мпичмента в отношении Б.Н. Ельцина в 1999 г.  В  нынешней  Конституции  эта
процедура  является  по  сути  запретительно  сложной.  Упрощение  процедуры
импичмента,  особенно  инициированное  действующим  Президентом,   приведет,
во-первых, к росту доверия к нему и к  президентству  вообще,  а  во-вторых,
создаст по крайней мере дополнительное - психологическое  -  препятствие  на
пути деградации высшей власти, увеличит ее ответственность.
   3.1.4. Необходимо предоставление конституционно прописанных, прозрачных и
четких процедур обеспечения гарантий президенту после его  ухода  со  своего
поста. Это не только важно  в  текущей  политической  ситуации,  но  и  дает
гарантии на будущее. Существенным элементом  конституционной  реформы  может
стать именно принятие федерального закона о гарантиях лицам, занимавшим пост
Президента Российской Федерации.
   3.2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
   3.2.1. Еще не найден оптимальный объем компетенции верхней палаты  нашего
парламента. Необходимо обсудить  вопрос  о  повышении  роли  верхней  палаты
парламента в законодательном процессе, в частности  о  придании  ей  функции
предварительной   апробации   законопроектов   перед   поступлением   их   в
Государственную Думу (аналогично практике, существующей в Западной Германии,
где бундесрат - верхняя палата парламента - является  как  бы  фильтром  для
прохождения законопроектов в нижнюю палату).
   3.2.2. Необходимо обсудить проблему целесообразности формирования  Совета
Федерации на постоянной основе в целях  повышения  ее  работоспособности,  а
также как способа купирования процессов создания в ряде субъектов  Федерации
местных "деспотий", которые, к сожалению, возникают как раз из-за отсутствия
должного контроля за теми, кто персонифицирует ту или иную территорию.
   3.2.3.  Необходимо  поставить  вопрос  о  том,  как  согласуется  принцип
разделения властей с тем фактом, что губернаторы - члены Совета Федерации  -
зачастую являются реальными руководителями исполнительной власти в регионах.
   Возможное решение: изменение статуса Совета Федерации - превращение его в
выборную  палату,  палату,  представляющую  народ,  регион,  а   не   органы
государственной власти субъектов Российской Федерации.
   3.2.4. Проблема Председателя Совета Федерации. Уже звучат голоса  о  том,
что один из субъектов Федерации  получает  особые  преимущества,  когда  его
губернатор   или   председатель   законодательного    собрания    становится
долгосрочным Председателем Совета Федерации.
   Возможно,  что  Председателем  Совета  Федерации  должен  быть  Президент
Российской Федерации, который не участвует  в  дискуссиях,  не  участвует  в
голосовании и голосует  только  в  том  случае,  когда  возникает  равенство
голосов.
   Как  вариант  -  утверждение  института  сменного  председательствующего.
Другой вариант  председательствования  -  один  из  бывших  Президентов  РФ,
которые должны обладать правом пожизненного сенаторства.
   3.3. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
   3.3.1.  Большинство  участников  дискуссий  сходятся   во   мнении,   что
Государственная Дума обладает  значительными  полномочиями,  которые  ею  не
реализуются в полной мере.
   3.3.2. Необходимо повышение роли механизмов  согласования  между  ветвями
власти, в том числе и по вопросам формирования нового Правительства России.
   3.3.3.  Представляется  неприемлемой   сегодняшняя   форма   троекратного
голосования по  кандидатуре  Председателя  Правительства  с  предложением  и
отклонением,  потому  что  фактически  закрепляется   процедура   публичного
политического  торга.  Это  действует  на  власть  и  на  авторитет   власти
невероятно разрушительно. Все договоренности должны происходить "за кадром".
   3.3.4.  Необходимо  обсудить  вопрос  об  усилении  контрольных   функций
парламента.
   3.4. Правительство Российской Федерации
   3.4.1.  Назрела   необходимость   уточнения   конституционной   процедуры
назначения и отставки Правительства Российской Федерации.
   Должна быть исключена ситуация, когда  становится  возможной  чехарда  со
сменой Кабинетов министров и, как следствие, политическая нестабильность.  В
этой связи предлагается  предусмотреть  необходимость  утверждения  смещения
главы  Правительства  Государственной  Думой  или   даже   обеими   палатами
Федерального Собрания.
   3.4.2. Необходимо повысить самостоятельность Председателя Правительства в
решении кадровых вопросов. В отличие от предыдущей Конституции  в  настоящее
время для освобождения членов правительства  даже  не  требуются  письменные
представления    Председателя    Правительства.    Поскольку    Председатель
Правительства лично отвечает за деятельность Кабинета министров,  он  должен
иметь право самостоятельно решать кадровые вопросы,  обсудив  свой  выбор  с
президентом и парламентом.
   Премьер-министр  должен  полностью  формировать  правительство.   Участие
президента должно ограничиваться представлением премьер-министру  кандидатур
"силовых"  руководителей:  министра  обороны,  министра   иностранных   дел,
министра юстиции, руководителей спецслужб.
   3.4.3. Правительство должно получить правовые инструменты воздействия  на
парламент в случае, если законодатели не принимают  необходимых  для  страны
законов. Государственная Дума  постоянно  (и  часто  справедливо)  критикует
действия исполнительной власти на Северном Кавказе, но при этом депутаты так
и не приняли новый закон о чрезвычайном положении и  многие  другие  законы,
нужные для конкретной работы правительства в  сложнейшей  сфере  обеспечения
государственной  безопасности  и  целостности  страны,  в   национальной   и
региональной политике.
   3.4.4. Необходимо еще раз обсудить  вопрос  о  целесообразности  создания
правительства парламентского большинства или коалиционного правительства.
   Правительство, безусловно, должно опираться на поддержку  Государственной
Думы - тогда  у  него  появляется  необходимая  устойчивость.  Мировой  опыт
показывает, что в тех странах, где существуют  правительства  парламентского
большинства, усиление контрольных функций парламента  в  отношении  Кабинета
министров  всегда  сопровождается  соответствующим  ростом   ответственности
парламента.
   В частности, если правительство парламентского  большинства  не  получает
необходимой помощи от законодателей,  оно  имеет  право  требовать  роспуска
парламента и назначения новых выборов.
   3.4.5.   Необходимо   уточнить   функции   Президента   и    Председателя
Правительства в руководстве "силовыми" министерствами.
   Не вызывает сомнений необходимость политического  руководства  "силовыми"
ведомствами со стороны Президента  России.  Однако  оперативное  руководство
министерствами   "со   звездочкой"    должен    осуществлять    Председатель
Правительства по тем конкретным задачам,  которые  решает  Правительство.  К
числу этих задач, например, относятся борьба с преступностью  и  коррупцией,
сбор налогов и др.
   3.4.6.  Необходимо  обсудить  вопрос  о  возможности  расширения  состава
правительства   за   счет   председателей   государственных   комитетов    и
руководителей федеральных служб.
   3.4.7.  Введение  практики  контрассигнатуры  со   стороны   Председателя
Правительства проектов законов, вносимых в Государственную Думу.
   Радикальный вариант: контрассигнатура всех  указов,  которые  выходят  за
рамки прямых прерогатив Президента, предусмотренных в Конституции.
   3.5. Иные конституционные органы
   3.5.1. Необходимо дополнить существующие конституционные нормы  о  Совете
безопасности,  с  тем  чтобы  более  четко   определить   его   статус   как
межведомственного органа, способного не только  выдвигать  рекомендации,  но
также принимать конкретные и оптимальные  решения  по  жизненно  важным  для
безопасности страны вопросам.
   3.6. Меры по укреплению вертикали государственной власти
   3.6.1.  Необходимо  более  четко  прописать  в  Конституции   "вертикаль"
исполнительной  власти,  установив,  что  исполнительную  власть  в   стране
возглавляет  Правительство  Российской   Федерации   (премьер-министр).   За
нарушение Конституции Российской Федерации и  федерального  законодательства
руководители  субъектов  Российской  Федерации  могут  быть  отстранены   от
должности Президентом Российской  Федерации  по  представлению  Председателя
Правительства Российской Федерации.
   3.6.2.  Вариант:  возвращение   к   процедуре   назначения   губернаторов
Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства
Российской Федерации,  согласованному  с  законодательным  органом  субъекта
Российской Федерации. Такая конституционная поправка должна вступать в  силу
после окончания срока полномочий действующего главы конкретного региона.
   3.6.3.  Необходимо  законодательно   установить   институт   федерального
вмешательства.  Этот  инструмент  применяется  в  том  случае,  если  власти
субъектов  Федерации  нарушают  законы  и  конституцию  страны.  Если   факт
нарушения должностным лицом субъекта Федерации подтвержден решением суда, то
у федеральных властей, у президента должно  быть  право  отстранить  его  от
должности.
   Институт  федерального  вмешательства  апробирован  в  ряде  федеративных
государств и действует весьма эффективно (ФРГ, Испания и др.).
   3.6.4. Представляется необходимым довести до конца работу по концентрации
федеральных  структур,   находящихся   в   регионах,   вокруг   полномочного
представителя президента, чтобы создать нормальный "вынесенный"  федеральный
Центр.   Это   и   есть   институт   федерального   представительства.    Не
"зацикливаться" на идее смены  лиц,  снятия  или  отставки  губернаторов,  а
рассматривать механизмы ограничения их действий - как  губернаторов,  так  и
законодательных собраний. Сегодня у президента  есть  право  приостановления
актов  исполнительной  власти  и  передачи  их   в   суд,   но   нет   права
приостановления законов и последующей передачи их в суд.  Сегодня,  согласно
разъяснению Конституционного Суда, все региональные  законы  должны  идти  в
Конституционный Суд. Реально  это  означает,  что  федеральный  Центр  не  в
состоянии "переваривать" тот объем незаконных решений, которые принимаются в
субъектах  Российской  Федерации,   и   соответствующим   образом   на   них
реагировать.
   3.6.5. Необходимо усилить принцип прямого действия Конституции.  Сегодня,
к сожалению,  по  самым  ключевым  вопросам,  и  прежде  всего  по  вопросам
собственности,  нормы  Конституции  реально  не  имеют   прямого   действия.
Возникает  огромное  количество  федеральных  законов,  утвержденных   всеми
палатами  и  подписанных  президентом,  которые  напрямую   нарушают   права
собственника. Необходимо создание  действенного  механизма  реализации  норм
Конституции.
   3.7. Местное самоуправление
   3.7.1. Нельзя забывать, что местное самоуправление -  не  только  уровень
власти, но и фундаментальная форма самоорганизации людей. Это означает,  что
без понимания жителями своих местных интересов и без желания  участвовать  в
реализации этих интересов местное самоуправление окажется просто  автономным
уровнем публичной власти. В принципе именно так сейчас и происходит. Поэтому
местное самоуправление следует конституционно превратить из обязательного  в
возможное. Другими словами, сами жители должны самоопределяться. Разумеется,
федеральный уровень власти должен гарантировать  свободу  волеизъявления  по
этому вопросу.  Если  жители  не  сочтут,  что  они  готовы  брать  на  себя
ответственность за решение местных дел, то на местный  уровень  "опускается"
вертикаль государственной власти.
   3.7.2. В то же время, если население готово к самоуправлению,  эта  форма
власти и самоорганизации жителей должна иметь конституционные гарантии своей
самостоятельности.  Финансовую  основу  местного  самоуправления  могли   бы
составлять:
   а) долгосрочные долевые отчисления от  собранных  федеральных  налогов  и
налогов соответствующего  субъекта  Российской  Федерации,  достаточные  для
обеспечения основных функций местного самоуправления;
   б) местные налоги и сборы;
   в) доходы от использования муниципальной собственности;
   г) местные пени и штрафы;
   д) целевые отчисления из федерального бюджета и бюджета  соответствующего
субъекта Российской Федерации;
   е) иные не запрещенные законодательством источники доходов.
   3.7.3.  Самостоятельность   местного   самоуправления   не   может   быть
абсолютной,  поскольку  это  хоть  и  специфический,  но  все-таки   уровень
публичной власти. Поэтому необходим государственный контроль за  законностью
деятельности  органов  местного  самоуправления.  Особенно   это   важно   в
финансовой сфере.  Так,  органы  местного  самоуправления  могут  наделяться
отдельными   государственными   полномочиями   с   обязательной    передачей
необходимых для  их  осуществления  материальных  и  финансовых  средств  из
соответствующего  бюджета.  Поэтому  реализация  переданных   полномочий   и
использование средств должна  быть  подконтрольна  Правительству  Российской
Федерации  либо  соответствующему  органу  исполнительной  власти   субъекта
Российской Федерации.
   3.7.4.  Местное  самоуправление  будет  оставаться  прикрытием   местного
произвола, если оно останется без четких и понятных жителям форм воздействия
на муниципальных руководителей, привлечения их к ответственности со  стороны
самих жителей.  При  этом  формы  местной  демократии  должны  носить  более
непосредственный характер, нежели на федеральном или региональном уровне.
   3.8. Совершенствование федеративных отношений
   3.8.1.  В  действующей  Конституции  даны   четкие   контуры   Российской
Федерации, но многие принципы российского  федерализма  обозначены  в  самом
общем виде. В частности, в Основном законе не прописаны  механизмы  жесткого
обеспечения единства экономического пространства  при  соблюдении  равенства
прав и обязанностей для всех субъектов Российской Федерации.
   3.8.2. При обсуждении путей совершенствования конституционных  механизмов
обеспечения  и  развития  российского   федерализма   необходимо   учитывать
несколько важных принципов,  нарушение  которых  чревато  самыми  серьезными
последствиями:
   ??для России абсолютно неприемлемы ни национализм, ни шовинизм;
   ??вертикаль исполнительной власти должна быть единой - нынешний "пунктир"
приводит к серьезным сбоям в системе государственного управления;
   ??гарантии прав национальностей  и  национальных  образований  не  должны
осуществляться  за  счет  нарушения  равенства  прав  субъектов   Российской
Федерации и нарушения принципа соблюдения единого стандарта прав граждан  на
всей территории Российской Федерации;
   ??повышение роли субъектов  Российской  Федерации  должно  означать  рост
федеративных начал. Рецидивы конфедеративных настроений - болезнь, с которой
государство и общество должны бороться.
   4. Как готовить поправки в Конституцию
   4.1. Конституционная реформа касается интересов всего  общества,  поэтому
необходимо по основным вопросам сформировать единую согласованную позицию на
базе широкой общественной дискуссии. В состав  участников  дискуссии  должны
войти представители от обеих  палат  Федерального  Собрания,  правительства,
администрации  президента,  а  также  видные  общественные  и   политические
деятели, юристы, ученые, писатели.
   Можно сформировать своеобразное Конституционное совещание из двух  палат.
В одну войдут политики, в другую -  общественность.  Общественная  палата  в
определенной мере будет выполнять функции  редакционной  комиссии:  политики
ищут  консенсус,  общественная  палата  помогает  этот  консенсус  оформить,
подкрепить общественным  мнением.  Соответственно  работа  такого  совещания
должна завершиться подготовкой политического итогового документа с  перечнем
согласованных минимально необходимых поправок.
   Дискуссию о необходимых переменах в Конституции нельзя вести  на  чьей-то
одной "площадке". Конституционная реформа затрагивает все общество,  поэтому
она должна быть результатом общественного и политического согласия.
   Единственный  путь   совершенствования   Конституции   -   это   взаимные
консультации и взаимное терпение.

   4.2. Можно пытаться использовать и  идею  Конституционного  собрания.  Но
тогда стоит законодательным образом изменить порядок его созыва.
   Однако Конституционное собрание вряд ли может быть суммарным объединением
депутатов  Госдумы,  членов  Совета  Федерации,   членов   Конституционного,
Арбитражного, Верховного судов, членов правительства и президента. Возможно,
необходимо  продумать  механизм  двухпалатного  и  относительно  компактного
органа. Нижняя палата - это только специалисты, разбирающиеся в том,  какими
должны быть законы и их формулировки а верхний - это представители от ветвей
власти.

   4.3. Крайне важен вопрос о последовательности в работе по конституционной
реформе. Нужно через предварительные дискуссии и консультации (оптимально  -
по инициативе президентской власти) составить действительно согласованную  и
одобренную всем  обществом  стратегию  изменения  Конституции  и  определить
конкретные этапы ее реализации.
   Не нужно замахиваться сейчас на грандиозные реорганизации, а  выбрать  по
минимуму то, что уже более-менее ясно, с чем все  согласны,  и  подходить  к
этому  вопросу  с  минимальными  задачами,  а   не   с   проектами   больших
конституционных революционных преобразований.

   4.4. К  первой  серии  поправок  мы  считаем  целесообразным  отнести,  в
частности, следующие:
   ??о  представлении  Госдумой  Президенту  РФ   кандидатуры   премьера   с
сохранением за президентом права  самостоятельно  назначать  премьера,  если
Дума не сможет представить согласованную кандидатуру;
   ??об установлении перечня оснований для вотума недоверия Правительству;
   ??о введении института парламентского расследования (для обеих  палат)  с
правом назначать независимого прокурора;
   ??о возможности федерального вмешательства,  осуществляемого  Президентом
РФ совместно с судебными инстанциями, при грубых нарушениях Конституции РФ и
федерального законодательства руководителями субъектов Федерации;
   ??о введении права пожизненного  сенаторства  для  лиц,  занимавших  пост
Президента Российской Федерации.
   ??об упрощении  процедуры  импичмента  Президента  РФ  при  одновременном
исключении из нее возможностей для проявления политических спекуляций;
   ??На следующих этапах можно будет обсудить следующие поправки:
   ??о  введении  выборности   членов   Совета   Федерации   непосредственно
населением регионов;
   ??об изменении роли Президента РФ;
   ??о выборности или назначаемости руководителей субъектов РФ;
   ??о федерализации судебной власти;
   ??о статусе, задачах и функциях прокуратуры;
   ??о возможностях выбора местного самоуправления  при  одновременно  более
четких гарантиях его самостоятельности и ответственности;
   ??о  государственно-территориальной  реформе  (изменение  числа  и  видов
субъектов Федерации).

   ГЛАВА 7
   ПЕРСПЕКТИВЫ
   РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ *


   ЦЕЛЬ ДОКЛАДА
   В данном докладе содержится описание и  анализ  федеративных  структур  и
отношений в  Российской  Федерации.  Докладчики  пытались  также  обрисовать
возможные перспективы развития федеративных отношений в стране. На основании
данных, полученных в  результате  анализа  положения  дел  в  этой  области,
выдвигаются предложения  в  отношении  практических  шагов  в  политической,
экономической и законодательной  сферах,  которые  могли  бы  способствовать
укреплению федерализма в Российской Федерации.

   1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ
   Необходимо принимать во внимание различие  в  концептуальных  подходах  к
пониманию федерализма.
   Историч