соглашений  о
разграничении предметов ведения и  полномочий  между  федеральными  органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов  Российской
Федерации".
   4.2. Формы разграничения предметов ведения и полномочий
   Как показывает сложившаяся практика федеративного строительства, правовое
регулирование   разграничения   предметов   ведения   и   полномочий   между
федеральными органами  государственной  власти  и  органами  государственной
власти Российской Федерации осуществляется,  главным  образом,  в  следующих
формах:
   4.2.1. Федеральные законы. В статье  11  (ч.  3)  Конституции  Российской
Федерации  федеральные  законы  как  правовой   инструмент,   обеспечивающий
разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако  из  смысла
статей 72 и 76 (ч.  2)  Конституции  Российской  Федерации,  рассматриваемых
системно,  вытекает,  что  принципы  и  порядок   их   разграничения   могут
устанавливаться федеральными законами.
   4.2.2. Договоры о разграничении  предметов  ведения  и  полномочий  между
органами   государственной   власти   Российской   Федерации   и    органами
государственной власти субъектов Российской  Федерации  прямо  предусмотрены
статьей 11 (ч. З) Конституции Российской Федерации как  правовой  инструмент
разграничения предметов ведения и полномочий между органами  государственной
власти Российской Федерации  и  органами  государственной  власти  субъектов
Российской Федерации.
   4.2.3.   Соглашения   о   разграничении   полномочий    между    органами
исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской
Федерации  и  субъектов  Российской  Федерации  являются  составной   частью
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий  в  соответствии  с
Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.
   4.2.4. Соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий
между федеральными органами исполнительной власти и органами  исполнительной
власти субъектов Российской Федерации установлены статьей  78  (ч.  2  и  3)
Конституции  Российской  Федерации  как  правовой   инструмент   оптимизации
управления в Российской Федерации.
   4.2.5.  Постановления   Конституционного   Суда   Российской   Федерации.
Конституционный  Суд  в   процессе   судопроизводства,   разрешая   дела   о
соответствии конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов
субъектов Российской Федерации Конституции  Российской  Федерации,  разрешая
споры  о  компетенции  между  органами  государственной  власти   Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской  Федерации,
давая толкование Конституции Российской Федерации, юридически  устанавливает
права  и  обязанности  участников  правоотношений,  тем  самым,  осуществляя
разграничение полномочий между органами  государственной  власти  Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
   4.2.6.  Кроме   того,   для   разрешения   разногласий   между   органами
государственной  власти  Российской  Федерации  и  органами  государственной
власти   субъектов   Российской   Федерации,   а   также   между    органами
государственной власти субъектов Российской Федерации Президентом Российской
Федерации используются согласительные процедуры (ч.  1  ст.  85  Конституции
Российской Федерации). Как показывает практика, разногласия  наиболее  часто
возникают по  вопросам  совместного  ведения  и  (или)  компетенции  органов
власти.  В  согласительных  процедурах   принимают   участие   представители
федеральных органов государственной власти и органов государственной  власти
субъектов Российской Федерации. По итогам работы  принимается  согласованное
решение. В  зависимости  от  характера  решаемого  вопроса  оно  оформляется
протоколом или договором (соглашением).
   4.2.7. Примером успешного разрешения разногласий могут служить Договор  о
разграничении предметов ведения и взаимном  делегировании  полномочий  между
органами   государственной   власти   Российской   Федерации   и    органами
государственной  власти  Республики  Татарстан  и  Договор  о  разграничении
предметов ведения и полномочий, заключенный между  органами  государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти  Красноярского
края, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов.
   4.2.8. Пессимистические оценки договорной  практики  происходят  от  ряда
объективных и субъективных причин.
   Во-первых, деятельность по разграничению компетенции властей не  приносит
и не может принести конкретного сиюминутного результата - она рассчитана  на
длительную перспективу и требует рутинной работы.
   Во-вторых, деятельность по разграничению компетенции властей  требует  от
федерального Центра не эпизодического, а постоянного и искреннего внимания к
конкретным проблемам конкретных регионов.
   Федеральные органы исполнительной власти  объективно  не  способны  вести
действенный мониторинг происходящего в  каждом  из  89  субъектов  Федерации
(недостает материально-технической базы,  не  хватает  новых  юридических  и
профессиональных  знаний).  Свою  негативную  роль   играет   и   сохранение
"командной"  психологии:  необходимость   кропотливого   поиска   уникальных
"рецептов" решения проблем для каждого субъекта  Федерации  подчас  искренне
раздражает "людей из Центра".
   В связи с  хроническим  кризисом  всех  систем  управления,  политической
нестабильностью,    отсутствием    последовательности    в    действиях    и
преемственности  в  целеполагании  федеральный  Центр  оказался  неспособным
реально  использовать   договорную   практику,   которая   фактически   была
остановлена в 1998 г.

   5. ПРОБЛЕМА СОЕДИНЕНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА
   С ПРАВОВЫМ ГОСУДАРСТВОМ
   В  число  важнейших  принципов  федеративных  отношений  входят  принципы
верховенства федеральной Конституции по  отношению  ко  всем  иным  правовым
актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти,  а
также  приоритета  федеральных  законов  над   законодательством   субъектов
Федерации.
   Эти принципы, с одной стороны, закрепляют единство правопорядка  на  всей
территории России, с другой, - сохраняют широкие права субъектов Федерации в
пределах своей компетенции.
   Однако именно эти принципы в наибольшей  степени  находятся  сегодня  под
угрозой. Наибольшую опасность для  единства  правового  пространства  страны
представляют следующие положения  в  законодательстве  субъектов  Российской
Федерации:
   5.1. Наличие конфедеративных элементов в законодательстве ряда  субъектов
Федерации
   Несмотря на ясно обозначенные в Конституции Российской Федерации принципы
государственного  устройства,  ряд  Основных  законов  субъектов   Федерации
содержат по крайней мере элементы конфедеративного характера.
   Так, Башкортостан, Бурятия, Якутия в своих конституциях  прямо  именуются
"суверенными государствами", Республика Коми, не  называя  себя  суверенной,
тем не менее закрепила в  своей  конституции  положение  о  "распространении
государственного суверенитета на всю территорию республики".  "Экономический
суверенитет" провозгласила Карелия. В преамбуле двустороннего соглашения  "О
дружбе и сотрудничестве" Башкортостан  и  Чувашия  признают  государственный
суверенитет друг  друга.  Башкирия  пошла  еще  дальше,  признав  Абхазию  в
качестве суверенного государства, в  то  время  как  по  всем  международным
нормам она является составной частью Грузии.
   5.2. Тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных  суверенных
прав  Российской  Федерации  конституционным  (уставным)  правом   субъектов
Федерации в разных сферах общественной жизни. В том числе:
   ??установление  субъектами  в  одностороннем  порядке  за   собой   права
приостановления действий законов и иных актов Российской Федерации, если они
противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов  Федерации  (Якутия,
Башкортостан, Тыва, Коми);
   ??приостановление  действия  актов  федеральных  органов   исполнительной
власти, противоречащих законодательству  или  интересам  населения  субъекта
Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область);
   ??закрепление отдельными республиками за собой права объявления  военного
положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);
   ??принятие республиканских законов о воинской службе (Башкортостан,  Саха
(Якутия), Тыва);
   ??установление  субъектом  Федерации   порядка   введения   чрезвычайного
положения на  его  территории  без  согласования  с  Президентом  Российской
Федерации и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан,  Калмыкия,
Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и ряд других);
   ??согласие субъекта Федерации на дислокацию на  его  территории  воинских
формирований (Северная Осетия - Алания);
   ??определение  природных  ресурсов  собственностью   субъекта   Федерации
(Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва);
   ??регулирование вопросов  внешней  политики  и  международных  отношений,
заключение международных договоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва,
Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области).
   5.3. Попытки  ведения  некоторыми  субъектами  Федерации  самостоятельной
внешней политики
   Расширение   международных    связей    субъектов    Федерации    нередко
сопровождается прямым вмешательством в компетенцию Российской Федерации.  На
сегодняшний день субъекты Федерации заключили более 200 соглашений со своими
зарубежными  партнерами,  включая  суверенные  государства  (так  называемые
"диагональные   соглашения"   между   субъектом   международного   права   и
не-субъектом международного права).
   Таким  образом,  международные  связи  субъектов   Федерации   все   чаще
соприкасаются со сферой внешней политики.
   Однако есть надежда, что вновь принятый Федеральный  закон  от  4  января
1999 г. № 4-ФЗ "О координации  международных  и  внешнеэкономических  связей
Российской Федерации" позволит переломить сложившуюся ситуацию в этой сфере.
   5.4.   Случаи   нарушения   прав   и   свобод   человека   и   гражданина
законодательством субъектов Федерации
   5.5.  Противоречия  между  федеральным   и   региональным   избирательным
законодательствами
   В числе таких противоречий, например, введение  неконституционных  цензов
оседлости, образовательных и возрастных цензов для участников избирательного
процесса,   попытки   регионального   законодателя   регулировать   вопросы,
отнесенные федеральным  законодательством  к  компетенции  органов  местного
самоуправления,  что  нарушает  принцип  самостоятельности  и  независимости
местного самоуправления от органов государственной власти* и др.
   В качестве позитивного момента следует отметить, что  значительное  число
"избирательных ограничений" в субъектах Российской Федерации устранены рядом
решений Конституционного Суда Российской Федерации.
   5.6. Попытки вмешательства в федеральную компетенцию.
   Вызывает серьезную озабоченность то, что  субъекты  Российской  Федерации
принимают  законы,  направленные   на   регулирование   предметов   ведения,
относящихся к федеральной компетенции. Среди  них,  например,  регулирование
порядка   пребывания   иностранных   граждан   на   их   территории**    или
"специфическое" прочтение норм закона о свободе передвижения и выбора  места
жительства.

   6. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
   6.1. Классификации российских регионов по их экономическому  положению  и
перспективам.
   Существенное влияние на положение дел в  субъектах  Российской  Федерации
оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х гг.,  когда
регионы  изначально  имели  разные  стартовые   экономические   условия.   В
результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах  Федерации,
и сегодня подавляющая часть из них принимает свой бюджет с дефицитом. Разрыв
в уровне  социально-экономического  развития  регионов  в  расчете  на  душу
населения по отдельным показателям составляет от 10 до более  чем  100  раз.
Существует примерная классификация регионов (достаточно условная, но имеющая
под собой объективные факторы), основанная  на  различии  их  экономического
состояния.
   6.1.1. Регионы-лидеры
   1. Крупные  (до  8  млн.  населения)  индустриально  развитые  регионы  с
реформаторской идеологией лидеров и относительным плюрализмом в  политике  и
СМИ; доноры федерального бюджета,  обладающие  самостоятельной  региональной
идеологией,  развитыми  и  многоплановыми  отношениями  с  Центром  (Москва,
Санкт-Петербург,   Московская,   Нижегородская,   Свердловская,    Самарская
области).
   2. Регионы, ориентированные на умеренные реформы в сочетании с курсом  на
независимость; промышленно развитые, ресурсные  республики,  имеющие  особый
тип отношений с федеральным бюджетом и персонализированный  характер  власти
(Татарстан, Башкортостан).
   3.  Регионы  со  средним  уровнем  развития   промышленности   (например,
Ульяновская область, ориентированная на решение собственных проблем за  счет
шагов, зачастую находящихся в противоречии с экономическим курсом Центра).
   В регионах-лидерах уровень жизни  в  целом  выше  среднероссийского,  они
относительно стабильны в  политическом  отношении,  обладают  адаптационными
ресурсами по отношению к меняющейся политике Центра.
   К группе  лидеров  примыкают  регионы  -  сырьевые  монополисты:  Якутия,
Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Республика Карелия.
   6.1.2. Регионы догоняющие
   Эти   субъекты   Федерации   явно   ориентируются   на    тип    развития
регионов-лидеров,  но   при   этом   либо   не   располагают   сопоставимыми
возможностями (Краснодарский, Ставропольский, Приморский края,  Челябинская,
Кемеровская, Ростовская области), либо,  не  ориентируясь  на  тип  развития
региона-лидера,   потенциально   способны   по   нему    пойти    (например,
Ленинградская, Волгоградская области).
   Естественно, что данная классификация может  существенно  измениться  под
воздействием прежде всего экономических  факторов,  в  частности  сокращения
бюджетного финансирования в этом году или падения цен на нефть.
   6.1.3.  Согласно  другой   достаточно   распространенной   классификации,
основывающейся  на  принципе  однородности  факторов,  обусловивших  глубину
кризисных   явлений   в   экономике,   перспективы   дальнейшего   развития,
рекомендуемую стратегию  реформирования  экономики  и  основные  направления
государственной  поддержки,  выделяются  следующие  восемь  групп  субъектов
Российской Федерации.
   6.1.3.1.   Первая   группа:   Республики   Башкортостан   и    Татарстан,
Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская,  Свердловская
и Челябинская области.
   Эти субъекты характеризуются  достаточно  диверсифицированной  структурой
производства: к началу 90-х  г.  они  располагали  высоким  производственным
потенциалом, развитой инфраструктурой и  квалифицированными  кадрами.  Кроме
того,     их     отличает     сочетание     наиболее     высокого     уровня
социально-экономического  развития  с  наименьшим  спадом   производства   в
постсоветский период.
   В условиях реформирования экономики спрос на продукцию основных отраслей,
на которых специализируются эти субъекты, остается относительно высоким.  Об
относительной устойчивости хозяйственных комплексов  этой  группы  субъектов
свидетельствует  низкий   уровень   безработицы   либо   сочетание   средних
показателей безработицы с относительно высокой  потребностью  в  работниках,
что характерно для периода  активной  структурной  перестройки  экономики  и
развития рыночной инфраструктуры. Перспективы выхода из кризиса и перехода к
устойчивым темпам экономического роста с ориентацией на развитие эффективных
секторов экономики и отраслей  специализации  у  этих  субъектов  Российской
Федерации наиболее благоприятны.
   6.1.3.2.  Вторая  группа:  Республики  Коми,  Саха  (Якутия)  и  Хакасия,
Красноярский   край,   Иркутская,    Кемеровская,    Магаданская,    Омская,
Оренбургская, Томская и Тюменская области.
   Для данной группы характерны высокие показатели производства продукции на
душу населения  и  меньший  спад  производства,  что  полностью  обусловлено
экспортной  ориентацией  сырьевых   отраслей.   Неустойчивость   конъюнктуры
внешнего рынка, высокая  капиталоемкость  отраслей  специализации  и  острая
потребность  в  инвестициях   обуславливают   нестабильность   экономической
ситуации в этих регионах. Для  этих  субъектов  характерны  высокий  уровень
безработицы,  значительный  разрыв  в  уровне  доходов  занятых  в  отраслях
специализации и других секторах экономики.
   Перспективы экономического роста для данной группы  регионов  оцениваются
менее высоко, чем для первой, а  восстановление  региональных  хозяйственных
комплексов  требует  активизации  государственной   региональной   политики,
направленной на решение проблем регионального монополизма, собственности  на
природные ресурсы и распределение  доходов  от  их  использования,  а  также
экологических, инвестиционных, внешнеэкономических и социальных проблем.
   6.1.3.3. Третья группа: Владимирская,  Ивановская,  Курская,  Московская,
Смоленская, Тульская, Ульяновская и Ярославская области.
   Эти  субъекты  отличаются  высокой  степенью  хозяйственной   освоенности
территорий, потенциально  высокой  емкостью  региональных  рынков  продукции
производственно-технического  назначения  и  ТНП.  В  основном  это  регионы
концентрации отраслей гражданского машиностроения и легкой  (преимущественно
текстильной) промышленности, т. е. производств, ориентированных на  конечное
потребление и наиболее подверженных кризисному спаду.
   Эти  регионы  располагают  относительно  благоприятными   условиями   для
инвестиций,   перспективы   формирования   высокоэффективных   хозяйственных
комплексов могут быть оценены оптимистично.
   6.1.3.4.   Четвертая   группа:   Республика    Карелия,    Архангельская,
Волгоградская,    Воронежская,    Калужская,    Камчатская,     Костромская,
Ленинградская,   Мурманская,   Новгородская,    Новосибирская,    Орловская,
Пензенская,   Пермская,   Рязанская,   Сахалинская,   Тверская   области   и
г.Санкт-Петербург.
   Эти субъекты не попадают в число наиболее депрессивных и не  относятся  к
относительно благополучным. Реакцию хозяйственных комплексов  этих  регионов
на экономический кризис можно считать близкой к среднему уровню.
   6.1.3.5. Пятая группа: Краснодарский и  Ставропольский  края,  Ростовская
область.
   В нее объединены три важнейших  сельскохозяйственных  субъекта.  С  одной
стороны, в этих регионах имел место опережающий спад в сельском хозяйстве  и
сельскохозяйственном  машиностроении,  что  в  сочетании  с  неблагоприятной
ценовой  динамикой  обусловило  существенное  ухудшение  их   экономического
положения. С другой стороны, задействование имеющегося  высокого  потенциала
пищевой промышленности определило их относительную устойчивость  к  кризису.
Эти регионы располагают лучшими потенциальными  условиями  для  эффективного
сельскохозяйственного производства.
   6.1.3.6.  Шестая  группа:  Республики  Марий  Эл,  Мордовия,  Удмуртия  и
Чувашия, Хабаровский край,  Брянская,  Кировская,  Курганская,  Псковская  и
Саратовская области.
   В начале 90-х гг. значительную  долю  в  их  производственных  комплексах
занимало машиностроение, ориентированное на нужды ВПК. В результате  падения
спроса на продукцию ВПК они оказались подвержены  глубокой  депрессии:  спад
производства сочетается здесь с высоким уровнем безработицы и низким спросом
на рабочую силу. Структура хозяйственных комплексов  этих  субъектов  сильно
деформирована, что обуславливает высокую степень зависимости от  федеральной
поддержки.  Для  их  производственного   потенциал