,  может быть при-
нуждено к исполнению обязанности в натуре -  восстанов-
лению плодородного слоя почвы, восстановлению земельно-
го участка в прежних границах, возведению снесенных или
снесению незаконно возведенных зданий, строений, соору-
жений,  восстановлению межевых и информационных знаков,
устранению  других  допущенных  нарушений.  Специальная
статья воронежского  Закона  посвящена  гарантиям  прав
собственников земельных участков,  землепользователей и
арендаторов в случаях изъятия  земельных  участков  для
государственных  или муниципальных нужд или ограничения
их земельных прав.  Так,  изъятие или  выкуп  земельных
участков  могут  производиться  в судебном порядке лишь
после:  выделения по желанию граждан  равноценного  зе-
мельного участка;  строительства на новом месте органи-
зациями,  для которых отводится участок,  жилых, произ-
водственных и иных построек,  аналогичных по назначению
и равноценных,  взамен изымаемых;  возмещения в  полном
объеме всех других убытков.  Собственники, землепользо-
ватели,  арендаторы должны быть не позднее чем за  один
год до предстоящего выкупа (изъятия) участка уведомлены
об этом.  Граждане, пользующиеся участками на праве по-
жизненного наследуемого владения, обладают теми же пра-
вами,  и в отношении них соблюдаются те же условия, что
и  в отношении собственников при изъятии;  собственнику
же наряду с указанными гарантиями должна быть возмещена
стоимость  земельного  участка по договорной (выкупной)
цене.  Это реальные правовые шаги по  обеспечению  про-
возглашенных законом прав граждан.  Известные дискуссии
о соотношении  при  регулировании  земельных  отношений
гражданско-правовых и административных методов,  о фор-
мировании и существе земельного права решаются в Законе
Воронежской области достаточно конструктивно путем зак-
репления  прав  бессрочного  (постоянного),  временного
пользования земельным участком,  пожизненного наследуе-
мого владения, аренды, субаренды. Представляется, что в
современных  условиях  реформирования земельных отноше-
ний,  перехода от исключительной государственной к раз-
личным  равноправным формам собственности на землю наи-
более актуальным правом на землю является право ограни-
ченного  пользования  чужим земельным участком - серви-
тут. Законом                                           
Воронежской области устанавливается частный сервитут  -
в  отношении  одного  лица или группы лиц,  и публичный
сервитут - в отношении неопределенного круга лиц. Част-
ный сервитут устанавливается по соглашению между лицом,
требующим его установления,  и собственником участка; в
случае недостижения соглашения между ними спор разреша-
ется в судебном порядке. Обременение земельного участка
сервитутом не лишает прав владения,  пользования и рас-
поряжения этим участком  собственника,  который  как  и
землевладелец, землепользователь, арендатор вправе тре-
бовать от лица,  в интересах которого установлен серви-
тут,  соразмерную  плату  за  ограничения в пользовании
участком.  Сервитут согласно воронежскому Закону не мо-
жет быть самостоятельным предметом купли-продажи, зало-
га и не может передаваться каким-либо  способом  другим
физическим  или юридическим лицам.  Соглашение об уста-
новлении сервитута подлежит  государственной  регистра-
ции. По требованию собственника, землевладельца, земле-
пользователя,  арендатора сервитут может быть прекращен
ввиду отпадения оснований, послуживших для его установ-
ления. Практика свидетельствует о целесообразности пра-
вового регулирования ограниченного пользования для раз-
личных целей - для пешеходной или  велосипедной  тропы,
проезда  транспорта,  прокладки  линий  электропередач,
связи, газопровода, водопровода, для водостока, водоза-
бора,  прогона скота, водопоя. Немаловажно упоминание в
Законе сервитута сохранения естественной среды обитания
и миграции диких животных - права государства проводить
на чужом земельном участке мероприятия, направленные на
охрану среды обитания и миграции диких животных. Разви-
вает Закон о регулировании земельных отношений в  Воро-
нежской области предусмотренный ГК институт залога при-
менительно к земле. Допускается залог земельного участ-
ка любого целевого назначения, находящегося в собствен-
ности граждан,  юридических лиц, в собственности членов
сельскохозяйственного  предприятия  (по  решению общего
собрания участников общей собственности  для  получения
кредита  на  производственное,  социально-культурное  и
иное развитие данного  предприятия).  Цена  заложенного
земельного  участка устанавливается не ниже нормативной
с учетом инфляции на момент заключения договора залога.
Срок действия закладной, очередность платежей, процент-
ная ставка и другие условия залогового договора опреде-
ляются по соглашению сторон. При этом залогодатель сох-
раняет право собственности,  а также право распоряжения
прибылью, продукцией и плодами, полученными в результа-
те владения и пользования предметом залога. Законом Во-
ронежской области развиваются применительно к земле по-
ложения федерального  законодательства  о  сделках,  их
формах, содержании и т.п. Предусматриваются, в частнос-
ти,  продажа земельных участков сельскохозяйственного и
несельскохозяйственного назначения, в том числе находя-
щихся в государственной и муниципальной  собственности,
продажа  земельных  участков при приватизации государс-
твенных и муниципальных  предприятий,  с  аукциона,  по
конкурсу,  обмен  земельных участков и земельных долей,
передача земельных участков и земельных долей в качест-
ве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных
обществ и  товариществ,  т.е.  осуществляются  развитие
гражданско-правовых  отношений,  регулирование  оборота
применительно к земельным ресурсам.  Некоторые их  этих
положений  предвосхитили  требования  Указа  Президента
Российской Федерации от 7 марта 1996  г.  о  реализации
конституционных прав граждан на. землю, явились конкре-
тизацией положений Конституции Российской  Федерации  и
Земельного  кодекса  Российской  Федерации,  постепенно
внедряются на практике. Ряд норм Закона о регулировании
земельных  отношений  в  Воронежской  области  отражает
сложности процессов реформирования политической и  эко-
номической  систем общества,  противоречия современного
периода.  Фиксируются,  например,  задачи общественного
контроля  за  использованием и охраной земель государс-
твенными органами,  предприятиями независимо от их под-
чиненности  и  форм  собственности;  вместе  с тем этот
контроль  осуществляется  общественными   инспекторами,
назначенными  государственными  органами (?!).  Права и
обязанности общественных инспекторов определяются зако-
нодательством Российской Федерации;  однако в воронежс-
ком Законе порядок осуществления общественного контроля
определяется  Правительством  Российской Федерации (ст.
108 Закона).  Такая внутренняя противоречивость законо-
дательства присуща различным его уровням, требует даль-
нейшего изучения и координации в устранении.  Опыт пра-
вотворчества субъектов Федерации в области землепользо-
вания,  в частности воронежский, предполагает распрост-
ранение в центрально-черноземных областях,  иных регио-
нах России,  нуждается в дальнейшем научном обеспечении
и поддержке,  в квалифицированной профессиональной экс-
пертизе в интересах развития и совершенствования  феде-
ративных отношений,  укрепления законности и земельного
правопорядка. 
                                         
 2.  Земельная практика одного района
 В одном из райо-
нов  Московской  области (Балашихинском) было проведено
научно-общественное обследование эколого-правового сос-
тояния:  значительную часть в нем заняли вопросы приме-
нения земельного законодательства.  Оценка и выводы яв-
ляются типичными, характерными для большинства районов,
прилегающих к горо-дам-миллионникам, - они могут предс-
тавлять интерес не только для жителя данного района, но
и для широкого читателя,  интересующегося правопримене-
нием  в  области землепользования.  Органы,  на которые
возложены функции по  исполнению  земельного  законода-
тельства, представляют сложную систему.                
В настоящее  время  основными органами,  исполняющими и
контролирующими земельное законодательство в Российской
Федерации, являются Госкомзем и Госкомэкология, а также
подчиненные им органы на местах.  В Московской  области
действуют  соответствующие комитеты,  которые имеются в
городах и районах.  Следующим органом  (для  Московской
области)  является Московский областной центр государс-
твенного санитарно-эпидемиологического надзора и соот-
ветственно горрайцентры. Во главе стоят государственные
санитарные врачи.  Большая роль в области охраны  земли
принадлежит местной администрации,  действующей в соот-
ветствии с законодательством о местном  самоуправлении.
Кроме того, существуют многочисленные инспекции: органы
рыбоохраны,  органы госнадзора  за  соблюдением  правил
охоты,  органы лесного хозяйства и т.д.  В охрану земли
активно включились правоохранительные органы:  функцио-
нирует  Московская межрайонная природоохранная прокура-
тура;  Главное управление внутренних дел  администрации
Московской области в порядке эксперимента на базе Бала-
шихинского УВД создало экологическую милицию.  Правда,
численность  ее всего 5 человек,  но начало положено (и
действительно,  полицейские функции,  вероятно,  должны
лежать на специализированных органах внутренних дел,  а
не на инспекторах  и  егерях  различных  многочисленных
инспекций).  Должностные  лица и работники предприятий,
учреждений,  организаций несут  дисциплинарную  ответс-
твенность за невыполнение планов и мероприятий по охра-
не земли, природы и рациональному использованию природ-
ных ресурсов,  за нарушение нормативов качества земли и
окружающей природной среды и  требований  земельного  и
природоохранительного законодательства.  Руководители и
иные виновные работники могут быть полностью либо  час-
тично  депремированы или лишены иных средств поощрения.
Должностные лица и  иные  работники,  по  вине  которых
предприятие, учреждение или организация понесли расходы
по возмещению вреда,  причиненного земельным,  экологи-
ческим правонарушением,  несут материальную ответствен-
ность в соответствии с трудовым законодательством.  Ад-
министративная  ответственность должностных лиц и граж-
дан,  виновных в совершении земельных  и  экологических
правонарушений,  предусмотрена в ЗК,  в гл. 7 КоАП, и в
ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды. Де-
ятельность правоохранительных органов по исполнению зе-
мельного и природоохранительного  законодательства  но-
сит,  по мнению исследователей, недостаточный характер.
Обратимся к цифрам.  За год  в  Московской  области  (в
скобках  будут  указаны цифры по Балашихинскому району)
прокуратурой проведено 183 (4)  общенадзорные  проверки
исполнения  законодательства об охране природы,  прове-
денные в учреждениях,  предприятиях и  организациях.  В
ходе этих проверок выявлено 171 (7) нарушение законода-
тельства.  Прокурорами горрайпрокуратур внесено 23  (0)
протеста  на  незаконные решения руководителей учрежде-
ний,  предприятий и организаций; руководители отклонили
6(0)  протестов прокуроров.  Изменены незаконные акты в
13 (0) случаях.  Руководителям и должностным лицам всех
уровней  внесено  84  (3) представления о деятельности,
идущей  вразрез  с  законодательством.  Получив  данные
представления, руководители рассмотрели всего 65 (3) из
них,  что говорит о низкой правовой культуре этих руко-
водителей.  Теперь обратимся к карательной практике. За
год по Московской области было привлечено  к  дисципли-
нарной ответственности 48 (0) лиц, к административной -
21 (1),  к материальной - 20 (2),  к уголовной - 3 (0).
Из  анализа  этих цифр видно,  что основной вид ответс-
твенности - дисциплинарный,  т.е. ответственность долж-
ностных  лиц  наступала по правилам,  предусмотренным в
трудовом  законодательстве.  Красноречивее  этих   цифр
нельзя сказать о том, что природу достаточно не охраня-
ли,  а те, кто все-таки каким-то образом попался на на-
рушении природоохранительного законодательства, отдела-
лись легким испугом. Теперь рассмотрим, как в гражданс-
ко-правовом порядке исполнялось законодательство.  Про-
курорами предъявлялись иски к нарушителям закона 53 ра-
за.  Из этого количества суды приняли к рассмотрению 44
иска (отсюда видно,  что некоторые иски прокуроров  не-
достаточно аргументированы и доказаны, что являет собой
минус в работе прокуратуры).  Удовлетворил суд 43 иска;
нарушители  природоохранительного законодательства доб-
ровольно внесли в счет возмещения ущерба,  причиненного
природной среде,  10 его процентов. Анализ исковых тре-
бований показывает,  что в подавляющем большинстве слу-
чаев речь идет о незаконной порубке деревьев, загрязне-
нии водоемов и нанесении ущерба рыбным запасам. В Бала-
шихинском  районе сосредоточено большое количество эко-
логически  опасных  предприятий:  Балашихинский  литей-
но-меха-нический  завод,  НПО  "Криогенмаш",  Кучинский
комбинат облицовочных керамических материалов,  "Мосас-
ботермостекло", НПО "Машиностроение" (все имеют гальва-
нические цеха). "Экологических вредителей" много, мало,
к сожалению, прокурорского надзора за нарушением приро-
доохранительного законодательства. Территориальная про-
куратура  с  трудом  может обеспечить надлежащий проку-
рорский надзор. Для обеспечения эффективного надзора за
экологически вредными производствами и создана Московс-
кая межрайонная природоохранная прокуратура, дислоциро-
ванная  в  городе  Железнодорожный.  Все указанные выше
предприятия попали в поле зрения природоохранного  про-
курора.  Проводится землеохранительная работа адвоката-
ми,  нотариусами, другими учреждениями юстиции, судами,
административными комиссиями при местной администрации.
У населения преобладают настроения пессимизма,  неверия
государственным органам по                             
вопросам землепользования,   охраны  окружающей  среды,
бездействия законов. Однако, по мнению участников соци-
ально-правового обследования, регион Балашихи представ-
ляет в этом, во-первых, не худший образец, а во-вторых,
перспективный  полигон для значительного улучшения пра-
вовой деятельности благодаря  концентрации  крупного  и
организованного  машинного и промышленного производства
и обилию военизированных учреждений.  Под  контролем  и
наблюдением больших трудовых коллективов и с их помощью
можно решительно улучшить координацию  правоохранитель-
ной работы в области землепользования и экологии,  сде-
лать известными населению как достижения, так и промахи
в этом деле.  Заслуживает серьезного улучшения правовое
воспитание населения,  в том числе  с  помощью  средств
массовой информации:  пропагандировать целесообразно не
только крупные мероприятия,  но и мелкие шаги по охране
земель,  окружающей среды,  достижения отдельных людей,
групп, коллективов; надо показывать возможности закона,
а  они  разнообразны.  Согласно дополнительным мерам по
ускорению проведения земельной реформы в России  желаю-
щим  гражданам  должны  были  быть  выделены  земельные
участки для строительства индивидуальных  жилых  домов.
По району эта работа до конца проведена не была,  факты
отказа в выделении земельных участков под строительство
имеются (деревня Абрамцево,  село Щитниково). В наруше-
ние  принципа  целевого  назначения  земель  населенных
пунктов, земли, пригодные под застройку, заняты времен-
ными огородами граждан,  не проживающих в данных  насе-
ленных пунктах.  Отмечаются случаи, когда на выделенных
под временные огороды земельных участках гражданами са-
мовольно возводятся капитальные постройки, что противо-
речит как ранее действовавшему земельному законодатель-
ству,  так  и действующему в настоящее время ЗК.  Более
того,  пользователи земельными участками,  занятыми под
временными огородами, по действующему в настоящее время
земельному законодательству не имеют правовых оснований
для  оформления  прав  на эти участки.  Вопрос о выводе
временных огородов вызывает в сельских населенных пунк-
тах  Балашихинского района социальную напряженность.  В
то же время эту проблему можно решить .при наличии  ре-
зервного  фонда  земель,  выделив на законном основании
земли для ведения гражданами  садоводства  и  огородни-
чества  и  закрепив  за ними надлежащим образом эти зе-
мельные участки.  Это позволит создать  стабильность  в
землепользовании  и  исключить  основания возникновения
подобных конфликтов.  Земли же  в  пределах  населенных


пунктов, особенно в реабилитируемых деревнях в 50-кило-
метровой зоне Москвы, в первую очередь должны выделять-
ся жителям города Москвы и Московской области под мало-
этажное строительство для удовлетворения нужд населения
в  индивидуальном,  кооперативном и муниципальном жилье
(также для различных видов застроек  должны  выделяться
земли вдоль основных транспорт- ных магистралей и в от-
чуждаемых участках специальных территорий)1.  Выделение
земельных участков для малоэтажного строительства и са-
доводства должно проводиться также Министерством оборо-
ны  из  подведомственных территорий,  что имеет большое
значение для Балашихинского района,  значительная часть
территории  которого занята объектами Министерства обо-
роны.  При выделении земельных  участков  под  жилищное
строительство  следует исходить из необходимости обяза-
тельного соблюдения архитектурно-планировочных требова-
ний, санитарных и экологических норм. Это в равной сте-
пени относится к размещению  производственных  объектов
на территории населенных пунктов. Так, со стороны жите-
лей района неоднократно поступали жалобы на работу гра-
нитной  мастерской,  вызывающей  сильную запыленность и
зашумленность прилегающей территории.  В  то  же  время
пыль,  например,  относится к основным загрязняющим ат-
мосферу веществам (ГОСТ 17.2.1.03-84)2,  и при несоблю-
дении  установленных нормативов выброса пыли мастерская
может быть закрыта либо деятельность ее временно приос-
тановлена  до  устранения выявленных недостатков как по
решению местной администрации,  так и на основании про-
верок  и  решений органов санитарно-эпидемиологичес-кой
службы и экологического контроля. Для объективной оцен-
ки  обстановки  в городе Балашихе на карту-схему должны
быть нанесены  промплощадки  (с  основными  источниками
выброса),  санитарно-защитные зоны,  существующие жилые
кварталы  и  территории,  участки  перспективной  жилой
застройки,  зоны отдыха и т.п. Оценка гигиенических ус-
ловий проживания населения проводится по  данным  сани-
тарно-эпидемиологической  службы.  Особо следует учиты-
вать,  какое количество населения проживает в  санитар-
но-защитных зонах или на территориях,  подлежащих вклю-
чению в санитарно-защитные зоны. Инспекции Министерства
природных ресурсов Российской Федерации, Госкомэкологии
и санэпиднадзора должны периодически представлять  све-
дения  о  влиянии  загрязнения атмосферы города на здо-
ровье населения и окружающую среду - леса, национальный
парк, животный мир, исторические и культурные памятники
- в соответствующие органы и комиссии Балашихи по охра-
не природы и здравоохранению3.  Действенный контроль за
охраной земельных ресурсов на территории города и насе-
ленных пунктов района не осуществляется из-за того, что
до сих пор до конца  не  разграничены  полномочия  рай
___________________________________________________________
1.Указ Президента Российской Федерации
"Об отводе земель-
ных участков  в  Московской  области  для  малоэтажного
строительства и садоводства для жителей г. Москвы и об-
ласти" от 4 января 1992 г.  ь 1 //ВВС.  1992.  ь 3. Ст.
99.  2 См. Природоохранные нормы и правила проектирова-
ния.  Справочник.  М.,  1990.  С.  273.  3   См.   ГОСТ
17.2.3.02-78.  Охра