ль  -  не  административный
диктат  как  постоянный  механизм,  а   эффективное   и,   по   возможности,
унифицированное распределение полномочий между органами власти по  вертикали
("субсидиарность", как цель).
   Осуществляется     государственная     и      общественная      поддержка
внешнеэкономической   экспансии,   международной   кооперации,   реализуется
стратегия по привлечению иностранных инвестиций. Основной тип планирования -
"стратегическое",   предполагающее   выстраивание   сложных    перспективных
стратегий развития на основе консенсуса основных элит.
   Главной проблемой для режима станет сохранение  популярности,  что  будет
подталкивать правящую элиту к  использованию  методов  и  механизмов,  более
характерных для авторитарного  режима  (информационная  машина,  спецслужбы,
популистские  шаги  разного  рода,  манипулирование   общественным   мнением
посредством ужесточения контроля над СМИ или их содержанием). В ряде случаев
различие между двумя режимами будет заметно скорее в  стратегических  целях,
чем  в  средствах.  Режим,  стремящийся  к   реальной   демократии,   сможет
сохраниться, не утратив своей природы, если сумеет  не  допустить  массового
протеста  и  будет  в  состоянии  обеспечивать  себе  каждый  раз   надежную
электоральную поддержку,  что  потребует  от  элиты  чрезвычайной  гибкости,
которой от нее сейчас ожидать довольно трудно.

   5.1. Политический вызов для будущего президентства и политической элиты
   К моменту смены президентства в России в обществе фактически консенсусной
является  идея  наведения  порядка:  укрепления,  усиления  и   оздоровления
государства.  Политики  не  должны  обманываться:  подавляющее   большинство
граждан на протяжении всего периода реформ готово  было  принести  в  жертву
этой  идее  демократические  элементы  существующего  политического  режима.
Однако сейчас, когда большинство  народа  не  только  устало  от  ежедневной
борьбы за выживание, от безответственности, высокомерия и произвола  властей
всех уровней, не только оскорблено слабостью центральной власти в отношениях
с регионами,  в  областях  внешней  политики  и  обороны,  но  и  раздражено
коррупционными и прочими скандалами  в  высших  эшелонах  власти,  положение
меняется.  Для  граждан,  по-прежнему  не  желающих,  в  принципе,   больших
потрясений и болезненных политических перемен, преодоление кризиса власти  и
неведение порядка становится идеей не просто консенсусной, но  и  первой  по
значимости.

   5.2. Сегодня, когда возникает реальная возможность смены или существенной
коррекции политического режима, от политического  класса  в  целом  зависит,
какое  именно  понимание  "наведения  порядка"  и   "сильного   государства"
возобладает во властных структурах при новом главе государства. Именно элита
может и должна первой понять, что в этом отношении существует три опасности:
   ??отождествление "сильного  государства"  с  таким,  где  царит  произвол
исполнительной и судебной власти, правоохранительных и силовых  структур,  а
также спецслужб, что приведет к установлению в стране  жестко  авторитарного
режима со всеми описанными выше особенностями и последствиями;
   ??отказ, в частности - под благовидным предлогом  защиты  демократических
институтов и свобод, от укрепления и оздоровления государства, что  приведет
к сохранению инерционного сценария, обрекающего Россию на застой, отсталость
и вероятнее всего на торжество, в итоге, того же произвола;
   ??попытка консолидировать страну на "антизападной" основе и  осуществлять
модернизацию исключительно с опорой на "внутренние резервы".

   5.3. Главная задача  политической  (в  том  числе  информационной)  элиты
сегодня - осознать эти опасности и в адекватной форме донести свое понимание
ситуации до президента, властей и общества в целом.
   Завораживающие  формулы   "управляемой   демократии",   "сильной   руки",
"авторитаризма,  неизбежного  и  благодатного  для  развития   экономики   в
переходный период", и т. п. ничего никому не объясняют и только вводят  всех
в заблуждение. Правящий класс должен понять сам и объяснить всем  остальным,
что существует два принципиально разных  понимания  "сильного  государства".
Оба  они  противопоставляются  практике  слабой,  коррумпированной,   рыхлой
власти, но совершенно по-разному. Одно из этих пониманий предполагает  режим
правопорядка, другое - режим произвола. И  демократический,  и  авторитарный
режимы вынуждены временами использовать силу и используют ее в  соответствии
со своими представлениями о смысле государства.
   5.3.1.  В  первом  случае  это   должно   делаться   для   восстановления
правопорядка в его широком, универсальном и  недвусмысленном  понимании,  во
имя  обеспечения  свобод  граждан,  с   целью   восстановить   эффективность
государства, изначально ограничивающего свои притязания.
   5.3.2. Во втором это делается ради достижения конкретных  целей,  как  их
склонны понимать в данный момент правители, для создания (в основном - путем
устрашения)  достаточной  для  авторитарного  режима  видимости  порядка   и
общественного согласия, а также  для  недопущения  любой  критики,  заведомо
опасной для него.
   5.3.3. И если в первом случае законное применение силы не  перерастает  в
произвол потому, что это исключают конструкция  режима,  его  принципиальная
открытость,  а  также   система   общепризнанных   норм   и   господствующее
общественное мнение, то во втором - может не перерасти  в  него  лишь  из-за
неэффективности режима или благодаря личным качествам правителя.

   5.4. Политическая элита или, по крайней мере, та ее часть, которая  четко
осознает различие  между  двумя  типами  режимов,  может  предложить  новому
президентству и обществу свое  видение  сильного  государства,  стремящегося
реально обеспечить безопасность и благосостояние своих граждан.
   5.4.1. Общим принципом преодоления нынешнего кризиса власти и  укрепления
государства  в  длительной  перспективе  должна   стать   формула:   сильная
специализированная  исполнительная  власть  в  государстве,  где   обеспечен
правопорядок. Именно  от  неэффективности  неконсолидированной,  инертной  и
коррумпированной   исполнительной   власти,   неспособной    выработать    и
последовательно проводить в жизнь разумную экономическую политику,  страдает
сегодня российское общество.  Новое  президентство  должно  поставить  перед
собой в качестве стратегической  цели  решение  в  определенные,  достаточно
ограниченные, сроки весьма конкретной, минималистской, в  принципе,  задачи.
Это такое повышение эффективности  исполнительной  власти,  которое  сделает
невозможными как реализацию жестко авторитарного сценария, так и продолжение
инерционного.
   Реформа  исполнительной  власти  не  может  быть   проведена   ни   путем
механической передачи ей дополнительных полномочий, ни путем  разрушительной
лобовой атаки на нее.  Эта  реформа  потребует  как  ряда  институциональных
изменений, в том  числе  и  связанных  с  другими,  "сопредельными"  ветвями
власти, так и коррекции элементов, имеющих процедурный или  даже  культурный
характер. Часть из институциональных изменений  может  потребовать  внесения
поправок в действующую Конституцию. Она далека от совершенства  и  навязчиво
требует как содержательного, так  и  косметического  редактирования.  Однако
разработка и принятие нового Основного закона или  исправление  действующего
ради  его  максимального  усовершенствования  как   такового   не   позволит
сосредоточить усилия на действительно неотложных делах и очень далеко уведет
от задачи повышения эффективности исполнительной  власти.  Принципом  должно
стать следующее: принимать не те поправки, которые можно принять,  а  только
те, без которых в рамках поставленной  задачи  обойтись  нельзя.  Во  многом
ситуация будет зависеть от того, какой импульс последует в этой сфере  лично
от нового президента* .

   5.4.2. Мнения политиков и экспертов в отношении того, что следует сделать
для того, чтобы власть стала более консолидированной, эффективной и  гибкой,
расходятся, однако существует и поле довольно широкого согласия, что  должно
облегчить проведение реформы, которую благодаря этому можно будет трактовать
как давно назревшую и приемлемую для общества. В это поле входят:
   ??Представление о необходимости возложения на правительство в целом и его
главу   в   частности   большей   ответственности,   связанной,   в   случае
необходимости, и  с  дополнительными  полномочиями.  Премьер-министр  должен
играть большую  роль  при  формировании  правительства,  которое  он  должен
представлять как перед  президентом,  так  и  перед  парламентом.  Например,
предлагая кандидатуры всех  без  исключения  министров  президенту,  который
должен  их  назначать,  а  также   предлагая   кандидатуры   для   отставки.
Премьер-министр  должен  иметь  также  право  замещать  президента  во  всех
ситуациях, когда отсутствие  последнего  парализует  деятельность  того  или
иного  государственного  органа.  Необходимо   законодательно   закрепленное
разграничение функций  между  правительством  и  администрацией  президента,
настолько  четкое,  чтобы  не  возникало   дублирования   их   деятельности,
парализующего исполнительную власть соперничества и т. д.
   ??Представление о том, что  должны  быть  надежнее  обеспечены  процедура
передачи власти в случае недееспособности президента, а также решен вопрос о
"престолонаследии": точно определена последовательность лиц, которые  должны
занимать пост главы государства в случае его досрочного освобождения.
   ??Понимание необходимости так называемого "восстановления"  (точнее  было
бы сказать - создания на новых основах) вертикали исполнительной власти. Это
предполагает проведение реформ, как минимум, в двух областях:
   - в сфере отношений между федеральным центром и регионами;
   - в сфере местного самоуправления.
   5.4.3.  В  сфере  отношений  между  федеральным   Центром   и   регионами
"федерализм"  в  России   должен   стать   синонимом   единого,   оптимально
децентрализованного  и  потому  сильного,  управляемого  государства,  а  не
рыхлого образования, в котором  временная  концентрация  усилий  достигается
путем беспринципного торга или закулисного шантажа. То, что следует  сделать
в этой сфере в первую очередь,  -  создать  эффективный  механизм  прямой  и
обратной связи между Центром и субъектами Федерации, когда  огромная  власть
губернаторов, перерастающая в "феодальный" произвол, уравновешивалась бы  их
гарантированной ответственностью перед федеральным Центром в рамках  закона,
а также силой федеральных институтов в самих регионах. Возможные  механизмы:
создание жесткой вертикали федеральных структур со своей сферой компетенции,
опирающаяся на, условно говоря, "префектов"  (возможно  -  на  принципиально
обновленный  институт  представителей  президента),   продуманный   механизм
федерального вмешательства в дела регионов  в  чрезвычайных  обстоятельствах
(вплоть до введения президентского правления на  строго  определенный  срок,
конституционную возможность для президента снимать губернаторов с их постов)
и др.
   Осуществление принципа разделения  властей  в  звене  "Центр  -  регионы"
должно включать в себя не только создание эффективного  механизма  прямой  и
обратной связи между инстанциями исполнительной  власти,  но  и  решительное
повышение роли судов в разрешении конфликтов между ними, а также с  участием
органов власти законодательной.
   От формального бюджетного федерализма пора переходить к реальному,  когда
действительная бюджетная самостоятельность  субъектов  Федерации  и  местных
органов власти сочеталась бы с  полной  ответственностью  их  властей  перед
избирателями за состояние дел в сферах их ведения. Это возможно  только  при
осознанном,    "плановом"    отказе    федеральных    властей    от     ряда
перераспределительных функций и при последовательной политике,  направленной
на самообеспечение большинства территорий  и  подкрепленной  расширением  их
налоговых  прав.  Финансовая  поддержка  регионов  из  средств  федерального
бюджета должна оказываться только при наличии убедительных  оснований  и  на
основе сугубо  объективных  критериев.  Безусловно  должна  быть  прекращена
практика негласных политически обусловленных  трансфертов  Центра  регионам,
что, по некоторым подсчетам, позволит сэкономить до трети консолидированного
бюджета. Необходим жесткий федеральный контроль над  тем,  как  используются
федеральные средства в высокодотационных регионах, и,  возможно,  -  над  их
бюджетами.
   Реальный, а не фиктивный бюджетный федерализм
   ??сделает бюджетную политику более предсказуемой;
   ??повысит заинтересованность органов власти всех уровней  в  рациональном
использовании имеющихся ресурсов;
   ??создаст основу для выработки долгосрочной стратегии развития регионов;
   ??ослабит "конкурентный шантаж" федерального Центра со стороны  субъектов
Федерации,  перерастающий  в  соперничество  между  регионами  и   способный
породить сепаратистские настроения.
   5.4.4.  В  сфере  местного  самоуправления   неупорядоченность   властных
отношений  приводит  к  последствиям  двоякого   рода.   Слабость   местного
самоуправления  не  позволяет  ему  стать  необходимым  противовесом  власти
губернаторов.  В  то  же  время  его  исключенность   из   системы   органов
государственной власти, по  сути,  выводит  самоуправление  из-под  контроля
государства, что способствует разнообразным злоупотреблениям  и  увеличивает
общую   неэффективность   власти.   Исправление   Конституции,   механически
включающее местное самоуправление в систему государственной власти, само  по
себе не  решает  этих  проблем.  Необходимо  такое  восстановление  властной
вертикали, которое не отдало бы  окончательно  местные  власти  на  произвол
региональных элит,  а  составило  бы  им  разумный  противовес  в  интересах
сохранения целостности государства и общего повышения  эффективности  власти
за счет усиления специализации разных ее уровней.

   5.5. Ощущение крайней необходимости административной  реформы.  Повышение
эффективности работы правительства невозможно без перестройки  работы  всего
государственного аппарата. Она требует рационализации и упрощения  структуры
правительства и его аппарата, определения для каждого ведомства его  главной
функции, четкого разграничения сфер компетенции ведомств и  департаментов  и
т.   д.   Следует   решительно   "персонализировать"   ответственность    за
административные  решения.  Ни   одно   решение,   принимаемое   в   системе
исполнительной власти,  не  должно  оформляться  как  коллегиальное.  Должна
проводиться гласная и ответственная кадровая политика  по  отношению  как  к
профессиональным, так и  к  политическим  назначениям.  С  целью  обновления
правящей  элиты,  укрепления  Федерации,  борьбы  с  коррупцией   необходимо
ускорить  и  систематизировать   ротацию   высших   управленческих   кадров,
руководителей силовых структур.
   Наконец, должна вестись борьба с коррупцией в структурах власти.  Главное
здесь - чтобы, увлекшись демонстративной, удовлетворяющей общество  борьбой,
не забыли о действительно важной и реалистичной цели - минимизации системных
причин  коррупции.  По-своему  перезревшей   является   проблема   повышения
общественной эффективности работы всех правоохранительных органов, в  первую
очередь органов внутренних дел, а не только их эффективности с точки  зрения
власти, решающей свои проблемы.

   5.6. Широкое общественное согласие существует и по вопросу  о  неотложных
реформах  в  других  ветвях  власти.  Сегодня  существует   почти   всеобщая
уверенность  в  необходимости  судебной  реформы.   Суды   стали   формально
независимыми,  так  и  не  сделавшись  ни  непредвзятыми,  ни  неподкупными.
Судебная реформа - одна из самых сложных, поскольку предполагает не только и
даже  не  столько  институциональные  изменения,  сколько   создание   целой
"культуры  суда",  включающей  в  себя  систему  юридического   образования,
внимание к суду общественности и средств  массовой  информации,  обеспечение
эффективной защиты судей, свидетелей, потерпевших и  т.  д.  Между  тем  без
эффективной, внушающей доверие  судебной  системы,  а  также  прокуратуры  и
других   правоохранительных   органов,   не   может   быть   и   эффективной
исполнительной власти, лишающейся защиты закона и вынужденной защищать  себя
другими средствами.

   5.7. В  области  законотворчества  необходимо  упорядочение  и  упрощение
правовых  норм.  Одной  из  программ  нового  президентства   должно   стать
приведение огромного массива нормативных актов, принятых в регионах  России,
в соответствие с федеральным законодательством.  Другой  -  такой  пересмотр
законов, который позволил бы создать некий более или менее  непротиворечивый
"свод" хозяйственного законодательства,  адекватного  реальным  потребностям
отечественной экономики, в идеале позволяющего хозяйствовать, не нарушая  на
каждом шагу те или иные нормы.

   5.8. В сфере экономики реальное укрепление  государства  (а  не  усиление
произвола государственных чиновников) предполагает  реализацию  на  практике
двух принципов:
   ??ограничения  зон  непосредственной  ответственности  государства   теми
пределами,  в  которых  оно  дееспособно   в   экономическом,   правовом   и
административном отношениях;
   ??установления единых правил  игры  для  всех  участников  экономического
процесса.
   Зоны непосредственной ответственности государства -  это  те  области,  в
которых оно действительно может  выполнять  свои  функции  собственника  или
управляющего, а  не  использовать  их  в  качестве  дефицитного  ресурса  на
бюрократическом рынке.
   ??Государство должно  определиться,  в  каких  областях,  где  существует
смешанная  форма  собственности,  оно  намерено  увеличить  степень   своего
контроля (вплоть до полного, до образования государственных компаний), а  из
каких ему выгоднее уйти, полностью отказавшись от прав собственности.
   ??Укрепление вертикали исполнительной власти следует сочетать с  разумным
ограничением сферы непосредственной ответственности федерального Центра.
   ??Необходимо отказаться от практики принятия бесконечного числа  заведомо
неисполнимых законов, раздающих социальные льготы направо  и  налево.  Новая
власть, впервые  обладающая  возможностью  создать  в  Государственной  Думе
устойчивое большинство,  в  принципе  может  сделать  это.  Ей  нужно  четко
определиться с тем, какие социальные обязательства будут выполняться,  а  от
каких придется отказаться, и перейти к точечному адресному финансированию  в
социальной сфере. Зато такие ограниченные обязательства  должны  выполняться
неукоснительно,  а  правительству  следует  взять  на   себя   обязательство
расширять сферу социальных гарантий по мере улучшения положения в экономике.
Введение конкретных, пусть и ограниченных, социальных гарантий на  ближайшую
перспективу должно дополняться принятием программы поэтапного воссоздания  и
повышения качества социальных гарантий на  более  долгосрочную,  но  все  же
определенную перспективу.

   5.9. Новые президент и правительство должны гарантировать всем участникам
экономического процесса  стабильность,  прозрачность  и  понятность  "правил
игры". Это поможет восстановить доверие к  государству  и  к  власти  и  тем
самым, помимо прочего, стимулирует возращение в Россию вывезенного из страны
капитала, а также инвестиции.
   Эти "правила", в частности, предполагают:
   ??гарантии прав собственности;
   ??создание равных условий конкуренции для всех хозяйствующих субъектов на
конкретных товарных и финансовых рынках;
   ??рационализацию налоговой и финансово-кредитной систем;
   ??существенное улучшение администрирования бюджета на всех уровнях;
   ??выработку и осуществлен