ы  районов  и  городов   назначаются   и
освобождаются от должности хокимом соответствующей  области  и  утверждаются
соответствующим Советом народных депутатов". Местное же самоуправление,  как
следует из ст. 102 Конституции, начинается и кончается на уровне  махалля  и
сельских сообществ. Словом, все как в доброе советское время.  Или,  точнее,
почти все. Почти, но самое главное  -  соединение  в  Советах  (заметьте,  с
большой буквы) функций и законодательной, и исполнительной власти (ст.  100)
и их единая система (часть вторая ст. 102).  Объяснить  этот  феномен  я  не
берусь. Тем более что он, как говорится, соткан из противоречий. По  точному
смыслу ст.  10  Конституции  народными  депутатами  могут  именоваться  лишь
депутаты Олий  Мажлиса,  а  ст.  11  относит  разделение  законодательной  и
исполнительной власти к основному принципу государственной власти на всех ее
уровнях. Но дело не столько в имеющихся  противоречиях.  Мне  просто  трудно
понять логику этого решения. Между прочим, такой советский вариант применен,
кроме Узбекистана, только в одной стране СНГ  -  Таджикистане.  Во  всех  же
остальных   территориальная   государственная   администрация   и    местное
самоуправление  или  параллельно  сосуществуют  и  сотрудничают  в  городах,
районах  и  областях  (например,  Украина),  или   разделили   между   собой
территориальные уровни: на городском и районном - местное самоуправление, на
областном - государственное управление (например, Армения).
   Два шага вперед - шаг назад
   В начале девяностых власть делала на махалля  большую  ставку.  Президент
Каримов тогда говорил: "Если махалля будет занимать подобающее место в нашем
обществе, если в махалля будет мир и согласие, у нас на все хватит сил". Вот
несколько законодательных фрагментов, отражающих государственную политику  в
отношении махалля.
   В соответствии с Указом от 12 сентября  1991  г.  создан  республиканский
благотворительный фонд "Махалля". В числе главных задач фонда:  всестороннее
содействие  в  бережном  сохранении  и  обогащении  исторически  сложившихся
традиций и  обычаев;  утверждение  милосердия  и  организация  взаимопомощи;
содействие  социальному,  экономическому  и  культурному  развитию  махалля.
Почетным председателем фонда стал Ислам  Каримов.  С  1995  г.  фонд  издает
газету с одноименным названием - "Махалля".
   Второго сентября 1993 г. был  принят  Закон  "Об  органах  самоуправления
граждан" (с изменениями и дополнениями от  25  апреля  1997  г.  и  в  новой
редакции от 14 апреля 1999  г.).  И  хотя  этот  Закон  предусматривает  для
координации  деятельности  органов   самоуправления   возможность   создания
Республиканского совета аксакалов, а также  областных,  районных,  городских
координационных советов по делам самоуправления граждан,  в  сути  своей  он
реликт советского прошлого. Очень  ординарный,  палиативный  закон.  Другим,
собственно говоря, он и не мог быть в системе  той  инфраструктуры  местного
самоуправления, которая существует сейчас в стране. Действительно, как могли
появиться в Законе необходимый общественный пафос  и  политический  масштаб,
если махалля по конституции находится  в  полном  смысле  слова  на  обочине
политической жизни.
   Справедливости ради нельзя не сказать о том, что в 1994 г. по  инициативе
Президента махалля были выдвинуты на авансцену социальной политики в стране.
Двадцать третьего августа 1994 г. органам самоуправления граждан  в  махалля
(кишлаков,  поселков)  были  переданы  полномочия   по   социальной   помощи
малообеспеченным семьям из  средств  государственного  и  местных  бюджетов.
Затем эти социальные функции махалля были конкретизированы. С 1 января  1997
г. им было поручено распределять государственные пособия нуждающимся семьям,
имеющим детей до 16 лет, а с 1 марта 1999 г. пособия для ухода  за  ребенком
до достижения им  двух  лет,  обеспечивать  продуктами  питания  нуждающихся
пенсионеров.
   Стало  очевидно,  что  власть,  проявляя  неизменную   уважительность   и
комплиментарность в отношении  махалля,  явно  сделала  ход  назад  в  плане
усиления их реальной роли как одного  из  основных  институтов  гражданского
общества.  По-видимому,  произошло  следующее.  С  одной  стороны,  передача
махалля широких полномочий в социальной поддержке населения задела  интересы
определенного слоя чиновников в  государственном  аппарате  в  центре  и  на
местах. А с  другой  -  и  в  махалля,  возможно,  нашлись  нечестные  люди,
случались факты каких-то злоупотреблений. Как бы то ни было,  ничего,  кроме
сожаления, все это вызывать не может.
   Однако при всем при том махалля живут  и  не  утрачивают  своей  огромной
потенциальной силы. Сегодня, как и  много  столетий  назад,  в  них,  говоря
словами поэта, сохранились "чувства  золотого  соседства  и  незримые  общие
счетчики слез и радостей". Это главное.
   Европейская хартия и скандинавская модель
   Возрождение   интереса   к    местному    самоуправлению,    к    местным
самоуправляющимся  общинам  и  сообществам,  к  свободным   коммунам   стало
европейской и в  известной  мере  мировой  универсалией.  Действовали  такие
институты,  как  Международный  союз  общин  со  штаб-квартирой   в   Гааге,
Международная ассоциация по управлению  городами  и  областями,  Европейский
союз общин с центром в  Париже,  Конгресс  местных  и  региональных  властей
Европы.
   В 1985 г. по инициативе Совета Европы была  принята  "Европейская  хартия
местного самоуправления" - один из главных источников  муниципального  права
европейских  государств,  намечающий  пути  дальнейшего  развития   местного
самоуправления в этих странах (Европейская хартия местного самоуправления. -
М.: Фонд развития парламентаризма в России. 1998).
   При разработке Хартии использовали достижения европейской  философской  и
социологической мысли, сформулированные еще в ХIХ в. Интересно в этом  плане
высказывание известного французского историка и социолога Алексиса  Токвиля:
"Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что  и
начальные школы для науки. Они открывают народу путь к свободе  и  учат  его
пользоваться этой свободой" (Токвиль А. Демократия в Америке. - М. 1992.  С.
65).
   Анализ принципов, на которых основана Хартия, свидетельствует о том,  что
современная Европа считает уровень развития местного самоуправления одним из
основных критериев подлинной демократии. "Именно местное  самоуправление,  -
говорится в Хартии, - позволяет гражданам участвовать  в  принятии  решений,
касающихся как их повседневной  жизни,  так  и  общегосударственных  дел,  и
гарантирует  осуществление  иных  гражданских  прав.  Навыки  самоуправления
воспитывают у населения чувство гражданской ответственности.  Вместе  с  тем
органы местного самоуправления  призваны  выполнять  роль  посредника  между
личностью и государством".
   Из Хартии  следует,  что  местное  самоуправление  должно  уравновешивать
власть государства, ограничивать ее, не допускать с  ее  стороны  произвола.
Передача властных полномочий на места позволяет  также  избежать  перегрузки
центрального правительства частными  проблемами,  важными  для  определенных
локальных сообществ.
   Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять
политическую,  административную  и  финансовую   самостоятельность   местных
сообществ.   Учитывая   стремление   стран   Европейского    континента    к
политическому,  финансовому,  культурному  объединению,  роль  коммунальных,
самоуправленческих   начал    наверняка    будет    возрастать.    Громадное
административное и экономическое целое, в  которое  постепенно  превращается
Европейский союз, требует все более мощных ограничителей и  противовесов.  А
создать их способны, исходя  из  Хартии,  только  местные  самоуправляющиеся
общины (Frieder, Partizipative Demokratie (Erfarungen mit der Modernisierung
kommunaler Verwaltungen) -  Demokratie  am  Wendepunkt,  Siedler  Verlag.  -
Berlin. 1996. S. 294-307).
   Надо отметить,  что  в  мире  выделяются  три  основные  модели  местного
самоуправления.   Они   условно   обозначаются    как    североамериканская,
южноевропейская    и    скандинавская,    или     североевропейская.     При
североамериканской модели  сфера  деятельности  муниципалитета  относительно
узка, фрагментарна и в большей степени направлена на обслуживание  интересов
бизнеса, чем на удовлетворение потребностей отдельных граждан.
   Южноевропейская модель характерна, например, для Франции и Италии,  когда
муниципальная активность  сравнительно  невысока,  но  местные  политические
интересы влияют на политику на национальном уровне. Североевропейская модель
действует   в   Дании,   Финляндии,   Швеции,   Норвегии,    Великобритании.
Муниципалитеты здесь очень активны и решают широкий спектр задач и местного,
и  общегосударственного  значения.  В  этих  странах  развита  муниципальная
кооперация в области здравоохранения, образования и т.д.
   Деятельность  названных  моделей  местного  самоуправления   может   быть
оценена, в частности, путем  вычисления  занятости,  которая  приходится  на
муниципалитеты, по отношению к занятости  в  государственном  секторе.  Этот
показатель в 1991 г. составлял: в Дании - 70%, Норвегии - 64%, Швеции - 54%,
США - 50%, Великобритании - 38%, Германии - 15%, Италии - 12%, во Франции  -
11%.
   Важен и такой показатель, как доля местных общин в  потреблении  ВНП.  Он
выглядит следующим образом: Швеция -  18,7%,  Дания  -  17,7%,  Финляндия  -
13,5%, Норвегия - 13%, Великобритания - 8,2%, Италия -  7,4%,  Нидерланды  -
7,5%, Франция - 4,4% (Полис. 1999. № 2. С.158).
   Скандинавские и некоторые другие  страны  сегодня  вполне  можно  назвать
муниципальными  государствами.   Многие   исследователи   проблем   местного
самоуправления на  основе  глубокого  анализа  современного  мирового  опыта
приходят к выводу, что разделение власти между центром и территориями, между
государственной властью и местным самоуправлением сейчас является  не  менее
важным демократическим  институтом,  чем  традиционный  механизм  разделения
власти по функциям (Lane Jan-Erik. Constitutions  and  political  theori.  -
Manchester and N.Y. 1996. P. 243-246).
   Из этих трех моделей Европейская хартия в большей мере  ориентирована  на
североевропейскую. И Узбекистану, в силу некоего  удивительного  сходства  в
организации общинной городской жизни, она тоже наиболее близка.
   Палата махалля
   К чему приводят наши рассуждения о махалля? Какие можно сделать выводы из
них? Совершенно  очевидно,  что  этот  социальный  институт  призван  решать
важнейшие для судеб страны задачи. Убежден, что  в  Узбекистане,  как  ни  в
какой иной  постсоветской  стране,  государственная  власть  не  может  быть
стабильной, эффективной, если  она  постоянно  не  подпитывается  жизненными
соками мощной корневой системы местного самоуправления.
   Работающие на полную мощь махалля - это реальная  общественная  поддержка
демократических и рыночных реформ  снизу,  это  один  из  путей  постепенной
реприватизации власти. Именно в махалля могут  эффективно  решаться  вопросы
противостояния  исламскому  экстремизму.  И  местные  сообщества  этнических
меньшинств Узбекистана - оптимальная среда для реализации  их  специфических
интересов.
   Я не призываю к каким-то скоротечным  переменам,  да  они  и  невозможны.
Прежде всего  необходимо  понимание  властью  неизбежности  коренных  реформ
государственного управления территориями и местного самоуправления  ими.  Их
разделение должно быть только вопросом времени. Пока же, если я не ошибаюсь,
такого понимания нет.
   В ходе предлагаемой реформы все должно быть поставлено с головы на  ноги:
не районные и областные советы должны командовать махалля,  а,  наоборот,  -
махалля, создаваемыми ими советами.
   Как мне кажется, власть не против координации усилий махалля  в  масштабе
всей страны. Думаю, что одной из оптимальных форм такой координации  мог  бы
быть,  скажем,  Конгресс  махалля.  Две  основные  цели   этого   конгресса:
во-первых, содействие решению наиболее важных проблем местных сообществ и их
объединений, представительство по этим вопросам  в  органах  государственной
власти;  во-вторых,  содействие  формированию   политических   интересов   и
политической воли народа Узбекистана на местном уровне.
   Словом, Конгресс махалля, по моему мнению, призван стать не только формой
взаимодействия местных общин, не  только  формой  их  сотрудничества,  но  и
действительно влиятельной политической силой, что отражало бы политическую и
общественную специфику переходного периода в Узбекистане.
   В  начале  девяностых,  беседуя  с  политическими  деятелями  и   учеными
Узбекистана о перспективах развития парламентаризма  в  стране,  я  приводил
доводы в пользу двухпалатного Олий Мажлиса. И при этом подчеркивал, что одна
из палат должна, по моему убеждению, называться палатой  махалля.  Последнее
вызывало  насмешливое   недоумение,   воспринималось   как   некое   заумное
чудачество.
   А что, палата  общин  в  английском  парламенте,  самом  старом  и  самом
уважаемом парламенте мира, тоже чудачество?
   В 1265 г. в Лондоне собрались рыцари из графств  и  представители  разных
городов. Через 30 лет эти представители стали  выбираться  общинами.  И  вот
выбираются уже 700 лет. Палата общин  парламента  Великобритании  -  образец
демократически организованной законодательной власти. Думаю, что Узбекистану
не грех было бы использовать  этот  пример,  для  чего  имеются  достаточные
исторические основания.
   В  последнее  время  в  теме  махалля  появился  новый   аспект.   Власть
Узбекистана  понимает,  что  борьба  с  исламским  экстремизмом  может  быть
успешной, только если ему будет объявлена всенародная  Отечественная  война.
Отечественная с большой  буквы.  В  узбекском  обществе  это  немыслимо  без
махалля. Они полки и дивизии народного войска.
   В докладе Президента Каримова на сессии Олий Мажлиса 22  января  2000  г.
была подчеркнута та большая роль, которую могут сыграть в  деле  обеспечения
безопасности страны и безопасности в стране "Чегара посбонлари"  и  "Махалля
посбонлари" (общественные опорные пункты).
   Понятно, что это только начало. Первая страница сюжета, первая ласточка -
вестник новой формы, нового направления  в  деятельности  махалля.  Безмерно
важного направления.
   Кооперация
   Западные   ученые,   занимающиеся   исследованием   проблем   кооперации,
обоснованно утверждают, что кооперативизм стоит  посредине  между  эгоизмом,
формируемым  в  условиях  беспощадной   конкуренции   при   капитализме,   и
примитивным коллективизмом коммунистических государств.
   За годы независимости в аграрном секторе Узбекистана немало  сделано  для
выхода из глубочайшего кризиса, в который было ввергнуто сельское  хозяйство
страны за годы советской власти. О достижениях в проведении аграрной реформы
я уже писал.
   Вместе с тем нельзя не признать, что это лишь начальный  этап  настоящей,
глубокой аграрной реформы, что кооперативное движение в  Узбекистане  далеко
не отвечает мировым стандартам. И на организационном, и на экономическом,  и
на политическом, и на правовом, и, что сейчас, по-видимому, самое главное  -
на психологическом уровнях. Я имею  в  виду  не  только  коренное  изменение
психологии самого крестьянства, но  и  государственной  власти  на  всех  ее
уровнях.
   Аграрная реформа в  Узбекистане  ставит  своей  целью  создание  частного
сельскохозяйственного  производства  на  базе  фермерской  модели  сельского
хозяйства. Ясно,  что  вне  кооперации  такое  мелкое  хозяйство  не  сможет
обеспечить даже  свои  внутренние  потребности.  Кооперация  в  ее  истинном
понимании -  это  прежде  всего  продолжение  деятельности  фермерского  или
крестьянского хозяйства. Фермерское и крестьянское  хозяйство  и  кооперация
столь неразрывны, что одно без другого существовать не могут.
   Между тем нынешнее состояние кооперации в сельском  хозяйстве  страны  не
отвечает  потребностям  фермерских  и  крестьянских  хозяйств  в   снабжении
сельскохозяйственными машинами и механизмами, их обслуживании и  ремонте,  в
обеспечении горючим, удобрениями, семенами, ядохимикатами, в агрономическом,
зоотехническом и ветеринарном обслуживании, в обучении новейшим технологиям,
в   строительстве   на   селе,   в   содействии   реализации   произведенной
сельхозпродукции   на   внутреннем   и   внешнем   рынке,   в    организации
перерабатывающих   предприятий,   в   кредитовании,   в    культурно-бытовом
обслуживании.
   Наряду   с   производственно-хозяйственными   и   финансовыми   функциями
сельскохозяйственный кооператив призван  заниматься  не  менее  важными  для
крестьян   социальными,   культурно-бытовыми   и   культурно-воспитательными
проблемами. Или,  иначе  говоря,  соединять  и  усиливать  два  общественных
полюса: предпринимательства и труда и социальной защиты. Выполняет ли сейчас
кооперация крестьян в Узбекистане  эти  функции?  Если  и  выполняет,  то  в
недостаточной мере. Так же как и в  случае  с  махалля,  нельзя  говорить  о
будущем кооперации в Узбекистане вне мирового опыта, вне учета  того  факта,
что усиление  роли  сельскохозяйственной  кооперации  продолжает  оставаться
мировой универсалией.
   Мне пришлось некоторое время изучать опыт сельскохозяйственной кооперации
в  Германии.  В  этой  стране  удивительным  образом  реализованы  установки
выдающегося идеолога кооперативного движения Фридриха Вильгельма Райффайзена
(1818-1888.). Свое кредо он выразил так: "По моему убеждению, имеется только
одно средство для того, чтобы улучшить социальное и  особенно  экономическое
состояние мелких производителей, - привести в действие принципы солидарности
в свободных товариществах или кооперативах".
   Райффайзен   сформулировал    основополагающие    принципы    кооперации:
взаимопомощь, личная и общая ответственность, самоуправление.
   В 1997 г. райффайзеновская кооперация в Германии (в стране  функционируют
кооперативы и иного типа) охватывала 3950 первичных кооперативов - кредитных
и товарных, снабженческих и сбытовых, молочных, животноводческих  и  мясных,
фруктовых,  овощных   и   цветоводческих,   виноградных,   рыболовецких,   -
объединяющих 3530 тыс. человек. Эти кооперативы являются  мощными  рыночными
организациями,  оказывают   своим   членам   многостороннюю   хозяйственную,
финансовую, техническую, консультационную поддержку и помощь. Вместе  с  тем
они решают важнейшие задачи и социальной поддержки крестьян.
   Райффайзеновским кооперативам принадлежит 58% сельскохозяйственных угодий
страны. Ежегодно они производят 11,5 млн. тонн зерна, 10 млн. тонн  мяса  (в
убойном весе), 22 млн. тонн молока. В денежном выражении ежегодная продукция
кооперативов  составляет  75-80  млрд.  марок.  В  рамках  райффайзеновского
кооперативного движения функционируют 6 крупных кооперативных банков, в  том
числе  2  ипотечных,  2  страховых   центра,   инвестиционный   союз,   фонд
недвижимости, союз по  лизингу.  Райффайзеновский  союз  Германии  оказывает
широкую и разностороннюю помощь кооперативному движению во  многих  странах.
Сейчас в мире существуют сотни тысяч  кооперативов  райффайзеновского  типа,
объединяющие примерно 350  млн.  человек.  В  связи  со  150-летием  со  дня
рождения  Райффайзена,  в  1968  г.  во  Франкфурте-на-Майне   был   основан
Международный   райффайзеновский   союз,   объединяющий   92   кооперативные
организации и ассоциации из 44 стран.
   Таково   практическое   доказательство   значения    сельскохозяйственной
кооперации.
   Не могу не вспомнить слова Александра Чаянова, замученного  в  сталинских
застенках  русского  ученого  и  писателя,   выдающегося   исследователя   и
неукротимого защитника идей кооперации: "В  твоих  собственных  руках  лежит
т