ред гражданами и предприятиями.
   С одной стороны, это создает дефицит его услуг. А  там,  где  дефицит,  -
появляются очереди, на которых вырастает коррупция как массовое явление.
   С другой стороны, невозможность  для  государства  обеспечить  исполнение
своих обязанностей создает стимул для максимальной закрытости его  действий,
так   как   прозрачность   государства   вызовет   предъявление    обществом
разнообразных требований.
   Закрытость  же  функционирования  систем   государственного   управления,
исключая возможность общественного контроля, объективно поощряет коррупцию.
   В частности, именно непрозрачность механизма принятия финансовых  решений
оказала  решающее  воздействие  на  формирование   самодостаточного   класса
чиновников, превратившегося в касту.
   3.2.5. Вместо  партийного,  политического  и  профессионального  принципа
формирования власти возобладал клановый принцип "команды  единомышленников",
который до сих пор еще  преподносится  как  достижение.  На  самом  деле  он
породил безответственность, клановость, семейственность, стремление  угодить
первому лицу. (Закрепление этого  принципа  является  одним  из  недостатков
действующей Конституции).
   3.2.6. На протяжении 10  лет  реформ  под  лозунги  о  движении  по  пути
современной мировой цивилизации мы двигались в противоположном направлении:
   ??системно пропагандировался не индивидуализм  в  современном  понимании,
основой которого является способность  к  солидарным  действиям  для  защиты
своих  прав  и  интересов,  а  вульгарный  индивидуализм  вплоть  до  полной
атомизации общества, а также апологетика коррупции как одного из  механизмов
развития, вплоть до лозунгов "коррупция на страже демократии" и "коррупция -
лучше коммунизма";
   ??под видом либеральной  идеологии  и  приобщения  к  ценностям  мирового
сообщества в обществе культивировалось принципиальное отрицание  государства
и самой идеи государственности, в корне противоречащее  не  только  практике
развитых стран, но даже и господствующим теоретическим  построениям.  Вместо
либерализма   проповедовалась    странноватая    российская    разновидность
маргинальной и для Запада идеологии либертарианства;
   ??вместо    надлежащей    системы    "сдержек    и    противовесов"     в
государственно-политической системе воссоздавалась  модель  управления  "под
хорошего реформатора", сутью которой является право  на  бесконтрольность  в
распоряжении чужим и право на безнаказанный  произвол.  Такая  модель  почти
неизбежно должна порождать деспотизм и коррупцию.
   3.2.7. Ярким  отражением  этой  системы  являются  Конституция  страны  и
система законодательства, в частности конституционный закон о  правительстве
и Уголовный кодекс:
   ??При замечательных конституционных  декларациях  о  правах  человека  не
существует реализуемых механизмов привлечения власти  к  ответственности  за
попрание прав гражданина. При этом уже на уровне Конституции  заложен  целый
ряд системных решений, позволяющих никому ни за что не отвечать:
   - президент является фактическим главой исполнительной власти, и от  него
одновременно по процедуре назначения и функционирования (в том  числе  через
материальное обеспечение) зависит вся судебная система;
   - процедура  отстранения  президента  от  власти  чрезвычайно  затруднена
(например, по сравнению с американской системой) и практически нереализуема;
   - правительство является фактически подставным, так как не может  и  шагу
сделать вопреки воле президента;
   -  парламент  (и  в  целом  общество)   лишены   фундаментального   права
представительной власти на всеобъемлющий контроль за работой  исполнительной
власти, расследование ее деятельности.
   ??Конституционный закон о правительстве России предоставил исполнительной
власти  право  принимать  решения  "коллегиально",  что  влечет   за   собой
невозможность привлечения кого-либо к персональной уголовной ответственности
за нарушение закона и нанесение государству и обществу ущерба.
   ??Уголовный кодекс предусматривает значительное  уголовное  наказание  за
мелкую  кражу  (батон  хлеба,  бутылка   водки),   но   не   предусматривает
ответственности   высших   должностных   лиц   государства   за   незаконное
распоряжение   бюджетными   средствами,   государственной    собственностью,
незаконное  предоставление  налоговых,   таможенных   или   иных   льгот   и
преимущественных прав.
   3.2.8.  Политическая  лояльность  губернаторского   корпуса   традиционно
покупалась, покупается и будет покупаться (по крайней мере, в 2000 г. -  как
это следует из федерального бюджета на 2000 г. и являющейся его неотъемлемой
частью методики распределения трансфертов между регионами) при  помощи  либо
прямо коррупционных механизмов, либо  механизмов,  поощряющих  коррупцию;  а
именно:
   ??произвольных по объемам и срокам выделения трансфертов  (вплоть  до  их
замещения бюджетными ссудами или вообще невыдачи без объяснения причин);
   ??допуска или недопуска  региона  к  проведению  зачетов  на  федеральном
уровне (правительство Путина, на словах заверяя МВФ в  выполнении  всех  его
условий, еще 9 сентября 1999 г. отказалось от  данного  правительством  Е.М.
Примакова  и  подтвержденного   правительством   С.В.   Степашина   обещания
отказаться от проведения зачетов; по итогам 1999 г. они  будут  продолжаться
вплоть до президентских выборов и составят около 78 млрд. руб.);
   ??принципиального отсутствия контроля за использованием финансовой помощи
федерального  бюджета  (достигающей  до  95%  расходов  бюджетов   отдельных
регионов);
   ??закрывания глаз на передел собственности в пользу региональных властей;
   ??законодательного   отхода   от    европейских    стандартов    местного
самоуправления,  его  парализовывания  и  установления  монопольной   власти
губернаторов над местными органами. Сегодня в большинстве  регионов  местная
власть назначается. Опасность ликвидации местного самоуправления реальна,  а
ведь это - источник коррупции на уровне регионального управления,  в  первую
очередь в форме различных махинаций с землей и недвижимостью.
   Такая  практика  неформальных  договоренностей  с  регионами  многократно
усугубляет  основной  дефект  ныне  действующей  Конституции  -   отсутствие
вертикали власти, без которой  в  принципе  не  может  существовать  единого
государства  (из  Конституции  следует  фактическое   равноправие   субъекта
Российской Федерации и Российской Федерации в целом). Становится невозможным
эффективное управление сложным государственным механизмом, а государство как
способ политической организации общества с неизбежностью деградирует.
   3.3. Правовые причины
   3.3.1.   Разрушение   старой   системы   государственного   контроля    и
незавершенность создания новой  действенной  системы  правового  контроля  и
правовой ответственности.
   3.3.2. Наличие большого числа  законов  непрямого  действия,  оставляющих
простор для чиновного произвола, а  значит,  и  для  коррупции.  Клинический
пример - Таможенный кодекс,  о  необходимости  превратить  который  в  закон
прямого действия говорят едва ли не с момента его принятия.  Число  подобных
законов не уменьшается, и даже в новых проектах, например в проекте  бюджета
2000 г., содержатся серьезные и крайне опасные с коррупционной точки  зрения
отступления от достижений прошлого.
   Так, бюджеты  прошлых  лет  включали  четко  определенные  количественные
рамки, при  выходе  из  которых  правительство  должно  было  корректировать
бюджет; бюджет  2000  г.  не  предусматривает  таких  рамок,  прямо  отдавая
принципиальный не только с экономической, но  и  политической  точки  зрения
вопрос на волю чиновничьего произвола.
   Одна  из  самых  опасных  с  точки  зрения  развития  коррупции  сфер   -
межбюджетные отношения. О необходимости их формализации говорят  и  пишут  с
1992 г.  (о  предложениях  см.  соответствующий  доклад  СВОП).  В  2000  г.
титаническая работа якобы увенчалась успехом, однако детальное  рассмотрение
вороха  рожденных  им  формул  показывает:  суть  дела   осталась   прежней,
финансирование того или иного региона  по-прежнему  определяется  сочетанием
пробивных способностей губернатора с произволом минфиновского клерка.
   3.3.3. Слабость судебной системы.  Нищета  судов  и  отсутствие  контроля
качества судебных решений  -  заменяют  формальную  независимость  судов  их
реальной зависимостью от  почти  любого  источника  финансирования,  который
может носить в том числе и преступный характер.
   Таким образом, слабость суда не  просто  лишает  общество  и  государство
инструментария борьбы с коррупцией, но и делает невозможным судебное, т.  е.
полностью легальное, решение споров, вынуждая дополнять его неформальными и,
как  правило,  незаконными  действиями.  А  это   -   классическая   услуга,
оказываемая организованной преступностью при помощи неразрывно  связанной  с
нею коррупции.
   Заявления  представителей  государства  о  важности  укрепления  судов  в
значительной степени остаются  пустой  пропагандой.  Достаточно  указать  на
федеральный бюджет 2000 г., который прямо отказывает  в  исполнении  решений
судов, не обеспеченных бюджетным  финансированием.  Это  значит,  что,  если
Шамиля Басаева поймают  и  осудят  в  конце  года,  когда  лимит  бюджетного
финансирования приговоров судов будет уже исчерпан, единственное, что с  ним
можно будет сделать, - это отпустить его на свободу. В  менее  экстремальном
случае это означает принципиальную невозможность -  и  для  граждан,  и  для
корпораций - судебного получения  от  государства  материального  возмещения
понесенного ущерба. Это нанесет удар самой  идее  правового  государства  и,
соответственно,  праву  собственности,  даст   новый   толчок   развитию   и
распространению коррупции.
   3.4. Административные причины распространения коррупции
   3.4.1.  Невнимание  Государства  и  общества   к   вопросам   организации
государственного управления, что делает государственный аппарат  громоздким,
нерациональным и уязвимым для коррупции.
   Кадровая, организационная, структурная и политическая  нестабильность  во
властных эшелонах вывела на одно из первых мест  среди  мотивов  чиновничьей
деятельности заботу о  создании  "запасных  аэродромов",  а  то  и  "золотых
парашютов".
   Положение усугубляет низкая зарплата чиновников, явно не  соответствующая
их  квалификации  и  ответственности   работы,   нечеткость   их   служебных
обязанностей и  прав,  отсутствие  достаточно  четких  механизмов  отбора  и
повышения по службе, а  также  общее  ощущение  нестабильности.  Как  сказал
премьер Сингапура, "если платить орешками - министрами будут обезьянки".
   3.4.2. Отношение государственных должностных лиц к  своей  службе  как  к
продолжению рынка, а к демократии - как к свободе преобразования нормального
рынка в рынок коррупционных услуг. Причем подобное отношение может быть  как
сознательным, так и невольным - в условиях  резкого  изменения  общественных
отношений,  когда  органицация  государственного  управления  осуществляется
преимущественно стихийно и не сознается государством как  важная  сфера  его
деятельности.
   3.4.3. Недостаточно  эффективность  действий  правоохранительной  системы
страны по предупреждению и борьбе с коррупцией, что  обусловлено  следующими
основными причинами:
   ??в  правоохранительных  органах  крайне  мало  специалистов,  понимающих
природу коррупции;
   ??одних  мер  уголовного  преследования  недостаточно,  чтобы  поколебать
позиции масштабной коррупции;
   ??правоохранительные органы сами разъедаются коррупцией;
   ??правоохранительная система  не  может  в  одиночку  справиться  с  этой
задачей, если государство не ставит ее в качестве приоритетной  перед  всеми
своими звеньями.
   3.5. Международные причины
   Многие эксперты, в первую очередь зарубежные, подчеркивают,  что  расцвет
коррупции в России в имеющихся  масштабах  был  бы  невозможен  без  влияния
международной и зарубежной коррупции.
   3.5.1. Ослабление государства при переходе к рынку  объективно  усиливает
как давление на него международной преступности, так и  действенность  этого
давления.
   3.5.2. Широкомасштабная и фактически бесконтрольная раздача  иностранными
инвесторами средств группам лиц и  политикам,  которых  они  считали  своими
политическими союзниками. Эта раздача шла не только в форме грантов, но и  в
виде  кредитов   "технической   помощи",   трата   которых   фактически   не
контролируется государством,  хотя  и  ложится  бременем  на  его  бюджет  и
увеличивает его внешний долг.
   3.5.3. Международный бизнес зачастую использует коррупцию как  инструмент
проникновения на  рынок  и  закрепления  на  нем.  Так,  многие  государства
позволяют своим корпорациям выводить расходы на подкуп зарубежных чиновников
из-под  налогообложения,  рассматривая  их  как  столь  же  необходимые  для
производства, как затраты на приобретение сырья и материалов.

   4. НЕОБХОДИМЫЕ МЕРЫ ПО ИСКОРЕНЕНИЮ КОРРУПЦИИ
   4.1. Оздоровление общественной жизни в целом
   4.1.1. Отказ  государства  от  заведомо  неисполнимых  обещаний,  включая
стопроцентное и  своевременное  исполнение  бюджета,  и  по  всем  расходным
статьям, а не по общей сумме расходов в течение года. Только в  этом  случае
удастся создать гарантию того, что бюджетополучателю не нужно будет идти  на
поклон к конкретному чиновнику.
   Необходимо принять законы,  по  которым  многие  функции  государства  по
принятию решений  (но  не  их  исполнению!)  -  те,  которые  оно  не  умеет
исполнять, -  делегируются  профессиональным  сообществам,  саморегулируемым
организациям, которые выполняют их намного эффективнее.
   Например, то же сообщество адвокатов могло бы принять серьезное участие в
лицензировании адвокатской деятельности. Сегодня такого лицензирования нет -
и за полтора месяца фактически любой человек может получить диплом адвоката.
   4.1.2. Укрепление и развитие добросовестной конкуренции, включая усиление
борьбы не с самими монополиями, а лишь со  злоупотреблениями  с  их  стороны
своим монопольным положением.
   4.1.3. Создание благоприятных правохозяйственных условий  для  деловой  и
инвестиционной активности, включая  совершенствование  налоговой  системы  и
существенное сужение числа видов деятельности, основанных на разрешительном,
а не уведомительном принципе, прежде всего, в малом и среднем бизнесе.
   4.1.4.  Создание  действенных   механизмов   защиты   института   частной
собственности как ключевого элемента общественной стабильности.  Обеспечение
реализации контрактных прав, прав собственников и  акционеров,  установление
прозрачности деятельности предприятий для акционеров.
   В  частности,  представляется  совершенно  необходимой   декриминализация
процедур банкротств путем усиления контролирующей роли  федеральных  органов
исполнительной  власти,  установления  реальной  ответственности  временного
управляющего за исполнением закона и созданием крупных управляющих компаний,
обладающих достаточными интеллектуальными и финансовыми  ресурсами.  Наличие
неэффективного  собственника  не  может   быть   признано   основанием   для
установления диктата губернаторов за предприятиями.
   4.1.5. Проведение судебной реформы, направленной на достижение  следующих
основных целей:
   ??создание механизмов исполнения судебных решений;
   ??создание системы независимого контроля их качества;
   ??реализацию программ защиты судей, потерпевших и свидетелей.
   Органы судебной  власти  должны  быть  абсолютно  независимы  от  органов
исполнительной власти - в том числе, в нынешней российской системе власти  -
и от президента как фактического главы исполнительной власти.
   Не только органы прокуратуры, но и контрольно-счетные органы, депутаты и,
более того, сами граждане должны  иметь  неограниченное  право  выступать  в
судах с исками в защиту интересов общества и  государства,  в  том  числе  о
признании  незаконными  действий  органов  власти  и  их  должностных   лиц,
расторжении  незаконных  договоров  и   соглашений,   заключенных   органами
исполнительной власти с иными лицами. Представляется целесообразным введение
административной юстиции как отдельного вида судопроизводства,  позволяющего
гражданину эффективно защищать свои права и  законные  интересы,  нарушенные
чиновничьим произволом.
   Если каждый человек в России сможет защищать  свои  интересы  и  интересы
общества, как он их себе  представляет,  в  суде,  то  борьба  с  коррупцией
начнется "снизу", от народа. Только в  этом  случае  очищение  от  коррупции
действительно сможет стать общенациональной идеей.
   4.1.6. Государство должно осознать  свою  ответственность  за  исполнение
законов. В частности:
   ??По многим из приватизационных аукционов закончились  сроки,  в  течение
которых инвесторы должны были вложить деньги в  предприятия,  но  инвестиций
нет. С точки зрения закона о приватизации, такие  предприятия  должны  вновь
перейти  по  судебной  процедуре  в  руки  государства,  либо  должны   быть
предусмотрены соответствующие процедуры, которые распространяются  на  часть
этого пакета.
   ??Доходы от аренды составляют  крупные  суммы  и  на  федеральном,  и  на
региональном уровнях. Государственная  собственность  часто  вопреки  закону
сдается  коммерческим   организациям   в   субаренду.   Государство   теряет
колоссальные деньги, и ясно, что это серьезная питательная среда для тех или
иных "договоренностей" по всей вертикали власти. А если  бы  государственные
органы следовали процедурам, четко установленным законом, то  уже  одно  это
само по себе способно было бы очень серьезно "очистить"  ситуацию  именно  с
точки зрения упорядочения финансовых потоков.
   ??Правоохранительные  органы  должны   в   полном   объеме   использовать
возможности борьбы с коррупцией, предоставляемые  им  действующим  Уголовным
кодексом  в  части  деяний,  в  которых  проявляются  результаты  коррупции:
злоупотребление  служебным  положением,  превышение  власти,  фальсификация,
подлог, вымогательство, мошенничество, халатность,  преступное  бездействие,
особенно в правоохранительных и судебных органах, и т. д.
   4.2. Оздоровление системы государственного управления
   4.2.1. Общие принципы.
   Главное - принятие и неукоснительное исполнение жестких процедур, которые
четко  регламентировали  бы  принятие  решений  по  ключевым   экономическим
вопросам и не допускали бы неформального влияния на эти решения чиновников.
   Принципиально важно объединить все деньги государства единым управлением.
Для этого  надо  поставить  средства  федеральных  внебюджетных  фондов  под
контроль правительства.
   Необходимо   провести   глубокую    реструктуризацию    всего    аппарата
государственного управления, отсекая ненужные звенья. Каждый  вопрос  должен
находиться в исключительной компетенции одного ведомства - но  при  этом  не
должно возникать управленческого "вакуума", проблем, решение которых  пущено
на самотек.
   Надо  исправить  сегодняшнюю  ситуацию,  когда  любой  вопрос  только   в
правительстве рассматривается трижды - в ведомстве, в департаменте  аппарата
правительства и  в  секретариате  вице-премьера.  При  таком  положении  нам
никогда  не  будет  хватать  ни  денег,  ни   специалистов,   ибо   аппетиты
госуправления будут в три раза превышать реальную потребность и  возможности
общества!
   Можно предположить, что реструктуризация, да еще в сочетании с  операцией
"Чистые руки", приведет к кардинальному сокращению числа  ведомств.  Сегодня
их более 60 - в то время как анализ исполняемых ими функций показывает,  что
реальная потребность составляет 25-28.
   Для каждого уцелевшего после реструктуризации ведомства  надо  определить
его цель (по-английски - "миссию"), ради выполнения которой оно  существует,
и формальные критерии выполнения или н