б экологи-
ческой  обстановке  и характере использования земельных
ресурсов, но и о принимаемых мерах, о наложении взыска-
ний,  о  персональной  ответственности,  о перспективах
развития),  выделение на осуществление  контроля  части
средств  из государственных,  в частности внебюджетных,
фондов, обеспечение неотвратимости земельной и экологи-
ческой ответственности, создание системы стимулирования
добросовестных работников (в том числе граждан,  инфор-
мирующих о земельно-правовых нарушениях; в этом нет ни-
чего предосудительного, и это давно практикуется в дру-
гих европейских странах). Коль скоро мы затронули широ-
кий спектр мер по борьбе со свалками, углубим на приме-
ре наши представления о происходящем - особенно в связи
с проводимой в стране масштабной правовой реформой (по-
собие  посвящено  правам  граждан,  и реформа в деле их
обеспечения предполагает немало). Реформа тесно связана
с  земельной,  экономической,  аграрной реформами:  она
объявлена указами и  иными  актами  Президента  России,
предусматривает  несколько этапов и стадий и направлена
на  максимальное  использование  правовых  средств  для
обеспечения статуса личности, удовлетворения ее потреб-
ностей, развития форм собственности. При этом эффектив-
ность законодательства будет тем выше,  чем лучше будут
организованы его исполнение,  контроль за  реализацией,
применение ответственности.  Каждое из этих направлений
заслуживает самостоятельного,  хотя бы короткого  расс-
мотрения.  С законодательства начинается действие права
(к сожалению,  в нашей действительности на его принятии
оно часто и заканчивается, пробуксовывая от декларатив-
ности,  неясности,  пробельности, противоречивости - в
проблемах свалок этот букет недостатков особенно очеви-
ден). О законодательстве лучше в пособии говорить конс-
труктивно,  так  как его задача не столько критиковать,
сколько разъяснять, научить граждан. Здесь только отме-
тим, что в планы законопроектной работы Государственной
Думы Российской Федерации внесено принятие  законов  об
отходах,  их захоронении,  складировании,  переработке.
Важнее другое - признание этой  проблемы  насущной  для
большинства регионов страны,  приоритетной перед други-
ми,  требующей капиталовложения и внимания.  Необходимо
создание  и  функционирование  экономического механизма
организации и функционирования свалок,  сочетания его с
административно-правовыми  средствами (которые вовсе не
отменяются в развитых странах,  а лишь умело сочетаются
с экономическими), публичность осуществления в этой об-
ласти всех властных полномочий и соединение всех звень-
ев  правоохранного механизма в сфере борьбы со свалками
в единый организм без пробелов и противоречий (в праве,
экономике,  хозяйствовании, организации контроля). Надо
также признать реалии,  в частности  сложившиеся  формы
прав  собственности  на землю со всеми вытекающими пос-
ледствиями в области управления,  контроля, ответствен-
ности,  возмещения убытков, принятия решений об ограни-
чениях и прекращениях прав на землю.  Правовая  реформа
означает также улучшение организации применения законо-
дательства,  что касается,  главным образом,  государс-
твенных органов исполнительной власти:  ведь уважение к
закону должно касаться не только и не столько  граждан,
сколько должностных лиц,  аппарата управления, призван-
ных на средства налогоплательщиков обслуживать граждан.
Конкретно  это означает обязательность проведения госу-
дарственной экологической экспертизы  мест  захоронения
отходов, недопущение их финансирования без гласного об-
суждения и положительного заключения экспер-           
тов, государственный, дисциплинарный спрос с чиновников
за отступления от требований законодательства и от сво-
их обязанностей,  осуществление непрерывного повседнев-
ного  вышестоящего (производственного) и иного контроля
за ходом обеспечения земельных прав граждан и их групп.
Кроме того,  это должно означать широкий выпуск текстов
законов и их комментирование (чему и посвящено  настоя-
щее пособие),  обучение должностных лиц соблюдению норм
права,  награждение отличившихся (но это уже другая те-
ма,  хотя  знать подходы к ней гражданам тоже полезно).
Таким образом, на примере борьбы со свалками видны нап-
равления  совершенствования  нашей  правовой  системы и
проведения правовой реформы.  Можно к сказанному  доба-
вить также необходимость активизации судов, арбитражных
судов,  третейских судов путем дачи им руководящих ука-
заний со стороны вышестоящих, полномочных на это судеб-
ных  инстанций,  систематического  обобщения   судебной
практики, специализации судей. За этими проблемами сто-
ят размежевание законодательной,  исполнительной и  су-
дебной  властей,  формирование  гражданского общества с
развитыми структурами общественных объединений, преодо-
лением отчуждения и испуга перед монстром-государством,
наращиванием своей собственности, ростом самосознания и
уважения к собственным правам.  Так будут решаться воп-
росы не только предупреждения загрязнения земель,  но и
другие, более общие проблемы. 
 4. Рекультивация земель и восстановление ландшафтов 
Деятельность человека  вле-
чет  за  собой целый ряд неблагоприятных для людей пос-
ледствий:  утрату свойств участков  земли,  уничтожение
плодородного  слоя почвы,  захламление или изуродование
земель,  ухудшение или даже  уничтожение  естественного
ландшафта  (появление  целых  гор использованной породы
или,  наоборот уничтожение возвышенностей и  оставление
уродующих землю карьеров разрезов),  уничтожение лесов.
' Правовое регулирование пользования  недрами  осущест-
вляется различными актами: Законом о недрах. Положением
о порядке лицензирования пользования недрами, норматив-
ными актами субъектов Российской Федерации.  Нормы, ре-
гулирующие разработку общераспространенных полезных ис-
копаемых,  содержатся в федеральном Законе о недрах и в
аналогичных  законах  республик  Российской  Федерации.
Мордовская  Республика  регулирует  эти отношения в от-
дельном акте:  Положении о порядке предоставления  недр
для  разработки  месторождений общераспространенных по-
лезных ископаемых Мордовской ССР от 9  апреля  1993  г.
Юридическая процедура получения разрешения на разработ-
ку общераспространенных полезных ископаемых проще,  чем
получение  разрешения на разработку других видов полез-
ных ископаемых.  Отрицательные  последствия  разработки
месторождений  полезных  ископаемых  присутствуют прак-
тически всегда.  Причем неблагоприятные последствия при
добыче  общераспространенных полезных ископаемых в силу
того,  что они проводятся  в  густонаселенных  районах,
часто  более  значимые  и  заметны  для людей (отсюда и
ущерб может быть значительней). Рекультивация лишь час-
тично решает проблему восстановления ландшафта, так как
предполагает в основном лишь восстановление  раститель-
ности.  Сама по себе рекультивация не решает всех проб-
лем восстановления ранее существовавшего ландшафта,  да
и,  видимо, нередко полного, всестороннего восстановле-
ния свойств участков земли.  Например,  срыта возвышен-
ность или появился довольно глубокий карьер,  проведена
рекультивация,  которая не восстановила  возвышенность,
не  ликвидировала  глубокий  карьер или разрез.  Другая
проблема - путем  рекультивации  произошло  ли  полное,
всестороннее  восстановление  свойств  участков  земли?
Можно привести следующий пример: возле Жигулевского за-
поведника и национального парка "Самарская Лука" разра-
батывается уже пять лет крупный карьер.  Как  пишет  А.
Петров:  "Жигулевское  карьероуправ-ление вняло наконец
требованиям "зеленых" и обязалось провести  рекультива-
цию Могутовой горы.  Хорошо бы,  но для "рекультивации"
сроют треть горы"1. Конечно, имеется проблема так назы-
ваемого  неизбежного  зла или неизбежного ущерба,  т.е.
деятельность людей,  их жизнеобеспечение требуют разра-
ботки  земли.  Но  как далеко можно зайти,  какой ущерб
можно считать неизбежным и "приемлемым"? На этот вопрос
должны ответить ученые-экологи,  экономисты,  геологи и
т.п.  Основными видами нарушений участков земли являют-
ся:  1. Деформация земной поверхности вследствие приме-
нения определенных систем подземной  разработки  место-
рождений полезных ископаемых без закладки выработанного
пространства (обрушения, оседания). 2. Выемки, образую-
щиеся в результате отработки месторождений полезных ис-
копаемых открытым способом (карьеры, разрезы). 3. Отва-
лы горных пород (терриконы, плоские отвалы). 4. Наруше-
ния поверхности речных долин в виде бугров при отработ-
ке россыпей драгами,  промывочными приборами. 5. Шлако-
накопители,  хвостохранилища обогатительных фабрик.  6.
Линейные  нарушения  поверхности при прокладке нефте- и
газопроводов и т.д..  7. Скопления шлака и других отхо-
дов металлургического и химического производств. 8. Зо-
лотоотвалы ТЭЦ,  ГРЭС,  котельных2.  Все эти  нарушения
разрушают  и естественный ландшафт.  Лишь рекультивация
земель в той или иной степени помогает восстановить ут-
раченные свойства земли и естественный ландшафт. 
____________________________________________________________
1 Петров А.
 Заложники заповедных гор //Труд. 1995. 2 нояб. 2
Потемкин  Л.А.  Охрана  недр и окружающей природы.  М.,
1977. С. 173 
____________________________________________________________
                                          
Поскольку весьма многочисленны мелкие разработки  обще-
распространенных полезных ископаемых, то большое значе-
ние имеет рекультивация земель,  нарушенных при  добыче
общераспространенных полезных ископаемых. Л.А. Потемкин
отмечает: "Брошенные карьеры и зарастающие бурьяном от-
валы в местах добычи кирпичных глин, песка, известняка,
гравия еще нередко продолжают оставаться не только бес-
полезными,  но  и  являются  очагами  загрязнения вод и
почв.  Эти шрамы на ландшафтах кое-где портят вид и на-
шего  живописного  Подмосковья"1.  Мы  рассмотрим  весь
комплекс действующих норм  и  действующего  порядка  по
восстановлению   (рекультивации)  земель  и  сохранению
ландшафтов с оценкой (пусть приблизительной)  эффектив-
ности каждой нормы и самого порядка,  с оценкой сильных
и слабых сторон этих норм и порядка.  Практически  надо
проводить две экспертизы:  1) экологическую; 2) эстети-
ческую.  Но кто же может в наше время дать  такую  экс-
пертную оценку - быть таким экспертом?  Представляется,
что в состав экспертов, проводящих эстетическую экспер-
тизу, могли бы входить (на уровне района): председатель
районного комитета по охране окружающей среды, районный
архитектор,  представитель районных сельхозорганизаций,
представитель  народного  образования  и  представитель
здравоохранения,  представитель  местной печати.  Можно
назвать такого  рода  экспертизу  эколого-эстетической.
Возможна ситуация,  когда экологическая экспертиза воз-
можных ожидаемых последствий выделения  участков  земли
благоприятная,  положительная для обратившихся с прось-
бой выделения земельного участка,  но в ней не  приняты
во внимание изменения в ландшафте,  неблагоприятные для
людей, уже живущих в данной местности или могущих посе-
литься в данной местности в будущем. Эти изменения, как
мы ранее указывали,  могут выражаться и в  материальных
потерях населения. Да, тут возникает много трудных воп-
росов:  кто может проводить такую  экспертизу,  которая
определит  возможные изменения в красоте и в естествен-
ности ландшафта?  Указанные в Законе о недрах, в норма-
тивных  актах  субъектов Российской Федерации о порядке
пользования общераспространенными полезными ископаемыми
об   обязанности   всех  пользователей  восстанавливать
свойства участков земли (рекультивировать) важны, как и
обязанность  сохранить,  восстановить ландшафт.  Однако
такая обязанность возникает,  как известно, и из приро-
доохранного законодательства, а значит, возможно и воз-
мещение ущерба, т.е. материальные затраты для пользова-
теля.  Пользователю,  получающему лицензию, лучше сразу
узнать,  что материальные затраты на рекультивацию  зе-
мель  и  сохранение или восстановление ландшафта вполне
возможны,  и ему надо оценить, способен ли он их нести.
____________________________________________________________
1 Потемкин Л.А. Указ. соч. С. 189.
____________________________________________________________
 Представляется удов-
летворительной или даже удачной формулировка, использу-
емая в Законе об охране окружающей природной среды 1991
г.:  "... затраты на восстановление нарушенного состоя-
ния  природной  среды".  Единственное  здесь сомнение -
всегда ли возможно "восстановление нарушенного  состоя-
ния  природной среды"?  Можно ли ставить задачу,  часто
невыполнимую? Анализ комплекса действующих рассматрива-
емых  правовых норм приведет нас к выводу,  что пока (а
возможно, и в будущем) большее значение имеют админист-
ративно-правовые нормы (о запрещении, ограничении, лик-
видации). Почему меньшее значение имеют гражданско-пра-
вовые нормы?  Возможно, потому, что при гражданско-пра-
вовых спорах требуется более длительное время на иски в
арбитражных  судах и судах общей юрисдикции,  трудность
реального,  а также быстрого получения взысканных сумм.
Но есть еще и убытки для собственников и пользователей,
арендаторов земельных участков и таких  видов  недвижи-
мости,  как дома,  дачи,  вследствие того, что в той же
местности, иногда буквально по соседству, к худшему ме-
няется ландшафт,  обезображиваются земля,  леса, реки и
тем самым падает стоимость их земель и их недвижимости,
снижается спрос на их приобретение или аренду, уменьша-
ется количество туристов и лиц,  стремящихся  отдохнуть
или  жить в этой местности.  Налицо реальная "упущенная
выгода". Возникает вопрос: нет ли тут возможности взыс-
кания "морального вреда"?  Если даже нет, то близость к
нему все же есть, так как есть по меньшей мере у данной
категории лиц состояние сильного дискомфорта вследствие
резкого  ухудшения  естественного  ландшафта  или  даже
практически почти полного его исчезновения. Для понима-
ния практики применения действующего  законодательства,
регулирующего рекультивацию земель и охрану ландшафтов,
будет полезным рассмотреть группы лиц, общественных ор-
ганизаций  с  ожидаемым  от них разным отношением как к
самому такому законодательству,  так и к  практике  его
применения. Выделим отдельные группы людей с разным от-
ношением к  восстановлению  свойств  участков  земли  и
ландшафтов,  могущих  быть нарушенными при пользовании:
1.  Лица и группы лиц, стремящиеся стать пользователями
земель. К этой группе, видимо, в какой-то степени можно
отнести и тех людей,  которые получают или получили ра-
боту  в  результате  пользования землей (или последняя,
вообще другая группа, но с большими к первой группе ин-
тересами).  2. Лица, решающие все или некоторые вопросы
предоставления участков земли для пользования (сюда от-
носятся те служащие, которые согласовывают и решают эти
вопросы).  3.  Лица или какие-то общественные организа-
ции,  проживающие в местности, в которой собираются вы-
делять участки земель для пользования.                 
Мы сделали попытку определить  группы  людей,  интересы
которых затрагиваются при землепользовании, интересы их
иногда (а может, и часто) противоположны. Представляет-
ся,  что весьма важным является в целях более строгого,
жесткого порядка выделения участков земли право обраще-
ния  в суд граждан и общественных организаций с иском о
запрещении  выделения  конкретных  участков  земли  для
пользования. Это, видимо, возможно в соответствии с За-
коном об охране окружающей среды.  Конечно, это сложный
вопрос, и есть опасность "паралича" деятельности предп-
риятий.  В то же время это сильная гарантия  того,  что
непродуманные случаи выделения участков земли будут бо-
лее редкими.  Многие указывали на  возможность  резкого
обострения  экологических проблем при переходе к рынку1
Ситуация в области владения, пользования и распоряжения
природными ресурсами характеризуется тем,  что длитель-
ное время природные ресурсы находились в исключительной
собственности государства2.  Построение рыночной эконо-
мики еще не завершено. Ю.Г. Жариков указывал еще в 1963
г.  на то обстоятельство, что земля в то время не имела
имущественного эквивалента, отнюдь не мешает постановке
вопроса о материальной ответственности за вред,  причи-
ненный плодородию  земель3.  Нам  надо  учитывать  опыт
стран  с уже давно существующей рыночной экономикой,  в
которых делаются эффективные попытки  снизить  экологи-
ческий ущерб. Важно сохранение не только уникальных ес-
тественных ландшафтов,  но и  естественных  ландшафтов,
имеющих  значение прежде всего для жителей той или иной
территории. Корректировка поведения, деятельности поль-
зователя,  например, недрами необходима на всех этапах:
выбор, лицензирование, эксплуатация, завершение пользо-
вания недрами.  Пользователи недр часто сосредоточивают
свое внимание на их эксплуатации,  а не на охране недр,
участков земель,  ландшафтов. Вероятно, уже наступившие
или потенциально возможные последствия рыночной  эконо-
мики,  рынка  могут  заключаться в том,  что произойдет
(может,  уже произошло) уменьшение сельскохозяйственных
земель и земель,  занятых лесами, ухудшение, деградация
ландшафтов. В научной литературе уже высказывалась оза-
боченность по этому поводу4. 
____________________________________________________________
1 См. Голиченков А.К. Эко-
логический контроль: теория, практика правового регули-
рования.  М.,  1992. С. 148. 2 См. Боголюбов С.А. Новый
Гражданский кодекс и охрана окружающей среды//Государс-
тво и право. 1995. ь 10. С. 81. 3 См. Жариков Ю.Г. Пра-
вовая охрана почв в СССР. Автореферат. М., 1963. С. 15.
4 См.  Смена курса: перспективы развития и проблемы ок-
ружающей среды - подход предпринимателя.  М.,  1994. 
____________________________________________________________
 В
эколого-экономической литературе рассматриваются факто-
ры,  заставляющие промышленность контролировать себя: -
угроза государственного контроля (требующего функциони-
рования в Правительстве контролирующего органа);  - вы-
полнение собственных инициатив;  - необходимость инфор-
мировать о возможных  экологических  последствиях  (она
основана  на государственном законодательстве и требует
незначительных расходов); - давление общественности или
общественное мнение; - фактор примера (ведущие компании
показывают пример);  - единый взгляд на общие проблемы;
-  последовательное  поведение международных корпораций
(активная деятельность средств  массовой  информации)1.
Информация  необходима  населению,  каждому гражданину,
так как без  нее  невозможны  общественный  контроль  и
обеспечение  права  граждан на благоприятную окружающую
среду. Но сейчас, как правило, люди не могут предотвра-
тить,  скажем в рассматриваемых нами случаях, выделение
тех или иных участков земель, так как они не знают о их
подготовке,  принятии решения и только уже в стадии ис-
пользования узнают об этих фактах.  Правовой  гарантией
является создание демократической процедуры прямого об-
щественного контроля на всех стадиях хозяйственной дея-
тельности,  наличие в действующем законодательстве пра-
вовых норм и институтов, развитие которых может привес-
ти к созданию системы различных механизмов такой проце-
дуры - политического (внесение на обсуждение  населения
или  референдум),  административного  (институт  оценки
воздействия на окружающую природную среду, общественная
экспертиза  проектов),  судебного  (обращение граждан в
суд).  Концепция управления: перенесение центра тяжести
в районы и поселения, как представляется, осуществляет-
ся медленно. Как и что сделать, чтобы в рассматриваемых
нами  случаях невосстановления свойств земельных участ-
ков и ландшафтов,  нарушенных при  пользовании,  а  еще
лучше  в  предупреждении таких явлений широко и надежно