равомочий  управления  может  выражаться
также  в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного
использования угодий, в частности агротехнической куль-
туры земледелия,  организации внутрихозяйственного под-
ряда и т.д. Однако наблюдение государства - собственни-
ка  земли в лице его компетентных органов за поведением
землепользователя, действующего в условиях "хозяйствен-
ной свободы", может смениться методом правового импера-
тива.  Так,  в силу права государственной собственности
на  землю  отвод  земли  для хозяйственных потребностей
производится на основании решения (постановления)  ком-
петентного государственного органа.  Те же органы выно-
сят решение об изъятии (продаже) земли  или  каких-либо
изменениях  в  праве  землепользования.  Следовательно,
внешне возникновение, изменение или прекращение земель-
ных  правоотношений происходит на основании администра-
тивно-правового властного акта -  решения  (постановле-
ния) государственного органа. Однако в этом случае дан-
ный государственный орган выступает в качестве  хозяйс-
твующего субъекта,  иными словами - "управляющего госу-
дарственным земельным имуществом",  а не как  "власть".
Хотя  уполномоченный  орган государства может предоста-
вить (продать) земельный участок, а может, если к этому
имеются основания, и отказать или решить вопрос не так,
как желает  проситель,  возникающие  отношения  следует
рассматривать как земельные,  а не как административные
(властные). В этих действиях проявляется "власть" собс-
твенника  над  своим имуществом,  а не власть государс-
тва-суверена.  Этот вопрос для практики очень важен,  и
он заслуживает пояснения. Административно-правовому ме-
тоду регулирования общественных  отношений  характерно,
безусловно,  проявление "власти подчинения". Этот метод
не исключен в земельных отношениях. Участники таких от-
ношений не равноправны,  ибо один дает обязательные для
исполнения предписания, а другой обязан их точно и вов-
ремя исполнять.  Но властный,  административно-правовой
метод применяется тогда,  когда в земельных  отношениях
присутствует  общегосударственный интерес;  он применим
даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном  земле-
устройстве,  но опять-таки только в той части,  в какой
органы землеустройства по закону правомочны давать обя-
зательные предписания землепользователям; то же, напри-
мер,  при разрешении земельных споров, установлении са-
нитарно-защитных зон и т.д. С особенной силой админист-
ративно-правовой метод регулирования земельных  отноше-
ний проявляется в случаях обнаружения нарушений земель-
ного законодательства,  а также  при  необходимости  их
предупредить.  Здесь проявляется деятельность не только
правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитра-
жа), органов Минприроды, санитарной службы, но и земле-
устроительной службы.  Вовремя обнаружить  правонаруше-
ние,  а лучше всего предупредить его - первейшая задача
землеустроителей района, и они выполняют (безусловно, в
рамках закона) эту свою должностную функцию,  пользуясь
методом административного воздействия.                 
Административно-правовой метод регулирования  земельных
отношений нельзя смешивать с методом голого, произволь-
ного администрирования,  широко распространенного в пе-
риод  застоя и предшествующий ему период культа власти.
В основе оправданного,  мотивированного  административ-
но-правового  метода  регулирования земельных отношений
всегда присутствуют экономические  расчеты  и  прогнозы
(государственный план; проект, согласованный в надлежа-
щем порядке и утвержденный компетентным государственным
органом; экономические нормативы, обосновывающие приня-
тие тех или иных решений,  и т.д.). При голом админист-
рировании преобладают субъективизм и произвол отдельных
должностных лиц,  руководствующихся не государственными
или  общественными интересами,  а сиюминутными выгодами
какого-либо ведомства,  иногда усердием не  по  разуму,
соображениями   корыстной  заинтересованности.  Команд-
но-административный  метод  управления  экономикой  был
господствующим в определенный период нашей истории, его
не избежали и земельные  отношения.  Безусловно,  адми-
нистративно-правовой  метод регулирования земельных от-
ношений, как метод правовой, т.е. основанный на законе,
не имеет ничего общего с произволом, что было характер-
но для командно-административного метода.  Важно, одна-
ко,  всегда  иметь в виду,  что административный метод,
будучи закрепленным в законе,  распространяется  не  на
все виды земельных отношений,  а лишь на те, где он яв-
ляется необходимым и полезным для  практики.  Если  это
забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы
которых возрастали по мере искажений в понимании  мето-
дов регулирования земельных отношений.  Так,  на стадии
предоставления государственной земли  может,  как  было
уже сказано, применяться административный метод, но уже
на следующей за этим стадии -  при  внутрихозяйственном
планировании использования земли - применение этого ме-
тода значительно ограничено, что видно на примере сель-
ского хозяйства.  С одной стороны, контроль за правиль-
ным использованием земли в сельскохозяйственных  коопе-
ративах,  колхозах,  совхозах,  акционерных  обществах,
арендных коллективах не может  осуществляться  при  от-
сутствии  у землеустроительной службы властных полномо-
чий; с другой - эта служба не может руководствоваться в
своей деятельности только методом администрирования,  в
том числе в  области  организации  внутрихозяйственного
использования земли.  Землепользователи самостоятельно,
без чьего-либо принуждения и  администрирования  вправе
решать вопросы культуры и технологии земледелия, севоо-
боротов, агромелиоративных мероприятий и др. В услови-
ях  демократизации  управления экономикой самостоятель-
ность землепользователей,  в том числе  государственных
предприятий,  приобретает еще большее значение, чем это
было ранее,  так как она необходима для развития и  ук-
репления материальной заинтересованности и самофинанси-
рования.  Новое законодательство расширяет  права  всех
землепользователей,  в  том числе собственников земли и
несобственников,  запрещая вмешательство в  их  хозяйс-
твенную деятельность. В отличие от административно-пра-
вового метода здесь применяется метод свободного дозво-
ления,  т.е. свободного усмотрения землепользователей и
принятия ими своих собственных решений. Земельный закон
дает правомочие всякому пользователю земли (или по тер-
минологии теории  права  -  "управомочивает")  свободно
действовать,  тогда как орган государственного управле-
ния обязан воздержаться от каких-либо решений,  ограни-
чивающих хозяйственную свободу землепользователя. И ес-
ли закон допускает административно-правовое  вмешатель-
ство  во внутрихозяйственные дела владельцев земли,  то
это возможно лишь в строго указанных в законе  случаях:
при угрозе порчи земли,  при непринятии мер по борьбе с
сорной растительностью,  эрозией почв, по защите других
государственных  и общественных интересов.  Таким обра-
зом, если в одних случаях допускается метод администри-
рования, то в процессе внутрихозяйственного использова-
ния земли - смешанный метод,  т.е. в основном свободное
дозволение и в ограниченных законом случаях администри-
рование.  Характерный пример сложного содержания метода
земельных  отношений  -  предоставление государственной
земли на условиях аренды.  Земля в этих случаях предос-
тавляется  на  основании  хозяйственного решения компе-
тентного органа управления,  а затем заключается  дого-
вор, который устанавливает права и обязанности участни-
ков договорных (арендных) отношений.  Но если арендатор
нарушает земельное законодательство, к нему применяется
метод административного воздействия,  который,  однако,
не исключает судебного рассмотрения возникшего конфлик-
та.  Таким образом,  два названных метода, проявляясь в
соответствующих  правомочиях органов государства и зем-
лепользователей,  обоснованно сочетаются,  находятся во
взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства
выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осущест-
вления  их  функций  нельзя  искусственно разрывать или
противопоставлять.  Напротив,  единство цели -  служить
развитию  сельскохозяйственного производства и в конеч-
ном счете благосостоянию людей - обусловливает единство
политического, социального и хозяйственного руководства
в деятельности по управлению государственным  земельным
фондом страны.  В научной и учебной юридической литера-
туре периода застоя и предшествующего ему периода в це-
лях  оправдания на практике культа власти (командно-ад-
министративного метода управления) всячески проводилась
мысль,  что  право собственности советского государства
ничем не ограничивается и что оно может совершать любые
акты владения,  пользования и распоряжения.  Но в то же
время и  тогда  было  хорошо  известно,  что  государс-
тво-собственник ограничено в своих действиях требовани-
ями экономических законов,  которые нельзя отменить ни-
какими властными указаниями, от каких бы органов они ни
исходили. Тем не менее правомочия госу-                
дарства-собственника земли относились к сфере  исключи-
тельно властной деятельности государства.  Отождествле-
ние управления в области землепользования  с  неограни-
ченным властвованием (администрированием) носило на се-
бе печать  практики  командно-административного  метода
управления  экономикой.  Но право никогда не может быть
выше,  чем экономический строй и обусловленное им куль-
турное развитие общества.  Следовательно, собственность
на землю - это, как было показано, не только объект по-
литической власти,  но и объект хозяйствования. Значит,
какие бы политические страсти ни разгорались в  общест-
ве, нельзя игнорировать того положения, что земля - это
имущество, и хозяйственная эксплуатация этого имущества
особого рода должна подчиняться методам хозяйствования,
исключающим голый диктат, пусть даже прикрываемый наду-
манными  авторитетами,  "политическими"  установками  и
т.п.  Государственное управление в области землепользо-
вания нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлени-
ем,  выражающемся в организации использования земли са-
мими   сельскохозяйственными  предприятиями  и  другими
пользователями земли.  Их органы управления издают пра-
вовые акты (решения,  правила, нормативы), обязательные
для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленно-
го предприятия.  Их юридическая сила обеспечивается са-
мими владельцами (пользователями) земли. Нарушения наз-
ванных правовых норм органы управления предприятия (хо-
зяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного
воздействия.  Правовые же акты органов государственного
управления исходят от имени государства;  они имеют об-
щий характер,  а их исполнение может обеспечиваться ор-
ганами государственного  принуждения.  Они  обязательны
для органов внутрихозяйственного управления.  Таким об-
разом, государственное управление отличается от внутри-
хозяйственного  как по субъекту издаваемых актов управ-
ления, так и по их правовому содержанию. Функции управ-
ления в области использования и охраны земель, выражен-
ные в соответствующих нормах права,  сводятся, в основ-
ном,  к следующим видам (направлениям) деятельности: 1)
планирование и прогнозирование использования  земельных
ресурсов;                                              
               2) зонирование земель;  3) распределение
и перераспределение земель1; 4) землеустройство и внут-
рихозяйственная организация землепользования;  5) веде-
ние государственного земельного кадастра; 6) мониторинг
земель;  7) контроль за правильным  использованием  зе-
мель;  8)  разрешение земельных споров.  Таким образом,
деятельность органов государства  и  других  владельцев
земли  по управлению и организации землепользования ши-
рока и многогранна. Поэтому практическое значение имеет
разграничение их правомочий,  ибо в разных функциях уп-
равления в том или ином сочетании по-разному проявляют-
ся  методы управления,  о которых говорилось выше.
_________________________________________________________
  1. О трех названных функциях управления 
 изложено  в  других главах, освещающих эти вопросы.
_________________________________________________________
                        
 2.  Землеустройство
 Назначение и задачи землеустройс-
тва определены ст.  112 ЗК. В ней указывается, что зем-
леустройство включает систему мероприятий, направленных
на осуществление земельного  законодательства,  решений
государственных органов по вопросам использования И ох-
раны земель, создание благоприятной экологической среды
и  улучшение  природных ландшафтов.  Задачами землеуст-
ройства, как сказано в названной статье закона, являют-
ся  организация  рационального  использования земель во
всех отраслях народного хозяйства. С его помощью созда-
ются оптимальные условия эксплуатации земли, учитывают-
ся региональные,  отраслевые, индивидуальные (внутрихо-
зяйственные) особенности ее использования,  и таким об-
разом решаются более конкретные задачи организации зем-
лепользования. Обобщая деятельность органов землеустро-
ительной службы, можно выделить такие ее основные функ-
ции:  общегосударственные;  отраслевые,  ведомственные;
внутрихозяйственные и межхозяйственные. На уровне обще-
государственных  мероприятий  по землеустройству прово-
дятся: определение основного целевого характера земель-
ных  массивов,  разработка крупных региональных,  комп-
лексных программ охраны и  рационального  использования
земельных фондов; планирование и прогнозирование - раз-
работка генеральных, республиканских, областных, район-
ных  и  региональных  схем  использования земель и схем
землеустройства крупных проектов по охране земель; раз-
работка  целевых  программ  мелиорации,  рекультивации,
борьбы с водной и ветровой эрозией почв.  Межотраслевое
планирование и прогнозирование представляют собой науч-
но обоснованную разработку долгосрочных и краткосрочных
перспектив рационального распределения земель. При этом
определяется перспективная потребность в земельных  ре-
сурсах  отраслей народного хозяйства;  выявляются плохо
используемые и неиспользуемые земельные ресурсы, разра-
батываются  мероприятия по оптимизации их использования
и охране.  Все эти вопросы решаются в  генеральных  или
региональных схемах использования земель (схемах земле-
устройства).  Степень детализации решаемых вопросов за-
висит от масштаба схемы.  Разрабатываются также целевые
программы (мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы
с эрозией почв и др.). Отраслевые и ведомственные зада-
чи землеустройства зависят от  характера  производства,
его  особенностей,  специализации.  К задачам в области
сельскохозяйственного производства относятся: образова-
ние и совершенствование всех землевладений и землеполь-
зовании,  в особенности колхозов,  совхозов, кооперати-
вов,  крестьянских  (фермерских) хозяйств;  организация
хозяйств,  владеющих землей на условиях права собствен-
ности,  а также аренды; рациональная организация терри-
тории акционерных обществ,  колхозов, совхозов и других
сельскохозяйственных предприятий с                     
целью наиболее  эффективного ведения сельскохозяйствен-
ного производства в новых условиях; разработка меропри-
ятий, обеспечивающих охрану и улучшение земель, повыше-
ние плодородия почв,  оздоровление экологической обста-
новки,  вовлечение  в сельскохозяйственное производство
новых  земель,  систематическое  повышение  урожайности
сельскохозяйственных  культур и продуктивности животно-
водства;  разработка мероприятий, обеспечивающих устой-
чивые и оптимальные межхозяйственные экономические свя-
зи. Задачами землеустройства в области промышленности и
других видов несельскохозяйственного,  производства яв-
ляются: изыскание таких земель для потребностей промыш-
ленности,  строительства и других нужд, которые в мини-
мальной степени затрагивали бы интересы  сельскохозяйс-
твенного производства; отвод земель и образование новых
землепользовании;  разработка мероприятий по  охране  и
рациональному использованию земель с соблюдением эколо-
гических требований. По содержанию землеустройство под-
разделяется  на межхозяйственное и внутрихозяйственное.
Эти два способа землеустройства при всех  их  различиях
нельзя противопоставлять.  При проведении внутрихозяйс-
твенного землеустройства могут  проводиться  межхозяйс-
твенные землеустроительные действия и, наоборот, межхо-
зяйственное землеустройство требует проведения  внутри-
хозяйственных  преобразований  в землепользовании (зем-
левладении). Такие ситуации складываются, например, при
реорганизации колхозов, совхозов и других хозяйств, ор-
ганизации крестьянских (фермерских) хозяйств,  упорядо-
чении  земельных отношений между соседними землепользо-
вателями (землевладельцами,  арендаторами).  Межхозяйс-
твенное  землеустройство  позволяет  определить целевое
назначение земель, осуществлять межотраслевое и внутри-
отраслевое распределение (перераспределение) земельного
фонда в целях земельной реформы.  С помощью  межхозяйс-
твенного  землеустройства образуются новые и изменяются
существующие землевладения и землепользования, разраба-
тываются мероприятия, обеспечивающие оптимальные межхо-
зяйственные экономические связи.  Решаются определенные
как общегосударственные,  так и отраслевые,  региональ-
ные,  а также  конкретные  внутрихозяйственные  задачи.
Предоставление земель в собственность,  аренду и пожиз-
ненное наследуемое владение,  образование  крестьянских
(фермерских)  хозяйств  -  все  эти мероприятия требуют
проведения межхозяйственного землеустройства.  Меняется
не  только  содержание,  но  и методы межхозяйственного
землеустройства. Из командно-административного оно ста-
новится  мероприятием  свободно-договорного  характера,
отражающим потребности и волеизъявление  землепользова-
телей, землевладельцев и будущих собственников. Внутри-
хозяйственное землеустройство проводится в рамках конк-
ретных  сельскохозяйственных  предприятий,  в том числе
крес- тьянских хозяйств, арендаторов. Оно заключается в
рациональном  размещении  производственных единиц и хо-
зяйственных центров, внутренних дорог; организации уго-
дий и севооборотов; устройстве территории садов, виног-
радников, ягодников, кормовых угодий. В соответствии со
ст. 114 ЗК землеустройство осуществляется государствен-
ными землеустроительными организациями,  главным  обра-
зом,  за счет средств государственного бюджета.  Разра-
ботка по инициативе собственников, арендаторов, землев-
ладельцев  и землепользователей землеустроительных про-
ектов,  связанных с  устройством  территории,  коренным
улучшением  и  охраной  земельных  участков  от  селей,
оползней,  подтопления,  засоления,  производится за их
счет  и другими (коммерческими) землеустроительными ор-
ганизациями, если они имеют лицензию на проведение зем-
леустройства. Как указано в ст. 113 ЗК, землеустройство
включает следующие  основные  действия:  1)  разработку
прогнозов,  республиканских  и  региональных  программ,
схем использования и охраны земельных ресурсов  и  схем
землеустройства;  2)  установление  на местности границ
административно-территориальных образований; 3) состав-
ление проектов образований новых и упорядочения сущест-
вующих землевладений и землепользовании  с  устранением
неудобств в расположении земель, отвод земельных участ-
ков в  натуре,  подготовку  документов,  удостоверяющих
право владения и пользования землей; 4) разработку про-
ектов  внутрихозяйственного  землеустройства  и  других
проектов,  связанных с использованием и охраной земель;
5) разработку рабочих проектов по  рекультивации  нару-
шенных земель,  защите почв от эрозии, селей, оползней,
подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных