ер-
вую очередь  земельные,  исключительно  государственной
собственностью. Частная собственность на землю и другие
природные объекты в них не допускается [Дагестан, Тыва,
Калмыкия, Марий Эл, Башкортостан, Саха (Якутия) и др.].
Другие (Хакасия, Карелия, Бурятия, Татарстан, Коми, Чу-
вашская Республика и др.) отказались от монополии госу-
дарственной собственности на землю,  признав  необходи-
мость многообразия форм земельной собственности,  т. е.
не только государственной,  но и муниципальной, частной
(общей совместной, общей долевой, индивидуальной, физи-
ческих и юридических лиц). В некоторых республиках Рос-
сийской  Федерации до сих пор обсуждается вопрос о воз-
можности и целесообразности введения института  частной
собственности на землю, причем обсуждение этой проблемы
связывается с судьбами экономической  реформы.  Так,  в
Республике Саха (Якутии), где согласно Конституции этой
республики установлен режим исключительно государствен-
ной  собственности  на природные ресурсы,  разработан и
опубликован для  обсуждения  проект  Закона  о  частной
собственности на землю от 14 июля 1993 года. Республика
Коми в 1994 г.  изменила свое прежнее (по ЗК  1991  г.)
отношение к частной собственности на землю. Если по ст.
3 названного Кодекса устанавливался режим исключительно
государственной  собственности на землю,  то по ст.  13
Конституции Коми,  принятой после введения  в  действие
новой Конституции Российской Федерации,  в этой респуб-
лике вводится многообразие форм земельной  собственнос-
ти,  т. е. воспроизводится формулировка ст. 9 Конститу-
ции Российской Федерации. При государственной собствен-
ности  на  землю  органы  государства сосредоточивают в
своих руках и правомочия собственника, и правомочия ад-
министратора по отношению к землепользователям.  Созда-
ется опасность, как это было в советский период, излиш-
него администрирования при решении вопросов организации
хозяйственного использования земли.  Следовательно, су-
ществует  необходимость  создать  правовые  гарантии от
произвола со стороны органов государственного  управле-
ния  в области землепользования.  В большей степени это
касается сельскохозяйственных земель  колхозов,  совхо-
зов, других сельскохозяйственных предприятий, для кото-
рых необходима  хозяйственная  самостоятельность.  Иные
обстоятельства складываются при использовании городских
территорий.  Здесь земля служит пространством для заст-
ройки  и  надлежащей планировки при определенном режиме
пользования, с правилами которого обязаны считаться все
без  исключения организации,  предприятия,  учреждения,
министерства и ведомства,  а также и  граждане.  Органы
городского  самоуправления вправе диктовать свои требо-
вания в интересах городского хозяйства  и  оптимального
природопользования. Сложнее складывается ситуация в тех
случаях,  когда субъекты Федерации устанавливают  право
частной собственности на землю.  Здесь возможности вме-
шательства городских  органов  власти  в  использование
земли  могут быть затруднены даже в тех случаях,  когда
они необходимы.  Поэтому возникает потребность  ограни-
чить  в  городах сферу применения частной собственности
на землю и вводить основной вид пользования  землей  на
основе  аренды.  Такая  практика  широко  применяется в
Москве и других крупных городах,  а если и  допускается
частная  собственность,  то  только в отношении земель,
предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного
строительства, и в некоторых других ограниченных случа-
ях землепользования граждан.  Юридические лица, хозяйс-
твенные организации,  предприниматели получают участки,
как правило, на условиях аренды. Здесь понятие "хозяйс-
твенная самостоятельность" переносится в плоскость ком-
мерческой деятельности, а земельный участок служит лишь
пространственным базисом для размещения зданий,  соору-
жений и других объектов предприятия. Правовой режим ис-
пользования  земельного участка не оказывает такого су-
щественного влияния на хозяйственную деятельность  зем-
лепользователей,  как это бывает в сельскохозяйственном
производстве,  где земля служит основным средством про-
изводства (а не вспомогательным,  как бывает в городе).
Указанные  особенности  городского  землепользования  и
природопользования необходимо учитывать, и они учитыва-
ются в той или иной мере при разработке нормативной ба-
зы городов.  Как известно, города, поселки и другие по-
селения не являются по своему правовому статусу субъек-
тами Российской Федерации, т..е. государственными обра-
зованиями.  Это - административно-территориальные обра-
зования,  имеющие свои органы самоуправления (за исклю-
чением Москвы и Санкт-Петербурга).  Органы власти и уп-
равления города (поселка) действуют прежде всего во ис-
полнение законов Российской Федерации и законов субъек-
тов Федерации.  Они принимают соответствующие решения и
постановления  в  рамках  действующего  федерального  и
субъектов  Федерации  законодательства.  В этих случаях
правовые акты органов власти и управления городов явля-
ются актами "применения права" (научный термин). Но это
лишь один род деятельности органов самоуправления горо-
да.  Второй,  не  менее  важный  род деятельности - это
собственное правотворчество органов самоуправления  го-
рода (поселка).  Здесь возникает вопрос о разграничении
правомочий города и органов субъекта Федерации, что оп-
ределяется  законодательством о местном самоуправлении.
Необходимо более четко,  чем это сделано в  действующем
законе,  установить (точнее, расширить) компетенцию го-
родских властей.  Так,  в федеральном законе и  законах
субъектов Федерации при решении тех или иных вопросов в
области землепользования органами Федерации применяется
формула:  "по согласованию" с органами на местах.  Если
не при "согласии",  а только лишь "по согласованию", то
открывается  возможность игнорирования мнений городских
властей по земельным вопро-                            
сам. Необходимо в новом Законе о местном самоуправлении
дать четкий перечень вопросов,  по которым органы само-
управления (и какие именно)  принимают  самостоятельные
решения.  Далее - расширить возможности судебной защиты
правотворческой деятельности органов  местного  самоуп-
равления; расширить, сделав более реальными, возможнос-
ти общественности по участию в правотворческой деятель-
ности городских властей;  сделать более эффективным об-
щественный контроль. 
 4. Ограничение деятельности землепользователей  в  городе
  Органы власти города помимо
общих экологических требований,  предусмотренных в  ст.
49 Закона об охране окружающей природной среды,  вправе
в интересах рационального  землепользования  устанавли-
вать  на своей территории и другие требования и ограни-
чения, обязательные для исполнения всеми предприятиями,
организациями,  учреждениями и гражданами.  На практике
такого рода ограничения и требования получили  название
земельно-планировочных. Они в основном указаны в строи-
тельных нормах и правилах (так называемых СНиП) и каса-
ются не только пользователей,  арендаторов,  владельцев
земли, но и собственников. Земельно-планировочные огра-
ничения имеют несколько разновидностей. Исторически на-
иболее известными из них являются сер-витуты, т. е. ог-
раничения, установленные в интересах соседей. Например,
если земельный массив в свое время был  разделен  таким
образом, что один его участок был отрезан от дороги об-
щего пользования,  то пользователю этого участка должен
быть  предоставлен  выход  к  ней  в виде права прохода
и/или проезда через чужую землю.  Сервитут  может  быть
установлен  в  виде права прогона скота по полосе чужой
земли и т.д. Такого рода сервитуты могли устанавливать-
ся  в силу давности,  договора,  судебного решения,  за
плату или бесплатно.  В наше время сервитут может дейс-
твовать в виде условия, включаемого в документ на право
пользования землей.  Тем самым это право ограничивается
в интересах соседа. Сервитуты могут возникнуть и в силу
закона. Так, согласно Воздушному кодексу СССР (действу-
ет  вплоть  до  принятия  Кодекса Российской Федерации)
вокруг аэропортов не допускается строительство  высоких
зданий, которые могли бы создать опасность полетам воз-
душных судов. Если по сельскохозяйственным землям прок-
ладывается воздушная линия электропередачи,  то в опре-
деленной полосе вдоль этой линии запрещается полив  по-
севов дождеванием,  земляные и некоторые другие работы.
Земляные работы ограничиваются, если в подземном прост-
ранстве находятся коммуникации, принадлежащие посторон-
ней организации.  Вдоль судоходных водных путей  нельзя
застраивать  бечевник - полосу земли,  оставляемую для
нужд судоходства.  Если участок земли находится  в  ку-
рортном поселке, то, как правило, он может быть застро-
ен лишь такими объектами, которые необходимы для обслу-
живания курорта.  Определенные ограничения на использо-
вание земли накладывает близость охраняемого историчес-
кого  или  культурного  объекта,  природного памятника.
"Основными положениями Государственной программы прива-
тизации  государственных  и муниципальных предприятий в
Российской Федерации после 1 июля 1994  года",  утверж-
денными  Указом  Президента  Российской Федерации от 22
июля 1994 г.,  при продаже застроенных земельных участ-
ков устанавливаются следующие публичные сервитуты, обя-
зывающие собственников земельных участков обеспечивать:
безвозмездное  и беспрепятственное использование объек-
тов общего пользования (пешеходные и автомобильные  до-
роги,  объекты инженерной инфраструктуры),  которые су-
ществовали на  момент  передачи  земельного  участка  в
собственность;  возможность размещения на участке меже-
вых и геодезических знаков и подъездов к  ним;  возмож-
ность  доступа на участок соответствующих муниципальных
служб для ремонта  объектов  инфраструктуры.  Изменение
указанных  и  введение новых публичных сервитутов может
осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в
соответствии с федеральным законом нормативно-правовыми
актами.  Ограничения в  пользовании  землей,  если  это
пользование  требует создания определенных видов объек-
тов,  могут диктоваться социальными, экономическими или
даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной
местности в целом. Например, в пределах малоэтажных по-
селков может быть запрещено многоэтажное строительство.
Наоборот,  в центральном квартале  крупного  города  от
владельца земли,  желающего его застроить, могут потре-
бовать постройки выразительных,  в том  числе  высоких,
зданий.  Если  городской квартал предназначен для жилой
застройки,  в нем было бы неуместно создание "дымящего"
(загрязняющего  среду)  предприятия.  Градостроительные
нормы предусматривают сохранение  или  создание  заново
зеленых  насаждений в застраиваемых кварталах.  Поэтому
независимо от желания  собственника  или  собственников
земли  часть  отведенной для застройки местности должна
остаться незастроенной.  Если в пределы земельного вла-
дения  вторгается  санитарно-защитная  зона (такие зоны
устанавливаются вдоль железных дорог, автострад, вокруг
свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных
в санитарном отношении),  то в этой зоне нельзя  разме-
щать жилые строения,  детские и некоторые другие учреж-
дения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых
вдоль линий высоковольтных передач,  газопроводов высо-
кого давления. Для жилой и иной застройки "противопока-
заны"  земли,  которые  могут подвергнуться затоплению,
просадкам,  камнепадам с гор,  лавинам и селям,  земли,
подверженные  оползневым процессам.  К особому виду зе-
мельно-планировочных мероприятий относится Долгосрочное
резервирование земель под некоторые будущие госу-      
дарственные или местные нужды. Резервирование позволяет
избежать или уменьшить потери, допустимые лишь в исклю-
чительных случаях перепланировки территории.  Например,
если на территории, предназначенной для создания водох-
ранилища и выходящих из него каналов,  заранее не будут
введены ограничения  на  застройку,  посадку  деревьев,
устройство прудов, производство прочных земельных улуч-
шений и тому подобные работы,  то потерь при затоплении
и при прокладке каналов окажется больше. Чтобы этого не
произошло, на пользователей земли накладываются ограни-
чения в части развития и улучшения своих участков.  Эти
ограничения действуют как для частного сектора,  так  и
для государственных организаций.  Резервирование терри-
торий может происходить при  планировании  создания  не
только водохранилищ,  но и крупных промышленных предп-
риятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных до-
рог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проекти-
ровании развития открытой и подземной  добычи  полезных
ископаемых.  Резервирование  может происходить в рамках
надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территори-
альных (комплексных) планов. Среди последних выделяются
такие документы,  как схемы и (более детальные) проекты
районных планировок, генеральные планы развития промыш-
ленных узлов и некоторые другие. Эти документы принима-
ются на 20-25 лет,  и в прямой зависимости от сроков их
действия действуют ограничения,  вызванные резервирова-
нием земли.  Четкой процедуры объявления о резервирова-
нии земель,  об изменениях в программе резервирования и
об  ее  отмене  в  действующем законодательстве (кроме,
например, законодательства города Москвы) не предусмот-
рено.  Этот пробел закона неблагоприятно сказывается на
интересах тех,  кто терпит ограничения в  использовании
своих  земель.  К тому же закон не предусматривает ком-
пенсаций землепользователей, арендаторов, землевладель-
цев,  собственников  за  наложение  на них ограничений,
связанных с резервированием их земель.  Помимо  долгос-
рочного  резервирования  земель  в  практике земельного
планирования широко применяется краткосрочное  резерви-
рование,  которое регулируется ст. 28 ЗК. Краткосрочное
резервирование применяется после предварительного отбо-
ра  (выбора) конкретной площадки для конкретного объек-
та.  Этот отбор оформляется особым актом.  После такого
отбора   выполняются  проект-но-изыскательские  работы,
долженствующие подтвердить или  отвергнуть  пригодность
предварительно  выбранной  площадки.  Поэтому предвари-
тельный отбор еще не решает судьбы площадки,  и она ос-
тается  в  пользовании предыдущего владельца.  И только
если изыскания и проектирование подтвердят правильность
первоначально сделанного выбора,  производится отчужде-
ние (изъятие) земли у первоначального владельца. Следо-
вательно,  утвержденный  властями  акт предварительного
отбора (выбора участка) накладывает обязанность не про-
изводить работы, которые могут помешать будущему строи-
тельству.  Такая обязанность действует, как правило, не
свыше 1-2 лет, пока судьба участка окончательно не про-
яснится.  Однако в самом законе этот срок не указывает-
ся.  Поэтому  если проектно-изыскательские работы будут
проведены с опозданием или решение о приступлении  (или
неприступлении)  к строительству запаздывает,  краткос-
рочное резервирование может затянуться на  неопределен-
ный срок.  Таким образом, в этом случае, как и в случае
с долгосрочным резервированием,  требуется большая  яс-
ность  о  сроках  такого резервирования,  процедуре его
продления или отмены.  
Глава 5.  Земли промышленности и иного назначения 
 1. Основные понятия 
К землям промыш-
ленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики, космического обеспечения, энергетики, обо-
роны и иного назначения относятся земли,  отведенные  в
установленном порядке соответствующим предприятиям, уч-
реждениям и организациям для выполнения соответствующих
задач: развития промышленного производства, транспорта,
предприятий связи,  энергетики и т.д.  (ст.  83 ЗК). Из
множественности  целей  вытекает разнообразие правового
режима этой сложной категории земель.  Субъектами права
первичного землепользования здесь могут быть только ор-
ганизации и предприятия. Землепользование граждан (ого-
роды,  служебные земельные наделы) всегда вторично, так
как земельные участки им отводят первичные землепользо-
ватели.  Для размещения объектов промышленности, транс-
порта и других видов  строительства  должны  предостав-
ляться в первую очередь земли, непригодные для сельско-
го хозяйства, а если таких нет - угодья худшего качест-
ва.  Участки при этом строго нормированы, а когда типо-
вые размеры отсутствуют или  их  невозможно  применить,
необходимая  площадь определяется индивидуально и обос-
новывается в проекте строительства. Отводятся земли по-
этапно, исходя из очередности их освоения. Участки, от-
веденные только на  время  строительства,  возвращаются
прежним  пользователям после рекультивации.  Передаются
они по актам, утверждаемым органами местной администра-
ции.  Если надобность в постоянно выделенных землях ми-
новала,  они также должны быть возвращены для использо-
вания  по  первоначальному назначению.  Временно не ис-
пользуемые земли передаются по решению органов  местных
администраций сельскохозяйственным кооперативам, колхо-
зам, совхозам, другим организациям или гражданам, в том
числе  крестьянским (фермерским) хозяйствам,  для сель-
скохозяйственных целей в порядке и на  условиях,  уста-
навливаемых законодательством.                         
Правовой режим  земель  транспорта определен Положением
об этих землях,  утвержденным Советом Министров СССР  в
1981  г.,  которое  является действующим на сегодняшний
день нормативным актом.  Порядок  использования  других
видов земель установлен не одним, а несколькими актами:
Правилами' охраны электрических сетей, Правилами охраны
магистральных  трубопроводов,  Правилами  охраны  линий
связи и др. Там же определяется правовой режим защитных
зон.  Основными органами управления в области использо-
вания названных земель являются те же  органы,  которые
управляют  соответствующим  производством и иной возло-
женной на них деятельностью. При всем различии отраслей
промышленности,  транспорта, связи, обороны и др. функ-
ции управления имеют много общего. Во-первых, все орга-
ны  управления (министерства,  ведомства) обязаны руко-
водствоваться  предписаниями  Правительства  Российской
Федерации   и   исполнительно-распорядительных  органов
субъектов Российской  Федерации,  Министерства  природы
Российской  Федерации,  Министерства строительства Рос-
сийской Федерации и других  компетентных  органов.  Они
осуществляют повседневные наблюдения, организацию раци-
онального использования и охраны земель. Во-вторых, они
разрабатывают внутрипроизводственные правила землеполь-
зования,  решают вопросы внутренней организации  земле-
пользовании промышленных,  транспортных и других предп-
риятий, т.е. определяют целевое назначение их отдельных
частей,  обеспечивают оптимальное размещение строящихся
зданий и сооружений.  Так, Министерство путей сообщения
утверждает правила и инструкции о порядке использования
земель железных дорог, временного отвода их предприяти-
ям  сельского хозяйства и другим организациям,  а также
гражданам.  В-третьих, они организуют внутриведомствен-
ный учет своих земель,  контролируют деятельность своих
предприятий.  В-четвертых, перераспределяют земли между
предприятиями,  содействуют  им  в осуществлении прав и
обязанностей.  Если земли  промышленности,  транспорта,
связи,  обороны  и  др.  находятся на территории города
(поселка),  контроль за их использованием  осуществляют
местные городские (поселковые) администрации.          

 2. Правовой режим использования земель промышленности
 Земель-
ные  участки промышленных предприятий предназначены для
размещения цехов внутризаводских коммуникаций, подъезд-
ных  путей,  складских  помещений  и других необходимых
зданий,  сооружений и для организации  производственной
деятельности.  Часть участка зан