на природы. Атмосфера. Правила уста-
новления допустимых выбросов вредных веществ промышлен-
ными  предприятиями  // Природоохранные нормы и правила
проектирования. Справочник. М., 1990. С. 285-286. 
___________________________________________________________
     
онного Комитета по земельным ресурсам и землеустройству
и архитектурно-планировочного управления. В ряде насе-
ленных пунктов отмечаются  факты  загрязнения  питьевой
воды.  Так,  в  населенных  пунктах  на территории Пах-
ра-Покровской сельской администрации вода в колодцах по
загрязненности  нитратами  и бактериальному загрязнению
не отвечает санитарным нормам.  Вопросы загрязнения вод
тесным  образом связаны с вопросами загрязнения земель,
так как из-за природных особенностей района  водоносные
горизонты расположены очень близко к поверхности, везде
по району (кроме Соболихинского  месторождения  песков)
отмечается высокий уровень стояния грунтовых вод.  Поэ-
тому вопросы охраны вод и охраны земель необходимо  ре-
шать  комплексно.  Такой же подход должен применяться в
отношении охраны малых рек,  воды которых  загрязняются
не только промышленными выбросами,  но и стоками с ого-
родов в сельских населенных пунктах,  где огороды часто
размещены в водоохранной зоне малых рек. В первую оче-
редь речь идет о  временных  огородах  и  самозахватах.
Здесь  в  недостаточной  степени  местные администрации
применяют предоставленные им законодательством полномо-
чия. Не выполняет в должной мере свои функции и Комитет
по земельным ресурсам и землеустройству,  инспекция  по
охране вод. Для развития городского хозяйства и промыш-
ленности одной из наиболее актуальных проблем становит-
ся обезвреживание и утилизация отходов.  Размещение по-
лигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных  про-
мышленных  отходов  должно осуществляться по территори-
альному принципу  и  предусматриваться  при  разработке
схем и проектов районной планировки.  Строительство та-
ких полигонов должно осуществляться на основе  долевого
участия предприятий и организаций, у которых образуются
эти отходы,  а размеры долевого участия в строительстве
полигонов определяются пропорционально требуемым затра-
там по уничтожению и захоронению отходов1.  На террито-
рии  Балашихинского района не расположены полигоны ути-
лизации отходов города Москвы,  но размещено  несколько
местных  свалок,  оказывающих  воздействие на состояние
окружающей среды. Одна из них - Фенинская - расположена
на границе города Железнодорожный, деревни Фенино и зе-
мель колхоза им. Кирова, занимает территорию общей пло-
щадью 30 га. Эта свалка оказывает воздействие не только
на окружающую среду населенных пунктов, но и на состоя-
ние  земель  сельскохозяйственного назначения.  Есть на
территории района и  несанкционированные  свалки  -  на
Лисьей горе и в селе Щитниково. В Комитете по земельным
ресурсам и землеустройству не смогли дать документально
подтвержден-
___________________________________________________________
1   Приказ  Госстроя  СССР  "Об  утилизации,
обезвреживании и захоронении токсичных промышленных от-
ходов" от 15 июня 1984 г.ь 47// Природоохранные нормы и
правила проектирования.  Справочник. С. 426. 
___________________________________________________________
ного отве-
та,   производился  ли  когда-нибудь  отвод  земельного
участка под свалку на Лисьей горе по решению  исполкома
районного  Совета  либо  это  был самозахват земельного
участка с самого начала функционирования свалки. В нас-
тоящее время, хотя складирование отходов на этой терри-
тории запрещено,  свалка продолжает расти. Органы, обя-
занные в силу закона осуществлять контроль в данной об-
ласти,  обладают соответствующей информацией,  но  даже
документально не оформляют факт нарушения. Так, со сто-
роны Комитета по земельным ресурсам  и  землеустройству
не  было  указаний об устранении земельных правонаруше-
ний, не составлялись протоколы о земельном правонаруше-
нии,  соответственно  ни  разу не были взысканы штрафы,
хотя конкретные виновники загрязнения - предприятия го-
рода  - контролирующим органам известны.  В Комитете по
земельным ресурсам и землеустройству было  11  докумен-
тов,  подтверждающих проведение в течение года проверок
соблюдения земельного законодательства.  Они составлены
в форме указаний о допущенных нарушениях земельного за-
конодательства и касаются в основном случаев самозахва-
тов  земельных участков на землях сельскохозяйственного
назначения: - самозахвата земельного участка под строи-
тельство  дополнительных  гаражей  (на землях агрофирмы
колхоза им.  Кирова);  - самозахвата земельного участка
со  стороны  НПМП  "Томас" (на землях агрофирмы колхоза
им. Кирова); - самозахвата земельного участка под стро-
ительство  производственной базы (земли хозяйства "Серп
и Молот");  - самозахвата и самовольного  строительства
со стороны кооператива "Блок" на землях хозяйства "Серп
и Молот"; - самозахвата территории и незаконного возве-
дения гаражей в поселке Никольско-Архангельском.  Отме-
чен также случай самозахвата со стороны  военной  части
земельного  участка под коллективное садоводство и воз-
ведения ограждений.  Однако реакция Комитета по земель-
ным  ресурсам и землеустройству ограничивается в основ-
ном вынесением указаний.  Не отмечено случаев составле-
ния  протокола о земельном правонарушении и,  соответс-
твенно,  постановления о наложении штрафа. Анализ прак-
тики применения законодательства об ответственности по-
казывает,  что эффективность таких мер воздействия, как
предупреждение или вынесение указания,  довольно низка.
Действующим земельным законодательством  (ст.  125  ЗК)
предусмотрена  административная  ответственность в виде
штрафа,  налагаемого на юридических лиц и  на  граждан.
Земли природоохранного, природно-заповедного, оздорови-
тельного,  рекреационного и историко-культурного назна-
чения Должны подлежать особой охране. В границах района
находится  часть  территории  национального  природного
парка "Лосиный остров",  а также ряд объектов, имею-щих
историко-культурную ценность. На этих землях предусмот-
рено либо полное запрещение хозяйственной деятельности,
либо ус-                                               
тановление особого режима  использования  этих  земель.
Так, для охраны и рационального использования природных
ресурсов национальных природных парков на их территори-
ях  образуются  зоны  заповедного  и заказного режимов,
рекреационного использования (ст.  63 Закона об  охране
окружающей природной среды)1.  Вокруг национальных пар-
ков согласно действующему законодательству (ст.  63 За-
кона об охране окружающей природной среды,  ст.  90 ЗК)
для обеспечения их режима могут быть установлены охран-
ные  зоны  с запрещением в пределах этих зон любой дея-
тельности, отрицательно влияющей на природные комплексы
особо охраняемых природных территорий.  Дать оценку то-
му,  какой вид деятельности может отрицательно повлиять
на природный режим национального парка, могут лишь спе-
циалисты самого национального парка. Поэтому планирова-
ние нового жилищною строительства, сельскохозяйственно-
го производства, размещение временных огородов в охран-
ной зоне национального парка должны проводиться лишь по
согласованию с его администрацией, чтобы потом не приш-
лось возмещать ущерб, причиненный природной среде. Наг-
лядным примером экологического конфликта в связи с зем-
лями этой категории является правовая ситуация садового
товарищества "Криница",  расположенного у озера Бисеро-
во. В 1988 г. были приняты компетентными органами реше-
ния о предоставлении  товариществу  участка  земли  для
коллективного  садоводства работников Министерства обо-
ронной промышленности СССР.  Уже в то время на одном из
правовых документов отсутствовала виза одного из приро-
доохранных органов,  а другой отозвал свою подпись бук-
вально  сразу  после  отвода.  Впоследствии  озеро было
признано памятником природы,  товарищество лишено права
землепользования,  неоднократно  давались предписания о
прекращении строительства на отведенной  территории,  о
чем имеются акты как районного,  так и областного масш-
таба.  Членам товарищества были предоставлены земли  не
природоохранного  назначения  (взамен  озера Бисерово).
Однако товарищество, несмотря на неоднократные заключе-
ния  природоохранных  органов об отрицательном воздейс-
твии его на окружающую природную среду и решения компе-
тентных органов, не только не подчинилось законным тре-
бованиям органов власти и управления, но активизировало
строительство домов (после его запрещения администраци-
ей района), обратилось в арбитражный суд Московской об-
ласти для отмены решения администрации. Арбитражный суд
в отсутствие ответчика удовлетворил иск товарищества; с
опозданием  администрация  обжаловала это решение в Ар-
битражный Суд Российской Федерации.  Вопрос о "Кринице"
получил  значительную общественную огласку,  освещается
на страницах печати,  обсуждается на  заседаниях  адми-
нистрации Балашихинского района, на комиссиях. Жители
___________________________________________________________
 1ВВС. 1992. ь 10. Ст. 457.
___________________________________________________________
 города принимают его близко к
сердцу,  так  как  его местоположение является одним из
любимых мест отдыха горожан. Товарищество допустило ряд
правовых  погрешностей и упорствует там,  где это недо-
пустимо по закону: например, не предоставляет по требо-
ванию администрации списки членов товарищества, скрыва-
ет ряд своих документов. Между тем, как известно, адми-
нистрация  не только вправе,  но и обязана осуществлять
контроль за соблюдением устава товарищества,  ходом его
осуществления.  Не  использовали своих полномочий в об-
ласти привлечения  к  административной  ответственности
органы  Госкомзема охраны природы области и района.  По
мнению экспертов,  социально-правовой конфликт, связан-
ный с озером Бисерово и товариществом "Криница",  может
быть разрешен на основании закона путем: а) осуществле-
ния  администрацией  района всех полномочий по осущест-
влению контроля за  землепользованием  и  деятельностью
садового  товарищества;  б) гласного рассмотрения конф-
ликта с разбором всех требуемых законной властью  доку-
ментов "Криницы";  в) возможного переселения членов то-
варищества на новое предоставленное им место с рассмот-
рением  вопроса о возмещении им ущерба на момент приня-
тия первого решения об изъятии у него земли;  г) приме-
нения требований законодательства о прекращении прав на
землю и о возмещении убытков землепользователям,  арен-
даторам, землевладельцам, собственникам; д) учета инте-
ресов как горожан,  так и садоводов, имя в виду необхо-
димость  дальнейшего  совместного мирного (и законного)
проживания и сосуществования. Складывается впечатление,
что  район,  изыскав новый равноценный участок,  сделал
шаг навстречу товариществу  "Криница".  Таким  образом,
можно сделать следующие выводы по правовым аспектам со-
циально-экологического  обследования  города   Балашихи
Московской области:  1.  Развитое законодательство Рос-
сийской Федерации известно должностным лицам и  гражда-
нам  и  применяется в городе недостаточно.  2.  Система
правоохранительных,  землеустроительных и приро-доохра-
нительных органов действует недостаточно системно и не-
достаточно эффективно.  3. Администрация района в части
землепользования и экологии действует недостаточно сог-
ласованно,  не полностью учитывает общественное мнение,
требования закона и современную ситуацию.  4. Важнейшим
фактором влияния на социально-экологическую  обстановку
является  допущение частных самовольных занятий земель,
самовольного строительства,  отсутствие в ряде  случаев
отграничения земель сельскохозяйственных предприятий от
земель населенных пунктов,  среднерайонной нормы  бесп-
латной передачи земель в собственность гражданам, конт-
роля за осуществлением земельной реформы.              
5. Отрицательно влияет на правовую обстановку в  районе
отсутствие  специального фонда перераспределения земель
в соответствии с российским законодательством,  земель-
ного кадастра и мониторинга, обуславливаемых как объек-
тивными,  так и субъективными причинами.  6.  Нельзя не
отдать должное руководителям администрации района,  ре-
шившимся на проведение незаинтересованной  неправитель-
ственной социально-экологической оценки района, что оз-
начает начало длинной и большой работы по облагоражива-
нию  и  упорядочению окружающей жителя района природной
среды; но это только начало, и главное предстоит в гра-
мотной реализации предлагаемых специалистами рекоменда-
ций.  7.  В наведении порядка многое будет зависеть  от
тщательного изучения и выполнения закона правовой служ-
бой и другими должностными лицами администрации,  орга-
низации их взаимодействия по эколого-правовым вопросам,
гласности постановки и решения вопросов,  привлечения и
учета общественного мнения.  
3. Что делать со свалками? 
 Наиболее распространенными правонарушениями (о ко-
торых более подробно будет говориться в гл.  10), имею-
щими актуальное значение, являются загрязнение отходами
и  самовольный захват земель (это научное обозначение),
а попросту - несанкционированные свалки.  Борьба с ними
представляет  немаловажную проблему,  волнующую населе-
ние,  органы местного  самоуправления,  государственные
органы. Поэтому целесообразно остановиться на ней более
подробно, используя, может быть, более широкие подходы.
Обычно  рассмотрение того или иного вопроса уместно на-
чинать с перечня органов, ответственных за его решение.
Это облегчает понимание их компетенции, степень ответс-
твенности за  решение  проблемы,  адресность  обращений
граждан в случаях поиска истины.  В проблемах организа-
ции,  санкционирования, поддержания, захоронения и лик-
видации  свалок список ответственности может быть выст-
роен следующим образом (по степени близости  к  пробле-
ме):  администрация и правительство субъекта Федерации,
представительный,  законодательный орган субъекта Феде-
рации,  поскольку  проблема  отходов не является только
местной проблемой,  ее узловое территориальное звено  -
субъект  Федерации,  его площадь (оставляем за скобками
федеральное звено, в котором в настоящее время формиру-
ется  и обсуждается федеральный закон об отходах произ-
водства и потребления); органы местного самоуправления,
наиболее близко стоящие к населению и призванные решать
основные вопросы местного значенияГосударственный коми-
тет Российской Федерации по земельным ресурсам и земле-
устройству и его органы на местах;  Государственный ко-
митет  Российской  Федерации по охране окружающей среды
(образован Указом Президента  Российской  Федеращии  "О
структуре федеральных органов исполнительной власти" от
14 августа 1996 г.  ь 1177 вместо  Министерства  охраны
окружающей  среды и природных ресурсов) и его органы на
местах;  Министерство природных ресурсов Российской Фе-
дерации  (об-разованное  тем  же Указом Президента Рос-
сийской Федерации на базе Роскомнедр и Роскомвода); ор-
ганы санитарно-эпидемиологического надзора,  включенные
вышеназванным  Указом  в  Министерство  здравоохранения
Российской Федерации (функции госсанэпиднадзора за эти-
ми органами остаются); федеральная служба по гидромете-
орологии и мониторингу ок-ружающей среды Российской Фе-
дерации;  федеральная служба лесного  хозяйства  и  др.
Полномочия  указанных органов могут быть рассмотрены по
нескольким направлениям:  функции контроля, профилакти-
ки,  при-влечения  к  различным  видам ответственности,
функции заказчика, проектировщика, принятия нормативно-
го  решения,  выбора  площадки,  (создания и обсуждения
проекта и т.п.  Эти полномочия могут быть вычленены  из
положений об указанных органах,  утвержденных Президен-
том или Правительством Российской Федерации,  из  зако-
нов, регулирующих сферы общественных отношений, под-па-
дающих под юрисдикцию этих органов.  Следующий вопрос -
о правовой базе организации свалок. Ее составляют зако-
ны и иные нормативные правовые акты России (первым сре-
ди них,  относящимся к теме,  является Закон "Об охране
окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.), ак-
ты субъектов Федерации, акты Союза ССР (не противореча-
щие законодательству России и принятые по вопросам,  не
урегулированным законодательством России), акты местно-
го самоуправления. В Кодексе России об административных
правонарушениях  (КоАП)  предусматривается  ответствен-
ность в виде штрафа за загрязнение земель в неустанов-
ленных местах путем сбрасывания отходов,  ее применение
в настоящее время признается явно недостаточным,  и ад-
министративным комиссиям,  другим органам,  полномочным
накладывать эти взыскания, необходимо пользоваться эти-
ми  санкциями более широко (об административной ответс-
твенности см. более подробно гл. 10). По нашему мнению,
ключ  к предотвращению несанкционированных свалок лежит
у населения,  которое обладает возможностями вмешатель-
ства в эти процессы.  Эти возможности заключаются в по-
лучении гражданами  и  их  общественными  объединениями
экологической информации от государственных органов,  в
участии граждан в общественных слушаниях проектов  (они
стали обязательной стадией обсуждения проектов и оценки
воздействия на окружающую среду  -  ОВОС),  в  участии
граждан  в  проведении  государственной  и общественной
экологической экспертизы,  в обращении граждан в суд по
поводу проектирования, строительства, раз-             
мещения экологически  значимых объектов и т.п.  Нелишне
напомнить,  что окончательные  решения  по  определению
мест  свалок и принятию мер к их недопущению в ненадле-
жащих местах принимаются органами,  которые  избираются
гражданами и подотчетны им - в конце концов в настоящее
время последнее слово принадлежит избирателям,  - и  не
на словах, а на деле. Права населения предусматриваются
в законах об общественных объединениях,  об уличных ме-
роприятиях - митингах,  демонстрациях,  пикетах и т.д.,
об органах местного самоуправления и  др.  Значительная
часть  правомочий  общественности не используется из-за
незнания ею законов,  отсутствия умения, социально-пси-
хологической  среды и материальных средств (приглашения
специалистов и профессионалов их требуют),  сопротивле-
ния  чиновничества.  Формы ликвидации этих трудностей и
обучения населения могут быть сведены к следующему. Это
сбор  гражданами  информации  о состоянии складирования
отходов в регионе,  районе,  поселении;  оглашение этой
информации  на  собраниях,  сходах граждан,  заседаниях
коллегиальных органов, комиссий, комитетов (в том числе
созданных по вопросам свалок); обсуждение этой информа-
ции по местному телевидению, радио, в печати; посещение
земельных, природоохранных, правоохранительных учрежде-
ний со своими  обращениями  и  требованиями.  Овладение
знаниями  и  навыками в этой области может предполагать
изучение соответствующего минимума и программ (они раз-
работаны),  организацию  деловых  игр  с использованием
специфики аудитории,  местности, проведение конференций
и семинаров жителей поселений, принятие зачетов и экза-
менов с выдачей сертификата либо иного документа, поощ-
рение  наилучших  активистов  в этой области,  оказание
консультативных и иных услуг,  в том числе правовых, по
проблемам сбора и утилизации бытовых отходов,  установ-
ление общественного контроля за функционированием  сва-
лок  как заключительной и конечной стадии и цели любого
обучения. Вообще система контроля - как государственно-
го,  так  и  общественного - становится решающим звеном
управления в  области  использования  и  охраны  земель
(подробнее см.  гл.  8). В сфере борьбы со свалками со-
вершенствование контроля означает: привлечение внимания
к этой проблеме, расширение гласности, выдачу интересу-
ющей население информации (причем не только о