ванных средств,  накопленных в этой области чело-
вечеством, применительно к нашим историческим и геогра-
фическим условиям. Сельское хозяйство и правовая охрана
плодородия  почв  -  вечный вопрос для землевладельцев.
Земля в сельском хозяйстве является незаменимым  средс-
твом производства,  поэтому вопрос об охране почв явля-
ется актуальным постоянно.  Статья 46 Закона об  охране
окружающей  природной  среды возлагает на юридических и
физических лиц, ведущих сельское хозяйство, обязанность
выполнять  комплекс мер по охране почв от вредного воз-
действия различных факторов, ухудшающих состояние окру-
жающей природной среды. Кодекс об административных пра-
вонарушениях предусматривает ответственность  должност-
ных лиц за бесхозяйственное использование земель в виде
штрафа в размере до одного минимального оклада. Статис-
тические данные свидетельствуют о том,  что с 1991 г. в
России нарастает отрицательный баланс  питательных  ве-
ществ в пашне. Фактически в сельском хозяйстве это ста-
ло проблемой номер один (баланс  в  кг/га  определяется
суммированием  поступления  минеральных  и органических
удобрений и вычитанием  выноса  питательных  веществ  с
урожаем и сорняками).  Одной из причин уменьшения гуму-
сового слоя и потери продуктивности почв является  неп-
ринятие всех возможных мер по ежегодному восстановлению
баланса.  Некоторые ученые считают,  что возникла опас-
ность в начале следующего века перейти "порог" снижения
плодородия почвы,  за которым начнется  резкое  падение
урожайности.  В ноябре 1992 г. было принято постановле-
ние Правительства Российской Федерации "О государствен-
ной  комплексной  программе  повышения  плодородия почв
России".  На этой нормативной основе разработаны и при-
няты  соответствующие  программы в субъектах Федерации.
Анализ показал, что программа повышения плодородия почв
в  Московской  области  в полном объеме не выполняется.
Главным ее недостатком является то,  что она  не  имеет
достаточной финансовой базы.  Главам администраций ра-
йонов рекомендовано для финансового  обеспечения  прог-
раммы использовать средства,  получаемые за счет отчуж-
дения земель для сельскохозяйственных нужд и ДРУГИХ ис-
точников.   По  данным  Главного  управления  сельского
хо-зяйства Московской области,  на поддержку  программы
суммы  из  бюджета области выделяются ежегодно,  но без
учета инфляции. В                                      
то же время значительное количество хозяйствующих субъ-
ектов в результате диспаритета цен  на  промышленную  и
сельскохозяйственную  продукцию борются за свое выжива-
ние и испытывают острый  дефицит  собственных  средств.
Таким образом, реальность показывает, что законодатель-
ство действует,  но эффективность  правового  механизма
пока невелика. 4 февраля 1994 г. Президентом Российской
Федерации издан Указ "О государственной стратегии  Рос-
сийской  Федерации по охране окружающей среды и обеспе-
чению устойчивого развития".  Одним из основных направ-
лений  деятельности  является  экологически  безопасное
развитие сельского хозяйства.  Причем  для  обеспечения
экологической безопасности государство осуществляет ре-
гулирование и стимулирование  природоохранной  деятель-
ности путем проведения социально-экономической,  финан-
совой и налоговой политики.  В связи с этим  необходимо
дальнейшее  совершенствование хозяйственного механизма:
закон должен не  просто  констатировать  финансирование
программ  из  различных  источников,  а заложить четкий
принцип долевого участия в  затратах.  Применительно  к
охране  плодородия  почв  можно рассмотреть возможность
солидарного финансирования мероприятий  государством  и
землепользователями.  Статья 106 ЗК о видах экономичес-
кого стимулирования рационального использования и охра-
ны земель также подлежит применению,  так как на сегод-
няшний день работает только один пункт;  и нужно плани-
ровать  простое  и расширенное воспроизводство плодоро-
дия.  Законодательство и прежде всего Конституция  Рос-
сийской Федерации позволяют решать эти проблемы при ус-
ловии надлежащего функционирования правовой  системы  и
обеспечения правопорядка.  Согласно ст.  72 Конституции
вопросы владения,  пользования и  распоряжения  землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами, приро-
допользования,  охраны окружающей среды  и  обеспечения
экологической безопасности,  установления общих принци-
пов организации системы органов государственной  власти
и  местного самоуправления находятся в совместном веде-
нии Федерации и ее субъектов.  На наш взгляд, это пред-
полагает  как минимум согласование решений субъектов по
этим вопросам с Федерацией,  недопустимость односторон-
него подхода к реализации этих полно-мочий,  совместное
обсуждение и рассмотрение указанных проблем.  Однако  в
области  экологии  часть полномочий относится к ведению
Российской Федерации,  и это находится в русле развития
мирового  опыта установления международных требований к
трансграничным загрязнениям, ответственности членов ООН
за  экологическое состояние своих территорий,  экологи-
ческую защищенность своих граждан.  В  соответствии  со
ст.  71 Конституции России в ее ведении находятся феде-
ральная государственная собственность и  управление  ею
(процесс  разграничения  собственности на природные ре-
сурсы на федеральную, субъектов Федерации и др. уже по-
шел), установление  основ  федеральной политики и феде-
ральные программы  в  области  экологического  развития
Российской  Федерации (федеральными программами предус-
матривается оздоровление регионов озера Байкал, городов
Нижнего Тагила Свердловской области и Братска Иркутской
области), определение статуса и защита территориального
моря,  воздушного пространства, исключительной экономи-
ческой зоны и континентального шельфа Российской  феде-
рации  (операция "путина" на Дальнем Востоке продемонс-
трировала возможности и силу федеральных  природоохран-
ных служб) и,  на наш взгляд, не менее важное, чем пре-
дыдущее, - метеорологическая служба, стандарты, эталоны
(т.е.  важнейшие критерии и требования к выбросам в ат-
мосферу,  загрязнениям вод, земли и недр, государствен-
но-правовые  способы  обеспечения единства в подходах к
мониторингу и состоянию окружающей среды). Если учесть,
что согласно ст. 114 Конституции Правительство Российс-
кой Федерации обеспечивает проведение в  стране  единой
государственной  политики в области экологии,  осущест-
вляет управление федеральной  собственностью,  осущест-
вляет  меры  по  обеспечению законности,  прав и свобод
граждан, то становится ясно, что конституционная компе-
тенция федеральных органов достаточна для осуществления
экологических задач, возникающих при проведении земель-
ной реформы. Вопрос может заключаться в наличии полити-
ческой воли государства, осознании необходимости приня-
тия неотложных и решительных мер по выживанию населения
страны.  Развитие рыночных отношений в землепользовании
не исключает применения правовых средств воздействия на
нерадивых  хозяйственников:  осуждение   административ-
но-командной  системы в нашей стране предполагает нара-
щивание гласных юридических институтов и  инструментов,
способных  обеспечить сохранение общего блага,  каковым
является земля и вся окружающая природная среда.  Зако-
нодательство  России предусматривает возможность оценки
экологических показателей сельскохозяйственного  предп-
риятия при решении вопросов о его приватизации,  объяв-
лении банкротства,  передаче из одного ведомства в дру-
гое,  изменении форм собственности. Правда, эти вопросы
остались не до конца разработанными,  право- и природо-
охранительные  органы  и  их должностные лица не всегда
вооружены желанием и соответствующими подробными  пред-
писаниями и инструкциями, но современная обстановка та-
ко-ва,  что позволяет с помощью прямого воздействия за-
кона  при  наличии  решительности и воли добиваться об-
щественно полезных целей, настаивать на реализации норм
закона.  Проблема правосознания не только не отходит на
задний план, но в условиях провозглашения правого госу-
дарства  получает  еще большее звучание.  Из печати из-
вестны случаи воспрепятствования органам  Роскомзема  и
природоохраны в получении полной докумен-тации предпри-
ятий и организаций по разным мотивам, в том числе ввиду
частной собственности, необходимости соблюдения коммер-
ческой тайны и т.п.  Предвзятое и искаженное представ-
ление о полной                                         
автономности собственника   от   общества!  Технический
прогресс на Земле достиг такого уровня, что собственни-
ки  сами заинтересованы в обеспечении обществом,  госу-
дарством основополагающих критериев жизни, прежде всего
экологических; разумеется, на правовой основе и в инте-
ресах гражданина,  а не чиновника. Российское законода-
тельство по вопросам коммерческой тайны именно для эко-
логической информации делает исключение, т.е. не позво-
ляет  собственнику не выдавать ее компетентным органам,
и предстоит известить и научить граждан,  равно  как  и
должностных  лиц,  снабдить  их не только знанием своих
прав,  но и пониманием государственной  ответственности
за  экологическое  состояние  общества.  Таким образом,
неблагополучие обстановки в аграрном секторе  экономики
предполагает сосредоточение государственного земельного
и экологического контроля в руках Федерации,  использо-
вание  государственными  органами  своих  полномочий на
благо общества, констатацию необходимости централизации
государственного  управления  в  условиях  формирования
открытого демократического общества, правовое образова-
ние и воспитание граждан и должностных лиц. Обеспечение
правопорядка в земельных отношениях зависит не только и
не столько от количества законов,  сколько от состояния
их применения, от обеспечения режима законности, неотв-
ратимости  ответственности  за  их нарушение.  Правовой
беспредел,  о котором известно читателю, констатируется
не только в области землепользования,  природопользова-
ния,  но и в других сферах общественных отношений: про-
возглашение правовой реформы и правового государства не
всегда подкрепляется соответствующим комплексом законо-
послушных  действий и поступков различных уровней влас-
ти; как отмечается в Послании Президента Российской Фе-
дерации  Федеральному Собранию,  порой приходится выхо-
дить за пределы правового поля.  Поэтому, обсуждая пра-
вовые  проблемы земельных отношений,  целесообразно ви-
деть их место и роль в обеспечении рационального и  эф-
фективного  использования земель,  других природных ре-
сурсов,  идти от общего - к частному,  от главного _  к
второстепенному.  Исходя  из  этого,  нельзя не помнить
главное целевое назначение земель, приобретающее исклю-
чительное  значение в настоящее время,  - использование
для сельскохозяйственных нужд, обеспечение продовольст-
венной безопасности страны, решение - рано или поздно -
продовольственной программы,  удовлетворение потребнос-
тей населения в пище надлежащего, современного качества
При обсуждении концепций земельной и  связанной  с  ней
аграрной реформы эта сторона земельных отношений неред-
ко опускается или отходит на задний план, между тем она
должна  иметь  приоритетное  значение.  Главный предмет
дискуссии о формах использования земли  и  видах  собс-
твенности на нее порой заслоняет вопросы сохранения ка-
чества почв, плодородия сельскохозяйственных угодий, их
рекультивации, иных форм их восстановления и сохранения
рачительного хозяйствования на земле.  Проблема земель-
ной собствен-                                          
ности слишком   идеологизируется,  становится  символом
принадлежности, отчасти мифической линией наступления
или обороны.  Все участники дискуссий выступают за ста-
бильность и эффективность земельных отношений: при этом
некоторые  сторонники  частной  земельной собственности
обставляют ее такими условиями и оговорками,  что  она,
по существу,  становится скорее институтом пожизненного
наследуемого владения,  чем свободно распоряжаемым иму-
ществом.  Вдумаемся в предлагаемые и существующие огра-
ничения земельной собственности: различного толка мора-
тории на покупку и продажу земель сельскохозяйственного
назначения (по срокам, по кругу субъектов этих правоот-
ношений), обязательность сельскохозяйственной подготов-
ки и соответствующих знаний, согласие на сделки органов
местного самоуправления и органов государственной влас-
ти (что,  кстати,  наличествует и в ряде стран Западной
Европы),  учет планов землеустройства, планировки насе-
ленных пунктов и социального развития территорий и мно-
гое  другое,  почерпнутое  (в том числе) из зарубежного
опыта,  ложащееся на российские условия. Мы просто обя-
заны иметь их в виду,  и они, наши обстоятельства, сво-
дятся к иному правосознанию как граждан,  так  и  долж-
ностных лиц;  к иному,  как отмечают все участники дис-
куссий, состоянию и режиму законности и правопорядка; к
иному, на наш взгляд очень важному и актуальному, уров-
ню развития третьей и четвертой власти -  правосудие  и
вся  правоохранительная  система не стали еще полностью
самостоятельными и независимыми от других  властей,  не
подчиняются только закону, а свобода информации и глас-
ность не превратились в необходимый элемент  функциони-
рования общества, зависят от государственных субсидий и
окриков,  хотя и сделано на пути демократизации за пос-
ледние десять лет немало.  Обставление частного земель-
ного собственника - в порядке успокоения и утешения его
противников  - многочисленными рогатками в условиях бю-
рократизированного и  коррумпированного  аппарата  спо-
собствует его беспомощности,  беззащитности перед монс-
тром-государством,  приближает к положению наследуемого
пожизненного владельца,  фактически и на деле во многом
сводит на нет ^остроту дискуссий и позиций категоричных
сторонников частной собственности земель сельскохозяйс-
твенного  назначения.  Идиллическая  картина  обращения
крестьянина  в независимый суд на деле не всегда выдер-
живает столкновения с действительнос-тью:  круговая по-
рука  должностных лиц оказывается сильнее демократичес-
ких законов и реформаторских начинаний. Увеличение чис-
ла земельных чиновников и их заработной платы не оказа-
лось пропорциональным эффективности оказания ими помощи
фермерам.  Хотя  число последних достаточно велико,  но
многие из них оказываются в безысходной зависимости от
окружения, начинают опускать руки, не заботятся о буду-
щем земли. Думается, поворот крестьянина к терпеливой и
постоянной за-боте о земле и ее будущем лежит не столь-
ко в плоскости правовых                                
решений, сколько  в  стабильности  земельных отношений,
гарантированности владельцу земли плодов его урожая по
сходной цене,  в создании психологического климата вок-
руг рачительного, заботливого крестьянина как кормильца
и хранителя плодородия почв России, в принятии экономи-
ческих мер.  И механическое  заимствование  зарубежного
опыта не всегда удачно. Поместили в земельное законода-
тельство Российской Федерации норму о предпочтительнос-
ти передачи земли лицам, владеющим сельскохозяйственны-
ми навыками,  почерпнутую в Европе, норму в целом спра-
ведливую,  обоснованную,  но  при  конкурсе на участок,
открытости его проведения,  справедливости  решения.  А
получились известные случаи вымогательства под эту нор-
му, отказа в предоставлении участка, своеволия и волюн-
таризма. Смущают порой исключительно категорические вы-
ражения предыдущего земельного законодательства. Встре-
чали ли вы в законодательстве,  кроме земельного, выра-
жения "навсегда",  "навечно"?  В знаменитом  Декрете  о
земле  от  26 октября 1917 г.  говорится об уничтожении
частной собственности НАВСЕГДА и без всякого выкупа.  И
это был не большевистский декрет, как модно было долгое
время писать,  это был наказ крестьянства,  принесенный
на Второй съезд Советов партией эсеров, который больше-
вистская фракция съезда, не имевшая надежного большинс-
тва,  поддержала,  провела через голосование, обеспечив
опору советской власти на первых  порах.  Другое  дело,
что  последующими  декретами  о социализации земли идеи
Декрета от 26 октября были поколеблены,  а  затем  и  в
значительной степени извращены.  Факт остается фактом -
уникальное выражение "навсегда" было связано с  отменой
частной собственности на землю. Характерно, что Учреди-
тельное собрание в январе 1918 г. среди немногих декре-
тов  приняло  Декрет  о земле,  воспроизведя в основном
Декрет от 26 октября 1917 г. и его провозглашение в ка-
тегорической форме отмены частной собственности на зем-
лю. Вторично подобная формулировка стала использоваться
при организации коллективных хозяйств и передаче им зе-
мель "навечно",  что вошло в земельное законодательство
30-70-х  гг.  Но уже в 80-х гг.  законодательство Союза
ССР и Российской Федерации начало отказываться от этого
"навечно",  заменять его на бессрочное пользование.  Во
что это вылилось в дальнейшем - известно.  И вот  перед
нами проблема законодательной техники, солидности и ле-
гитимности высших органов государственной власти, зако-
нодательных учреждений,  причем в данном случае исполь-
зующих  многолетние  традиции  и   чаяния   российского
крестьянства.  Как сегодняшнему законодателю отрешиться
от обещаний крестьянских депутатов,  составляющих боль-
шинство на Втором съезде Советов в 17-м, на Учредитель-
ном собрании в 18-м?  Надо думать о  преемственности  и
авторитете Российского государства.                    


Глава 3.  Земли  сельскохозяйственного  назначения
 1.Характеристика, состав
 Земли сельскохозяйственного наз-
начения определяются в ст.  56 ЗК как земли, предназна-
ченные для нужд сельского хозяйства или уже  предостав-
ленные для этих целей.  Главной особенностью этой кате-
гории земель является то,  что земля здесь выступает  в
качестве  основного средства производства продуктов пи-
тания и кормов для животных,  а также сырья для промыш-
ленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного наз-
начения установлен особый правовой режим, имеющий целью
как охрану и повышение плодородия почв, так и недопуще-
ние выведения  таких  земель  из  сельскохозяйственного
оборота. Сельскохозяйственные земли состоят из угодий -
участков земли с определенным хозяйственным использова-
нием (пашни,  пастбища, луга и т. п.), земель под сель-
скохозяйственными объектами - фермами, токами, дорогами
и др.,  а также неудобьев (овраги,  болота и др.).  Вся
площадь земель, пригодных для нужд сельского хозяйства,
подлежит приоритетному использованию. Это означает сле-
дующее: 1) предоставляются такие земли прежде всего для
сельскохозяйственных целей (ст. 26 ЗК). Пригодность зе-
мель для нужд сельского  хозяйства  устанавливается  по
данным  земельного кадастра.  Для строительства же про-
мышленных  предприятий  и  иных  несельскохозяйственных
нужд  предоставляются,  согласно ст.  27 ЗК,  земельные
участки несельскохозяйственного назначения  или  непри-
годные  для сельского хозяйства либо сельскохозяйствен-
ные угодья худшего качества по кадастровой  оценке;  2)
установлены  некоторые  ограничения на сделки с землей,
предназначенной  для  сельскохозяйственных  целей  (см.
главу "Оборот земель").  Так,  продажа земельных участ-
ков,  используемых в сельскохозяйственном производстве,
с изменением их целевого назначения производится по ре-
шению органа исполнительной власти субъекта  Российской
Федерации (ч. 4 ст. 8 Указа Президента Российской Феде-
рации от 27 октября 1993 г.)1; 3) хозяйственная эксплу-
атация  сельскохозяйственных земель Должна не только не
ухудшать состояние земли в результате  производственной
деятельности, но и восстанавливать и повышать ее плодо-
родие и другие полезные качества.  Поэтому физические и
юридические лица,  владеющие,  пользующиеся землями для
с