. 
Это не должно делаться в обычном порядке. Поэтому в ч. 1 ст. 16 и в ст. 64 
установлено, что положения соответственно гл. 1 и гл. 2 не могут быть изменены 
иначе, как в порядке, установленном настоящей Конституцией, о чем говорится 
также в ч. 1 ст. 135.
     В силу изложенных соображений текст Конституции Российской Федерации 
разделен на 2 части по порядку внесения в них поправок и их пересмотра - на 
гл. 1, 2, 9 и гл. 3-8.
     Часть 1 ст. 135 запрещает Федеральному Собранию пересматривать положения 
гл. 1, 2 и 9 Конституции. Они для него неприкосновенны. Единственное, что 
палаты Федерального Собрания могут сделать в этом смысле, - отклонить предложения 
о пересмотре положений этих трех глав или дать им дальнейшее движение за пределами 
Федерального Собрания, согласно ч. 2 этой статьи.
     По-видимому, любое предложение о полном пересмотре Конституции Российской 
Федерации, если оно затрагивает также статьи гл. 1, 2, 9, должно рассматриваться 
в том же порядке, как и предложения о поправках и пересмотре положений только 
этих трех глав.
     Порядок рассмотрения данного вопроса в Государственной Думе предусмотрен 
ее Регламентом в его ст. 128. Предложение должно содержать проект нового или 
измененного текста этих глав или их отдельных статей, частей, пунктов с обоснованием 
содержащихся в нем изменений, дополнений и поправок. Совет Государственной 
Думы направляет это предложение на заключение Комитета Думы по законодательству 
и судебно-правовой реформе. Затем Совет Думы включает данный вопрос в календарь 
рассмотрения вопросов Государственной Думой.
     Аналогичный порядок рассмотрения предложений о пересмотре гл. 1, 2, 9 
Конституции Российской Федерации в Совете Федерации определен его Регламентом. 
Вопрос о включении в повестку дня решается Председателем этой палаты.

     2. Федеральное Собрание может только отклонить или поддержать предложение 
о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции. Поддержать инициативу этого 
рода, упомянутую в ч. 1, оно может квалифицированным большинством, как минимум, 
3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной 
Думы. По-видимому, это значит, что необходимо 60 процентов полного состава 
обеих палат, вместе взятых. Это 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов 
Государственной Думы; вместе они составляют 628 человек. 3/5 от этого числа 
377 голосов - нужны, чтобы Федеральное Собрание поддержало предложение о пересмотре 
положений названных трех глав. Если же это "и" не следует понимать буквально, 
возможен и другой вариант, когда решение принимается установ