рации договоров пользования водными объектами
в порядке,  установленном водным законодательством. Та-
кой порядок еще не установлен.  В Водном кодексе урегу-
лирован порядок  предоставления  в  пользование  водных
объектов.  Водные объекты предоставляются в пользование
на основании:  лицензии на водопользование  и  договора
пользования водным объектом, зарегистрированных в уста-
новленном порядке; решения Правительства Российской Фе-
дерации  или  органов  исполнительной  власти субъектов
Российской Федерации о предоставлении водного объекта в
особое пользование,  выданной на его основе лицензии на
водопользование и заключенного в соответствии с ней до-
говора пользования водным объектом.  Само собой разуме-
ется,  что лицензия и договор должны быть зарегистриро-
ваны в установленном порядке. Водные объекты предостав-
ляются в пользование путем выделения  участков  аквато-
рии,  мест забора и сброса воды, а также другими, опре-
деленными водным законодательством  способами.  Предос-
тавление  в  пользование  трансграничных  (пограничных)
водных объектов осуществляется в соответствии с  между-
народными  договорами  Российской Федерации и законода-
тельством Российской Федерации.  В Водном кодексе  (ст.
83) установлено,  что лицензия на пользование трансгра-
ничными (пограничными) водными объектами выдается  спе-
циально уполномоченным государственным органом управле-
ния использованием и охраной водного фонда с разрешения
Пограничных войск Российской Федерации. Далее как общее
правило, должны следовать получение лицензии и заключе-
ние договора на пользование водным объектом. Предостав-
ление в пользование  водных  объектов,  находящихся  на
территории  двух и более субъектов Российской Федерации
осуществляется с учетом бассейновых соглашений.  В этих
случаях договор пользования водным объектом заключается
со всеми органами исполнительной власти соответствующих
субъектов Российской Федерации либо с их согласия с од-
ним из этих органов.  Предоставление в пользование под-
земных  водных объектов осуществляется в соответствии с
двумя отраслями законодательства: как полезное ископае-
мое  - с законодательством о недрах и как часть водного
фонда - с водным законодательством. Положение о порядке
лицензирования пользования водными объектами еще не ут-
верждено.  Положение о порядке лицензирования пользова-
ния недрами, утвержденное постановлением Верховного Со-
вета Российской Федерации от 15 июля 1992 г.  ь 3314-1,
в  настоящее  время перерабатывается.  В Водном кодексе
Российской Федерации указаны основания прекращения пра-
ва  пользования водным объектом.  Основания прекращения
права пользования водным объектом  можно  разделить  на
несколько групп. К первой группе относятся случаи, ког-
да прекращение права пользования водным объектом проис-
ходит не по вине водопользователя. К ним относятся: от-
каз водопользователя от  пользования  водным  объектом;
истечение срока, на который предоставляются в пользова-
ние водные объекты; смерть водопользователя-гражданина;
прекращение деятельности водопользователя - юридическо-
го лица;  естественное или  искусственное  исчезновение
водных объектов;  переход прав пользования водными объ-
ектами в порядке,  предусмотренном водным законодатель-
ством Российской Федерации. В случае смерти водопользо-
вателя-гражданина,  реорганизации  водопользователя   -
юридического  лица  принадлежащие  им права пользования
водными объектами переходят к другим  лицам  в  порядке
правопреемства.  Однако  когда  речь идет об основаниях
прекращения права пользования водными объектами,  види-
мо, имеется в виду ликвидация юридического лица. Поэто-
му в таких случаях,  как следствие, аннулируется лицен-
зия.  Реорганизация  юридического  лица может подпадать
под последнее основание  этой  группы  -  переход  прав
пользования  водным  объектом.  Другая группа оснований
прекращения прав пользования водными  объектами  -  это
принудительное  прекращение  прав  пользования  водными
объектами в случаях:  неиспользования водных объектов в
течение трех лет; неиспользования в течение одного года
водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при
ограниченности  водных  ресурсов;  использования водных
объектов не по целевому назначению; возникновения необ-
ходимости  использования  водных объектов для государс-
твенных и муниципальных нужд;                          
несоблюдения водопользователем  условий  и  требований,
установленных  в лицензии на водопользование и договоре
пользования водным объектом;  запрещения  использования
водных  объектов.  В основе принудительного прекращения
права пользования водными объектами  могут  быть  самые
различные  причины.  Например,  вина водопользователя в
случаях несоблюдения им условий и требований,  установ-
ленных в лицензии на водопользование и договоре пользо-
вания водными объектами; дефицит водных ресурсов в слу-
чаях  неиспользования  в  течение года водных объектов,
предназначенных для водоснабжения,  при  ограниченности
водных ресурсов и др. Необходимо выделить из этих групп
прекращение особого пользования водными объектами, пре-
доставленными для обеспечения нужд обороны, федеральных
энергетических систем, федерального транспорта, а также
для иных государственных и муниципальных нужд.  Указан-
ное право пользования водными объектами имеет свои осо-
бенности  в порядке возникновения и прекращения.  Права
пользования водными объектами прекращаются путем  анну-
лирования  лицензии на водопользование специально упол-
номоченным государственным органом управления использо-
ванием  и  охраной  водного  фонда.  До принудительного
прекращения права пользования водными объектами в  Вод-
ном  кодексе Российской Федерации предусмотрена возмож-
ность предупреждения водопользователя о  допущенных  им
нарушениях  водного  законодательства и устранении их в
установленные сроки,  и лишь после неустранения наруше-
ний  в  установленные сроки лицензия на водопользование
аннулируется.  Это хорошая мера для упорядочения  водо-
пользования.  Однако  она  пригодна не для всех случаев
принудительного прекращения  прав  пользования  водными
объектами.  Например,  при  возникновении необходимости
использования водных объектов для  государственных  или
муниципальных нужд может и не быть нарушений со стороны
водопользователя. Аннулирование лицензии на водопользо-
вание  является  основанием  для  расторжения  договора
пользования водным объектом. Расторжение договора поль-
зования  водным  объектом является основанием для расс-
мотрения вопроса об аннулировании лицензии на водополь-
зование. Специальный порядок прекращения прав пользова-
ния водными объектами установлен для особого  пользова-
ния. Решение Правительства Российской Федерации или ор-
гана исполнительной власти субъекта Российской  Федера-
ции  является  основанием для аннулирования лицензии на
водопользование и расторжения договора пользования вод-
ным объектом. Для поддержания водных объектов в состоя-
нии,  соответствующем  экологическим  требованиям,  для
предотвращения  загрязнения,  засорения и истощения по-
верхностных вод, а также среды обитания объектов живот-
ного  и растительного мира устанавливаются водоохранные
зовы. Водоохранной зоной является территория, примыкаю-
щая к акватории водного объекта,  на которой устанавли-
вается специальный режим использования и охраны природ-
ных  ресурсов  и  осуществления иной хозяйственной дея-
тельности.  В пределах водоохранных зон устанавливаются
прибрежные защитные полосы. В прибрежных защитных поло-
сах запрещаются распашка земель,  применение удобрений;
складирование отвалов размываемых грунтов;  выпас и ор-
ганизация летних  лагерей  скота  (кроме  использования
традиционных мест водопоя), устройство ку-почных ванн и
другие действия,  могущие нанести ущерб воде и  водоох-
ранной зоне, рубка и корчевка леса, размещение животно-
водческих ферм и лагерей,  а также другая деятельность,
за  исключением случаев,  предусмотренных Водным кодек-
сом. В прибрежных защитных полосах водоохранных зон до-
пускается размещение объектов водоснабжения, рекреации,
рыбного и охотничьего хозяйств,  а также  водозаборных,
портовых  и гидротехнических сооружений при наличии ли-
цензии на водопользование.  Порядок установления разме-
ров  и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных
полос,  а также режима их использования устанавливается
Правительством Российской Федерации.  В настоящее время
по этим вопросам действует постановление  Правительства
Российской  Федерации  от 23 ноября 1996 г.  ь 1404 "Об
утверждении Положения о водоохранных зонах водных  объ-
ектов и их прибрежных полосах"1. Водоохранные зоны вод-
ных объектов,  являющихся источниками питьевого  водос-
набжения или местами нереста ценных видов рыб, объявля-
ются особо охраняемыми территориями в порядке, устанав-
ливаемом Правительством Российской Федерации. Поддержа-
ние в надлежащем состоянии зон и прибрежных полос  рек,
озер  и водохранилищ с соблюдением режима использования
их территорий возложено на водопользователей.  В Водном
кодексе  Российской  Федерации (ст.  112) предусмотрены
особенности предоставления земельных участков в водоох-
ранных зонах и контроля за их использованием. Земельные
участки в водоохранных зонах водных объектов предостав-
ляются  гражданам и юридическим лицам в порядке,  уста-
новленном земельным законодательством Российской  Феде-
рации, по согласованию со специально уполномоченным го-
сударственным органом управления использованием и охра-
ной водного фонда. Государственный контроль за соблюде-
нием режима использования и охраны природных ресурсов и
иной  хозяйственной  деятельности граждан и юридических
лиц в водоохранной зоне осуществляется органами  испол-
нительной власти субъектов Российской Федерации, специ-
ально уполномоченным государственным органом управления
использованием  и  охраной  водного  фонда,  специально
уполномоченными государственными органами в области ох-
раны окружающей природной среды,  государственным орга-
ном управле-                                           
___________________________________________________________
 
1 РГ.1996.11 дек.                                      
___________________________________________________________
ния использованием и охраной земель, специально уполно-
моченным  государственным органом управления лесным хо-
зяйством в пределах их полномочий. Особое внимание уде-
ляет  Водный  кодекс Российской Федерации охране водных
объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бы-
тового  водоснабжения,  а также содержащих лечебные ре-
сурсы. Для их охраны создаются зоны и округа санитарной
охраны.  Обеспечение  установленного  режима санитарной
(горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зо-
не - пользователями,  во второй и третьей зонах - поль-
зователями,  землепользователями и проживающими в  этих
зонах гражданами. В законе предусмотрены санкции за на-
рушение режима зон. Так, закон предусматривает, что са-
нитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов
загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) ох-
раны осуществляются за счет средств пользователей, зем-
лепользователей и граждан,  нарушивших режим санитарной
(горно-санитарной) охраны. Контроль и надзор за обеспе-
чением санитарной (горно-санитарной)  охраны  природных
лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и
курортов  осуществляют  в  пределах  своей  компетенции
уполномоченные  на то федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной  власти  субъектов  Рос-
сийской Федерации.  В целях обеспечения органов водного
хозяйства землями для удовлетворения  специальных  нужд
по  строительству,  реконструкции  и содержанию водохо-
зяйственных и гидротехнических сооружений,  созданных и
воздвигаемых в целях водоснабжения,  обводнения, ороше-
ния и осушения земель сельскохозяйственного назначения,
органы  водного  хозяйства наделены правами в отношении
земель других землепользователей1. Так, на землях, при-
легающих в каналам межхозяйственного значения, по кото-
рым не установлены полосы отвода, запрещено производить
без  разрешения  органов  водного  хозяйства возведение
строений, устройство копаней, канав, складов строитель-
ных  материалов  и сельскохозяйственной продукции ближе
10-15 метров и распахивать землю ближе двух  метров  от
бровки канала или от подошвы его дамб,  а также устраи-
вать водопои для скота.  Органы водного хозяйства имеют
право по согласованию с соответствующими землепользова-
телями на землях,  прилегающих к каналам и  не  занятых
посевами или насаждениями, при производстве текущих ре-
монтных  работ  устраивать  временные  склады  ре-монт-
но-строительных материалов,  выбрасывать ил и водоросли
при очистке каналов,  брать дерн,  размещать  временные
кузницы походные мастерские,  устраивать стоянки транс-
порта и механизмов а также в случае аварий  закладывать
резервы для выемки грунта.  
___________________________________________________________
1 См.  Постановление Совета
Министров СССР "О землях, предоставленных орга-нам вод-
ного  хозяйства для специальных нужд" от 26 ноября 1948
г. ь 4405 //Свод законов СССР. Т.4. С.126. 
___________________________________________________________
К землям за-
паса относятся земли,  не предоставленные муниципальным
образованиям, гражданам и юридическим лицам в собствен-
ность, владение, пользование или аренду, а также земли,
выведенные из хозяйственного оборота в результате  кон-
сервации.  Деление земель Российской Федерации на кате-
гории зависит от их целевого назначения и правового ре-
жима.  Земли запаса не имеют ни целевого назначения, ни
правового режима. Такие земли есть в Сибири, на Дальнем
Востоке,  в районах Крайнего Севера.  Использование зе-
мель запаса возможно только после перевода их в  другую
категорию.  В  этих случаях указанные земли исключаются
из категории земель запаса. Эти земли используются час-
то  для переселения из малоземельных районов страны,  а
также под садоводство и огородничество.  
Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения 
 1. Воронежский областной Закон о земле
 Наглядно видны проблемы правот-
ворческой деятельности субъекта Российской Федерации на
примере Закона Воронежской области "О регулировании зе-
мельных отношений в Воронежской области", принятого об-
ластной Думой 25 мая 1995 г. Нельзя не отметить, прежде
всего,  что  этот  акт принят по наиболее актуальному и
нуждающемуся в правовом регулировании вопросу,  относя-
щемуся  к совместной компетенции России и ее субъектов:
Земельный кодекс РСФСР, принятый в 1991 г., подвергся в
конце  1993  г.  значительным изменениям и дополнениям;
часть его норм была отменена Указом Президента  России,
значительная  часть полномочий представительных органов
была  передана  исполнительным  органам,  администрации
субъектов  Федерации и органам местного самоуправления.
За прошедшие с момента принятия  ЗК  пять  лет  принято
достаточное  число принципиальных решений и нормативных
правовых актов,  существенно влияющих на  регулирование
земельных  отношений,  и хотя около половины норм дейс-
твующего ЗК осталось без изменений, потребность и необ-
ходимость  в  кодификации и цивилизованном упорядочении
земельно-правовых норм,  безусловно, назрела. Подготов-
ленный новый проект Земельного кодекса Российской Феде-
рации проходит в Государственной Думе Федерального Соб-
рания Российской Федерации обсуждения,  слушания и чте-
ния,  но в настоящий момент не одобрен в Совете Федера-
ции Федерального Собрания Российской Федерации, не под-
писан Президентом России:  перспективы прохождения нас-
тоящего представленного федерального проекта достаточно
проблематичны.  Поэтому  принятие  субъектом  Федерации
своего земельного закона весьма своевременно. Закон Во-
ронежской области исходит при  регулировании  земельных
отношений на территории области из верховенства Консти-
туции                                                  
Российской Федерации, федерального и областного законо-
дательства, иных правовых актов органов государственной
власти и местного самоуправления,  принятых в  пределах
их  компетенции.  Позитивным  требованием  Закона можно
считать положение о том,  что нормативные правовые акты
органов  государственной власти и местного самоуправле-
ния,  содержащие нормы земельного права,  должны  соот-
ветствовать федеральному и областному законодательству.
Закон исходит также из необходимости применения  к  зе-
мельным  отношениям  норм  ГК (частей первой и второй),
ст.  129 и 209 которого рассматривают земли  как  вещи,
имущество с особенностями и спецификой, устанавливаемы-
ми законами о земле:  ряд  статей  воронежского  Закона
прямо  содержит отсылки к гражданскому законодательству
Российской Федерации. Это тем более представляется кор-
ректным, что принятие гражданского законодательства от-
носится к исключительному ведению Российской  Федерации
согласно  федеральной  Конституции.  Интересно решается
вопрос о соотношении земельного и иного законодательст-
ва в Законе Воронежской области. Впервые предусматрива-
ется обоснованная,  на ваш взгляд, норма, что законода-
тельство  об охране окружающей природной среды,  о нед-
рах, лесное, водное, градостроительное, законодательст-
во об охране и использовании других природных ресурсов,
об охране культурного наследия применяется к отношениям
по использованию и охране земли,  если эти отношения не
урегулированы федеральным и областным земельным законо-
дательством.  Впервые также в рассматриваемом земельном
Законе раскрываются основные понятия,  в нем используе-
мые,  -  земля,  земельный  участок,  часть  земельного
участка, земельная доля, земельный пай, целевое исполь-
зование земли,  земельные отношения: действующий ЗК по-
добных разъяснений не содержит,  и  подобное  раскрытие
терминов  считается полезным,  соответствующим правилам
законодательной техники.  Процедура как принятия, так и
подготовки  и обсуждения проекта Закона о регулировании
земельных отношений в Воронежской области  представляет
из себя современное цивилизованное "действо",  включаю-
щее привлечение компетентных и авторитетных  специалис-
тов и ученых,  направление проекта на места, обсуждение
с представителями местного самоуправления,  экспертиро-
вание проекта в научно-исследовательских институтах,  в
том числе федеральных,  сравнение с  другими  проектами
Земельного кодекса (России,  других стран СНГ, иных го-
сударств),  учет действующих нормативных правовых актов
в области как земельных,  так и иных общественных отно-
шений, согласование позиций с ведомствами, учет их мне-
ний,  выработка общественно необходимого варианта (хотя
и не всегда приемлемого всеми),  неоднократные слушания
и  чтения проекта.  Регламентом законодательного органа
власти предусматривается в течение года  возвращение  к
принятому закону,  учет по специальной процедуре посту-
пающих замечаний и  предложений,  пожеланий,  поправок,
вносимых практикой и наукой,  новым федеральным законо-
дательством. Эта работа в настоящее время осуществляет-
ся.  Значительное  место  уделяется  в Законе механизму
действия его требований, защите земельных прав способа-
ми,  установленными гражданским законодательством, иным
федеральным законодательством, путем: признания недейс-
твительными  актов  государственных  или  иных органов,
приостановления исполнения актов государственных и иных
органов,  приостановления промышленного, гражданского и
другого строительства,  разработки месторождений полез-
ных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведе-
ния агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведоч-
ных,  поисковых,  геодезических работ. По решению суда,
арбитражного суда или третейского суда лицо, виновное в
нарушении земельных прав другого лица