находящейся в личной собственности, в это
время почти не было. Законы от 26 июля 1863 г. и 24 но-
ября 1866 г.3 продолжили реформу  тем,  что  приравняли
статус удельных, государственных и помещичьих крестьян,
тем самым объединив их в  сословие  крестьян  с  единой
юрисдикцией.  18  мая 1882 г.  учреждается Крестьянский
поземельный банк4. В том, что касалось прав крестьян на
землю, его роль заключалась в некотором упрощении полу-
чения (приобретения) земельных участков крестьянами  на
праве  личной собственности,  не распространенной среди
этого сословия. Однако до Столыпинской реформы операции
Банка  не  играли  существенной  роли в расширении прав
собственности на крестьянские земли. Дальнейшее законо-
дательство до реформы Столыпина особых качественных из-
менений в правах крестьян на землю не внесло. Законода-
тельство 1863 г. (Законы от 18 июня и 14 декабря) огра-
ничивали права надельных крестьян в  вопросах  передела
залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и уско-
рить выплату выкупных платежей5.  Это не позволило при-
равнять крестьян к иным 
_________________________________________________________
1 Свод законов Российской импе-
рии.  Прил. к т. IX. 2 См.: Хауке О.А. Крестьянское зе-
мельное право.  М.,  1914.  С. 205. 3 Свод законов Рос-
сийской империи.  Прил. к т. IX. 4 Там же. 5 Свод зако-
нов Российской империи. Прил. к т. IX.
_________________________________________________________
                 
сословиям в вопросах реализации прав на землю еще неко-
торое время Положение стало существенно изменяться пос-
ле 1905 г.  В это время  не  только  расширились  права
крестьян на землю (отмена выкупных платежей Указом от 3
ноября 1905 г.  способствовала этому в особенности), но
и был сделан шаг в направлении реализации личного права
собственности  на  землю.  Столыпинская  реформа,  если
рассматривать  ее с этой точки зрения,  была направлена
на переход от преимущественно права общей собственности
на землю среди крестьян (общинное землевладение) к пра-
ву личной собственности главы хозяйства. Таким образом,
в период с 1861 по 1917 г.  законодательство шло в нап-
равлении предоставления крестьянскому сословию прав  на
землю,  равных  существовавшему  в  России праву личной
собственности на землю.  Это  право  включало  владение
землей, право использовать землю ограничивалось обязан-
ностью не нарушать права собственников соседних  участ-
ков  и  права  сервитута.  Право распоряжения земельным
участком заключалось в праве заключать все виды сделок,
предусмотренных  гражданским законодательством для нед-
вижимости,  а также совершать иные действия, предусмот-
ренные  правом для распоряжения недвижимостью.  Законом
была предусмотрена возможность выкупа земель для  госу-
дарственных нужд. Существовало и регулируемое законода-
тельством право сервитута. Движение это происходило че-
рез длительные переходные этапы, в рамках которых права
крестьян на землю  значительно  ограничивались  правами
общины на надел,  правами бывших собственников на полу-
чение выкупной платы,  сословными ограничениями. Содер-
жание этих ограничений носило в большинстве случаев по-
литический характер и обусловливалось значительным вли-
янием  консервативных кругов,  состоявших в основном из
крупных землевладельцев,  и преобладанием в начале  ре-
форм  идеологии  общинного строя.  Община,  осуществляя
свои права,  могла производить  периодические  переделы
земли крестьян,  могла продавать,  сдавать в аренду зе-
мельный надел по согласованию с  пользователем.  Община
распоряжалась  недрами,  выпасами,  лугами.  С реформой
Столыпина, радикализм которой был продиктован состояни-
ем  российской  экономики после неудачных военных дейс-
твий против Японии  и  революционных  событий  в  самой
стране,  было  предпринято наступление на идеологию об-
щинного земледелия. Основанием были предполагаемые эко-
номические  преимущества частного хуторского сельскохо-
зяйственного производства  перед  общинным.  Следствием
этого  было закрепление и распространение права частной
(личной) собственности на землю среди крестьян.  К 1917
г.  реформа, начатая П.А.Столыпиным, не была завершена.
Следствием этого было то, что сельское хозяйство опери-
ровало как правом частной собственности на землю, так и
правом собственнос-                                    
ти общины на надел;  к этим правам присоединялось право
аренды как основное право пользования земельным  участ-
ком. После 1917 г. ситуация резко изменилась - права на
землю приобрели совершенно иное содержание.  Крестьянс-
кий наказ в рамках Декрета "О земле" от 26 октября 1917
г. (по старому стилю) объявил всю землю народным досто-
янием, отменил частную собственность на землю, запретил
сдавать ее в аренду и в  залог.  Земля  передавалась  в
распоряжение  земельных  комитетов1,  которые  являлись
полномочными органами государственной  власти  на  мес-
тах2.  Тем  самым земля переходила в распоряжение госу-
дарства.  Декрет о социализации  земли  предусматривал,
что  всякая  собственность  на землю и другие природные
ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими  переда-
ется органам государственной власти3. Таким образом, из
всех юридических конструкций осталось место только пра-
ву  пользования  землей.  Однако недолгие времена нэпа,
отличительными чертами которых  было  развитие  хозяйс-
твенной  инициативы частных лиц,  в том числе и в сель-
ском хозяйстве,  и существование рыночных отношений под
жестким государственным контролем,  в строго ограничен-
ных размерах,  потребовали ввести конструкцию,  с одной
стороны,  расширяющую права крестьян на землю, с другой
стороны, не умаляющую государственную монополию на этот
природный объект.  Такая конструкция была изобретена, и
по своему содержанию она  была  по-своему  оригинальна.
Речь  идет о праве трудового землепользования,  утверж-
денном Законом о трудовом землепользовании4  и  закреп-
ленном  Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г.5
Право трудового землепользования  предоставлялось  всем
гражданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и жела-
ющим обрабатывать землю своим трудом (ЗК РСФСР 1922 г.,
ч. 1). Права трудового землепользования не мог быть ли-
шен никто,  кроме случаев,  прямо указанных в законе, а
место расположения земельного участка, предоставленно-
го по этому праву, могло быть изменено лишь при лесоус-
тройстве, а также при земельных переделах в тех общест-
вах,  где существовал общинный порядок землепользования
(ст.  95).  Право трудового пользования считалось бесс-
рочным.  В рамках пользования гражданин имел право вес-
ти: а) хозяйственное использование земли способом, изб-
ранным им по своему усмотрению; 
________________________________________________________
1 Декрет II Всероссийс-
кого съезда Советов рабочих,  солдатских и крестьянских
депутатов от 26 октября  1917  г.  Собрание  узаконений
1917 г.  ь 1.  С.  3. 2 О переходе земли в распоряжение
земельных комитетов.  Принято СНК РСФСР 5ноября 1917 г.
Собрание узаконений 1917 г.  ь 2.  С. 23. 3 Декрет ВЦИК
"О социализации".  Собрание узаконений 1918 г. ь 25. С.
346  //Газета  Рабочего  и Крестьянского правительства.
1918 г. 19 февр. 4 Закон о трудовом землепользовании от
22 мая 1922 г. Собрание узаконений 1922г. ь36 5 Там же.
С. 12. 
________________________________________________________
                                                
б) возводить, устраивать и использовать на земле строе-
ния и сооружения для  хозяйственных  и  жилищных  нужд.
Землепользователь  не имел права совершать на своем зе-
мельном участке действия  или  отстраивать  сооружения,
нарушающие  существенные интересы иных землепользовате-
лей.  Покупка, продажа, завещание, дарение, залог земли
пользователям запрещались (ст.  24,  25,  27). Трудовой
пользователь имел право на строения, растения, посевы и
все,  что соединено с участком земли. В качестве гаран-
тии землепользования в ЗК была заложена норма,  в соот-
ветствии  с  которой  в случае нарушения земельных прав
или необоснованного вмешательства в хозяйство пользова-
телей  земельная  комиссия по просьбе землепользователя
была обязана восстановить нарушенные права на землю или
вмешательство  в  хозяйство до разрешения спора о нару-
шенном праве по существу (ст.  26). Как видно из иссле-
дования, трудовому землепользователю предоставлялся тот
объем прав,  который позволял ему использовать землю  в
целях ведения сельского хозяйства.  Распоряжение землей
в формах, предусмотренных правом для иных имущественных
объектов,  запрещалось,  и этим подчеркивалось, что это
именно право пользования государственной землей. Однако
в отличие от иных возможных форм права пользования тру-
довое землепользование отличалось большей хозяйственной
независимостью  и отсутствием временных ограничений.  В
условиях нэпа это был тот  максимум,  который  позволял
развить  производственную  самостоятельность мелких аг-
рарных производителей.  Как известно  из  истории,  это
принесло  свои  плоды,  и сельское хозяйство постепенно
оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аг-
рарной  политики  и  переход к всеобщей коллективизации
были уже несовместимы  с  индивидуальной  хозяйственной
самостоятельностью, и следующее земельное законодатель-
ство уже отказалось от конструкции трудового землеполь-
зования. Дальнейшее правовое регулирование прав граждан
на землю развивалось в рамках  теоретических  установок
социалистического землепользования, основными принципа-
ми которого были: целевой характер права землепользова-
ния;  устойчивость права землепользования; бесплатность
права землепользования1. Основным фундаментом, на кото-
ром выстраивались отношения по землепользованию и регу-
лирование этих отношений законодательством,  было право
исключительной государственной собственности на землю2.
Перечисленные принципы распространялись  на  реализацию
прав  на землю всеми предусмотренными законодательством
субъектами. Среди субъектов значились и граждане, одна-
ко  права  их  были  в значительной степени ограничены.
Статья 22 Основ законодатель-
________________________________________________________
1 Общая  теория  советского
земельного права. М., 1983. С. 264. 2 Советское земель-
ное право/ Под ред.  Н.И.  Краснова,  В.П. Балезина М.,
1977.С.140; Общая теория советского земельного права С.
259 и др. 
________________________________________________________
                                             
ства СССР  о  земле  предоставляла  право  на земельные
участки гражданам только для ведения личного  хозяйства
без  применения наемного труда.  В основном в советское
время права на землю предоставлялись гражданам,  прожи-
вающим в сельской местности.  Это - право приусадебного
землепользования,  пользование участками для  индивиду-
ального огородничества, пользование сенокосами, выпаса-
ми.  Однако было бы неверно считать,  что  крестьянские
хозяйства  (единоличные)  с коллективизацией прекратили
свое существование.  Действительно,  количество их было
незначительно, и они не играли практически никакой роли
в аграрной экономике,  тем не менее по ст. 29 Основ зе-
мельного законодательства 1968 г. граждане пользовались
участками предоставленной им земли для ведения сельско-
го хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливае-
мых законодательством союзных республик.  Республиканс-
ким  законодательством регулировался порядок предостав-
ления земель крестьянским хозяйствам и предельные  раз-
меры  земельных  участков.  В ЗК РСФСР 1970 г.  на этот
счет содержались отсылочные нормы о  том,  что  порядок
пользования и размеры земельных участков, предоставляе-
мых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливают-
ся Советом Министров республики.  Само по себе это ста-
вило крестьянские хозяйства в  положение,  худшее,  чем
иные хозяйственные формы.  По характеру возникновения в
этот период право землепользования крестьянских хозяйс-
тв считалось первичным,  т.е. земля предоставлялась не-
посредственно государством в лице  исполкома  райсовета
из земель государственного запаса. По срокам землеполь-
зования это  было  землепользование  бессрочное.  Право
землепользования    предоставлялось   законодательством
крестьянскому  двору  -  семейно-трудовому  объединению
лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей
силы не допускался. Однако к современному положению за-
конодательство  было  приведено реформой не сразу.  Как
известно, идея первоначального этапа реформ о необходи-
мости приблизить крестьянина к земле получила свое воп-
лощение в союзном  законодательстве  в  виде  института
аренды земли и института пожизненного наследуемого вла-
дения. Политика союзного государства в отношении рефор-
менного  предоставления  прав  крестьянам на землю была
осторожной,  и содержание основных институтов  прав  на
землю было достаточно ограниченным:  введенное реформой
право пожизненного наследуемого  владения  предполагало
собственно владение и пользование земельными участками,
распоряжение же ограничивалось передачей права по  нас-
ледству.  Предложения же о введении права собственности
на землю вызывали категорические протесты  политических
деятелей.  Дальнейшее  законодательное  расширение прав
граждан на землю происходило на уровне российского  за-
конодательства - вразрез с союзным. И хотя оба институ-
та были восприняты российским законодательством  [Закон
РСФСР "О земельной реформе" говорил,                   
что земельные участки для  производства  сельскохозяйс-
твенной  продукции предоставляются государством в поль-
зование и владение (ст.2)], российское законодательство
пошло  дальше  союзного в предоставлении прав гражданам
на земли сельского хозяйства. В Законе РСФСР "О кресть-
янском (фермерском) хозяйстве" и в ряде нормативных ак-
тов того же периода устанавливается и  право  собствен-
ности на землю (ст.  1). Закрепил сформировавшийся спи-
сок правовых форм использования  земли  гражданами  ЗК,
утвердив,  что граждане РСФСР имеют право по своему вы-
бору на получение в собственность, пожизненное наследу-
емое владение или аренду земельных участков, в том чис-
ле и для ведения крестьянского (фермерского)  хозяйства
(ст.7).  Однако  и  в этот период права на землю были в
достаточной степени ограничены.  
 2. Земельная реформа в  российском законодательстве
 Итак,  прошло более пяти
лет с того времени,  когда в Российской Федерации нача-
лось  осуществление  на базе общих экономических реформ
земельной реформы. Для этого была создана соответствую-
щая  правовая основа (база) - совокупность правовых ак-
тов,  определяющих цели и задачи реформы, сроки, этапы,
формы и методы ее проведения. Правовая основа земельной
реформы зиждется на нормах Конституции Российской Феде-
рации.  В  развитии этой правовой основы следует разли-
чать два важнейших этапа:  1-й этап, когда она развива-
лась на основе ранее действовавшей Конституции Российс-
кой Федерации,  и 2-й этап, когда была принята на рефе-
рендуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция Российской
Федерации.  Первый этап характеризуется острейшей борь-
бой по вопросам реформы,  собственности на землю,  форм
хозяйствования на ней,  поэтому в Конституцию вносились
неоднократные поправки,  принимались новые акты. Второй
этап, наоборот, характеризуется серьезной инертностью в
регулировании земельной реформы и даже серьезным право-
вым нигилизмом (об этом говорится дальше).  В указанную
выше  совокупность актов входят законы и другие законо-
дательные акты (кодексы и постановления высших  органов
законодательной власти, указы Президента Российской Фе-
дерации, постановления Правительства Российской Федера-
ции,  правовые акты министерств и ведомств).  Различают
три группы актов:  Во-первых,  речь прежде всего идет о
специальных земельно-правовых актах.  Так,  за период с
1990 г.  по настоящее время было принято (из числа наи-
более важных) более 25 законов, более 30               
указов Президента Российской Федерации, более 40 поста-
новлений Правительства Российской Федерации. Во-вторых,
естественно, земельная реформа осуществляется на основе
общего,  так называемого экономического,  гражданского,
рыночного законодательства: о приватизации; о собствен-
ности; о предприятиях и предпринимательской деятельнос-
ти;  о банках;  о налоговой системе; об акционерных об-
ществах;  об антимонопольной деятельности;  о банкротс-
тве; об инвестиционной деятельности; о залоге. Их общие
положения, естественно, распространяются и на регулиро-
вание земельных и аграрных отношений. Это регулирование
осуществляется  главным  образом  благодаря взаимосвязи
земельной реформы с аграрной,  т.е. через регулирование
земельно-аграрных отношений,  главным образом организа-
ции и деятельности субъектов аграрного и всего агропро-
мышленного сектора.  В-третьих, поскольку земельная ре-
форма неразрывно взаимосвязана с аграрной реформой,  то
земельно-правовые  нормы  находят свое место и в аграр-
но-правовых актах:  например,  в законах  о  социальном
развитии села, деятельности АПК, крестьянских (фермерс-
ких) хозяйств,  сельхозкооперативов, актах об их эконо-
мической поддержке.  Таких актов (законов, указов, пос-
тановлений Правительства) за время реформ было  принято
также немало (тоже из числа наиболее важных актов): бо-
лее 30 законов,  более 20 указов Президента,  более  20
правительственных актов. Принят также ряд ведомственных
актов (Госкомзема, Минсельхозпрода и т.д.). Таким обра-
зом, правовая основа земельной реформы как совокупность
правовых актов представляет собой весьма серьезную пра-
вовую основу не только в количественном, но и в качест-
венном отношении.  Причем правовые акты разных  уровней
стали приниматься в самом начале реформы - сначала 1990
г., и по мере развития реформ, общественных отношений и
необходимости  улучшения  их  регулирования происходило
принятие новых актов,  т.е. постоянное пополнение числа
действующих  актов.  В  отдельных  актах были проблемы,
противоречия,  другие недостатки, но они регулярно уст-
ранялись. Следовательно, правовая основа систематически
укреплялась,  "догоняла" практику,  жизнь, общественные
отношения. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто пыта-
ется свалить многие недостатки и ход  земельной  (да  и
аграрной) реформы на слабость ее правовой основы.  Пра-
вовая основа в целом обеспечивала  проведение  реформы,
иначе она вообще бы не могла осуществляться. Цели и за-
дачи земельной реформы были сформулированы в первых  же
правовых  актах  о земельной реформе.  С соответствии с
законодательством земельная реформа - это коренное  из-
менение  того земельного строя,  который существовал до
конца 1990 г.  в бывшем Союзе ССР и России.  Он основы-
вался  на  исключительной  собственности государства на
землю,  возникшей в результате национализации  земли  в
1917 г. после Октябрьской революции. Как показали прак-
тика,  жизнь,  такая единственная  форма  собственности
привела к значительному                                
отторжению тружеников деревни от земли,  не  обеспечила
ее надлежащего рационального использования, правильного
и эффективного ведения сельскохозяйственного производс-
тва  и  его  увеличения.  Цель и суть земельной реформы
заключается в следующих основных направлениях:  - пере-
ход от национализации земли к ее денационализации (раз-
государствлению); - приватизация земли; - децентрализа-
ция права собственности на землю. В результате возникла
множественность форм собственности на землю:  - частная
(индивидуальная, общая долевая и общая совместная - фи-
зических и юридических лиц); - государственная, которая
подразделяется на федеральную собственность и собствен-
ность субъектов Федерации; - муниципальная; - иные фор-
мы права собственности. Кроме того, возникли или разви-
ваются и другие формы права на землю.  Это