Стратегия для России: Повестка дня для Президента-2000

   [издательство ВАГРИУС, www.vagrius.com]

	Несколько слов о книге:

   Эта книга  - итог исследования Совета по внешней и оборонной политике
(СВОП) в  рамках программы "Стратегия для России", результат почти полу-
торагодового труда более 40 авторов и свыше 250 членов СВОП, стремивших-
ся не  только  найти ответы на традиционный вопрос: "Что делать?",  но и
попытавшихся предложить свое видение того, "КАК ДЕЛАТЬ".
   Цель проекта - представить "Президенту-2000" и его команде надпартий-
ный анализ  ситуации в России и некоторые рекомендации, которые могли бы
учитываться при  формировании внешне- и внутриполитической стратегии на-
шей страны на ближайшие годы.


   ОГЛАВЛЕНИЕ


   ПРЕДИСЛОВИЕ
   Идея этой книги зародилась в  Совете  по  внешней  и  оборонной  политике
(СВОП) в конце 1998 - начале 1999 г. Близилась к концу эпоха  Ельцина.  Было
очевидно, что избрание нового парламента  и  президента  будет  означать  не
только смену политических фигур наверху. Конец 1998 г., крах  курса  реформ,
который проводился с 1992 г., нарастание признаков разложения и без того уже
слабого государства, усиливавшееся отчуждение общества от  власти,  регионов
от  центра,  ослабление  внешнеполитических   позиций   государства   делали
неизбежной смену  модели  развития  страны.  Выводы  многих  исследователей,
анализ, проведенный в том числе и в СВОП, однозначно вели к  одному  выводу:
страна находится в тупике; если правящий класс не найдет в себе силы повести
общество к смене власти и модели развития, Россия обречена на  загнивание  и
развал.
   Необходимость изменений была очевидна. Меньше было понятно,  куда  и  как
идти. В этой  ситуации  члены  СВОП  решили  попытаться  помочь  обществу  и
государству в поиске выхода. Была утверждена идея подготовки серии докладов,
которые должны были быть объединены в книгу "Стратегия для России:  Повестка
дня для Президента-2000". Предполагалось, что  книга  будет  вручена  любому
президенту, который должен был бы победить в 2000 г.
   Начиная столь амбициозный проект, члены  СВОП  рассчитывали  использовать
немалый интеллектуальный ресурс членов и друзей организации,  ее  уникальный
опыт и технологию  в  выработке  многих  документов,  оказавших  влияние  на
умонастроения правящего класса, общества, а то и  на  политику  страны.  Эта
технология проста и одновременно сложна: выработка  через  серию  обсуждений
экспертами высшего класса и политиками  самого  широкого  спектра  докладов,
содержавших анализ и рекомендации  и  учитывавших  в  максимально  возможной
степени взгляды  участников  обсуждений.  В  результате  доклады  не  только
привлекали внимание к тем или иным  проблемам,  но  и  указывали  на  вектор
общественного согласия в отношении их решения. Порой  удавалось  повести  за
собой  общественное  мнение,  содействовать  формированию  взглядов   людей,
принимавших решения.
   Члены СВОП нескромно, но с удовольствием вспоминают о том, что  некоторые
доклады Совета, прогнозы и рекомендации, содержавшиеся в них, претворялись в
жизнь почти до запятой.
   Естественно,   общественная    организация,    опирающаяся    практически
исключительно на бесплатную добровольную работу своих членов  и  друзей,  не
могла и не может создать всеохватывающую, тщательно проработанную  концепцию
развития  страны.  Эта  задача  государственных  органов,   всего   научного
интеллектуального сообщества.
   Некоторые важные вопросы  национального  развития  мы  просто  не  успели
рассмотреть. В книге должно было быть 11 глав-докладов.  Получилось  девять.
Так,  специально  не  разрабатывалась  проблема  национальной   идеи,   хотя
отдельные  ее  положения  просматриваются  сквозь  страницы  книги.  Это   -
предельно реалистическое понимание и признание тяжелейшего положения страны,
необходимости  самоограничения  правящим  классом,  всеми  активными  слоями
общества политических, идеологических и иных амбиций ради сосредоточения  на
возрождении эффективного и сильного, но  и  вместе  с  тем  демократического
государства, необходимого для обеспечения экономического подъема, интеграции
в мир будущего, а не борьбы с фантомами и тенями  прошлого.  И  все  -  ради
одной,  главной  цели  -  роста  благосостояния  народа,  спасения   страны,
возрождения ее величия на новой, достойной XXI века основе.
   Созданию книги весьма  помогла  инициатива  одного  из  членов  Совета  -
академика Е.М. Примакова -  провести  серию  "круглых  столов",  посвященных
выработке  рекомендаций  в  отношении  будущей  политики  страны,  стратегии
будущего президента. Часть "круглых столов" проводилась осенью  1999  г.  во
время предвыборной кампании, что не могло не привлечь к ним  дополнительного
общественного внимания. СВОП оставался верен своему надпартийному характеру.
В обсуждениях неизменно участвовали представители практически всех  основных
политических сил и течений общественной мысли. И, надо сказать, межпартийных
баталий практически не было. Состав же выступавших и уровень обсуждения  был
чаще всего просто выдающимся.
   После "круглых столов" рабочие группы Совета обрабатывали их  результаты,
изучали материалы, представленные на обсуждение, и  готовили  результирующие
доклады, которые еще по несколько раз обсуждались на расширенных  заседаниях
рабочих групп, дорабатывались  в  те  тексты,  которые  представляются  ныне
читателю.  Еще  до  окончательной  редакции  многие   доклады   направлялись
руководителям  страны,  в   государственные   органы,   которые   занимались
выработкой концепций ее развития. Естественно, Совет не собирался  да  и  не
мог  конкурировать  с  этими  организациями,  обладающими  гораздо  большими
ресурсами  и  ответственностью.  Задача  авторов   -   помочь   обществу   и
государству, новому Президенту.
   Авторы заранее  шли  на  то,  чтобы  построить  максимально  внепартийную
программу,  не  подстраиваясь  под  программы  возможных  кандидатов.   Было
понятно, что многие из рекомендаций не будут приняты сразу. Мы  исходили  из
того, что в любом случае никто из возможных новых президентов  не  сможет  в
столь сложный момент сразу выдвинуть окончательную программу своих действий.
Она будет формироваться и трансформироваться в течение  многих  месяцев  или
даже двух-трех лет. Слишком сложны проблемы, стоящие перед  страной.  Расчет
строится на том, что в течение этого периода ее  руководители,  разработчики
политики будут иметь под рукой анализ и рекомендации,  высказанные  в  книге
СВОП, отталкиваться от них, учитывать их.
   Как уже говорилось, СВОП - организация гражданского общества, организация
добровольцев,  ставящих  своей  уставной   целью   содействие   обществу   и
государству  в  выработке  стратегических  концепций  развития   страны.   В
подготовке  докладов  участвовало  более  300  человек.  Всех  их   поименно
поблагодарить,  наверное,  невозможно.  Но   авторы,   редколлегия   обязаны
высказать огромную благодарность за научно-организационную помощь постоянным
и   временным   сотрудникам   аппарата   СВОП,   работавшим   с   выдающейся
эффективностью и самоотдачей. Особое спасибо Т. Борисовой,  А.  Белкину,  Л.
Казаковой, Т. Потаповой, А. Ящук, А. Добровольской, Т. Шевелевой, С. Балько,
М. Громушкину, О. Петровой.
   Гонорары за создание текстов почти никто не получал.
   Но издание книги потребовало расходов. Как всегда, помогли члены и друзья
СВОП. Мы благодарим за содействие в издании книги М.  Васильева  (корпорация
"Нефтехимпром"),   В.   Величко   (компания   "РАСВЭРО"),   В.    Григорьева
(издательство "Вагриус").
   Нельзя  не   высказать   восхищения   эффективной   работой   сотрудников
издательства "Вагриус". Из-за изменения  даты  президентских  выборов  книгу
пришлось издавать много раньше,  чем  планировалось.  Редакторы  "Вагриуса",
работники типографии выпустили книгу  в  рекордные  по  любым  международным
стандартам сроки.

   Сергей КАРАГАНОВ

   ГЛАВА 1
   РОССИЯ ПОСЛЕ ВЫБОРОВ: ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКИЕ ИМПЕРАТИВЫ



   1.1. Выборы  в  Государственную  Думу  19  декабря  1999  г.  и  отставка
президента Б.Н.Ельцина 31 декабря 1999  г.  символизируют  собой  вступление
страны в завершающую стадию политической трансформации, которая  включает  в
себя:
   ??формальное  избрание  главы  государства,  обладающего  всей   полнотой
конституционных полномочий Президента РФ;
   ??завершение уже  начавшейся  реорганизации  "партии  власти"  в  широком
смысле слова как относительно формализованного механизма прямой  и  обратной
связи центра федеральной власти  с  другими  центрами  разных  уровней  и  с
различными группами общества;
   ??обновление политической  элиты,  влияющей  на  принятие  стратегических
решений, а также всего политического класса, определяющего "правила игры"  и
общий стиль политического режима;
   ??возможно  -  более  или  менее  радикальную  смену  структурных   основ
политического режима и общественного строя.

   1.2. Если первые три изменения  естественны  и  в  том  или  ином  объеме
неизбежны  при  любом  избрании  нового  главы  государства,  то   возможное
четвертое отнюдь не является, как принято говорить, "штатным"  и  связано  с
особенностями ситуации, в которой находится в настоящее  время  Россия.  При
этом  характер  смены  режима,  если  она  произойдет,   во   многом   будет
определяться не только  уже  объявленными  или  прогнозируемыми  намерениями
главных действующих лиц, не  только  виртуальными  "императивами"  политики,
экономики или общественного сознания, но и тем, каким конкретно образом, при
участии каких политических сил и лиц произойдут первые три изменения.

   2.1. В 1991-1996 гг. в России сложился и пока что существует политический
режим, который  можно  условно  назвать  "незрелой  демократией"  или,  если
угодно,  "недодемократией".  Некоторые  авторы,  применяясь   к   российской
повседневности, называют его "режимом ГАИ" - чем-то средним  между  правовым
порядком и режимом произвола. Это -  переходный  от  позднего,  "застойного"
тоталитаризма строй, в основу  которого  положена  идея  предоставления  или
возвращения гражданам  основных  личных  и  политических  прав  и  свобод  и
создания таких институтов,  которые  позволяли  бы  это  делать.  Однако  от
развитой демократии такой  строй  отличается  как  отсутствием  целого  ряда
важнейших для последней институтов, так и  наличием  многого  "лишнего"  для
нее, того, что считается "реликтовым" или "злокачественным".
   Новые демократические институты начинают возникать или возрождаться после
долгого перерыва еще в недрах советской системы, на рубеже 80-х -  90-х  гг.
"Демократия"  сводится  в  этот  период  прежде  всего  к   свободе   слова,
обеспеченной свободой прессы, к идее свободных плюралистических  выборов  и,
начиная с  1988  г.,  -  свободе  совести.  Такой  "демократии"  оказывается
достаточно,  чтобы  расшатать  основы  одряхлевшего  тоталитарного   режима.
Дальнейшее ее развитие, однако, оказывается сложным  и  противоречивым.  Оно
происходит в форме подчинения еще сохраняющихся советских институтов  новой,
"демократической" логике, что приводит иногда к их параличу или  болезненным
конфликтам.
   В   1991-1993   гг.   в   реальной   борьбе   распределяются   полномочия
законодательной и исполнительной властей, спроектированных  и  созданных  во
многом независимо друг от друга еще в  советский  период.  В  1992-1993  гг.
происходит реальная (хотя и весьма уродливая) федерализация страны на основе
советского псевдофедеративного территориального деления. Наконец с принятием
Конституции 1993 г. происходит или намечается  создание  ряда  принципиально
новых  институтов,   изначально   несовместимых   с   основными   принципами
тоталитарной системы.

   2.2. В итоге российский  режим  образца  1991  г.  к  середине  90-х  гг.
допускает и даже  предполагает  возникновение  ряда  новых  для  современной
России структур и явлений. Не все из них, кстати,  характерны  для  типичных
"неразвитых демократий" (например, развитая сеть свободных СМИ или  реальная
веротерпимость),  представляя  собой  определенное  продвижение  в   сторону
классической "развитой демократии". Это:
   ??выборы на альтернативной основе с возможностью самовыдвижения (ценность
которых снижается практикой манипуляции поведением избирателей, давления  на
кандидатов, иногда - недостоверностью результатов голосования и,  во  всяком
случае, - массовым неверием избирателей в честность подсчета голосов);
   ??декларированное разделение и  специализация  властей  (не  доведено  до
конца  и  не  осуществляется  в  цивилизованной  форме  системы  "сдержек  и
противовесов");
   ??территориальная  децентрализация   управления   (нередко   граничит   с
феодализацией  страны,  поскольку  не  уравновешивается  развитием  местного
самоуправления и на практике в ряде случаев регулируется не  Конституцией  и
федеральными законами, а двусторонними договорами и соглашениями и  является
результатом явной или закулисной борьбы, сделок, взаимного попустительства и
т. д.);
   ??свободные "плюралистические" СМИ (при том, что наиболее влиятельные  из
них значительно откровеннее и активнее отстаивают интересы  владельцев,  чем
это практикуется в развитых демократиях, время от времени принимают  участие
в "информационных  войнах"  и  превратили  в  рутину  публикацию  "заказных"
материалов);
   ??свобода выезда за границу и возвращения в страну;
   ??не только формально  гарантированная  законом,  но  и  существующая  на
практике веротерпимость;
   ??свободные   ассоциации   граждан   (при   том,    что    некоммерческие
неправительственные организации, преследующие универсальные  цели,  все  еще
относительно малочисленны и слабы по сравнению с организациями,  защищающими
частные интересы специфических групп);
   ??участие страны в демократических международных организациях, таких, как
Совет Европы, что  предполагает  добровольное  принятие  на  себя  серьезных
обязательств в области обеспечения прав человека;
   а также такие элементы "либеральной" экономики, как:
   ??свободное ценообразование,  при  всей  его  ограниченности  играющее  в
сегодняшней российской экономике несравненно большую роль, чем в советской;
   ??при всех ограничениях и пороках - свобода предпринимательства;
   ??частная  собственность,  образующаяся  в  результате  приватизации  (не
всеобъемлющая - отсутствует частная собственность на  землю,  -  к  тому  же
юридически  не   вполне   удовлетворительно   обоснованная,   защищаемая   и
регулируемая);
   ??негосударственная  составляющая  банковской  системы   (со   всеми   ее
известными противоречиями и недостатками);
   ??внутренняя конвертируемость валюты и др.

   2.3. Наряду с новыми или возрождающимися институтами в России сохраняется
и значительное число подвергшихся  лишь  косметическому  реформированию  или
реформированных по особой,  иногда  случайной,  логике,  не  соответствующей
общему смыслу преобразований 90-х гг. Итогом в ряде случаев стало не столько
реформирование и  оптимизация  деятельности  этих  "реликтовых"  институтов,
сколько их дезорганизация  и  ослабление.  В  их  числе  значительная  часть
государственного управления вообще и отчасти - институты, ключевые  с  точки
зрения обеспечения правопорядка, безопасности государства,  его  способности
адаптироваться к новым реалиям и отвечать на вызовы будущего:

   ??вооруженные силы	??пенитенциарная система
   ??органы внутренних дел	??спецслужбы
   ??прокуратура	??система образования
   ??судебная система	??наука и др.

   За фасадом многих  формально  реформированных  -  иногда  неоднократно  -
учреждений и ветвей власти скрывается советская, едва ли еще  не  сталинская
административная практика, причем в ее  "упадочных"  проявлениях,  поскольку
ослаб  или  вовсе  исчез  контроль  за  деятельностью  чиновников,  ранее  в
значительной  степени  осуществлявшийся  через  партийные  органы.  Круговая
порука  открыто  вышла  на  первый  план.  Ведомственные  интересы   нередко
затмевают  государственные  или  даже   не   позволяют   сколь-либо   внятно
сформулировать  последние,  принятие  любых  стратегических  решений  крайне
затруднено.  На  ведомственной   разобщенности   паразитируют   бесчисленные
координирующие органы, нередко дублирующие друг  друга.  Чиновничий  аппарат
невероятно раздувается, а его эффективность падает.
   Очевидно, что в ряде случаев у партии власти не было не только  воли  или
ясного понимания целей, но и элементарных ресурсов, начиная с  финансовых  и
политических, для реформирования перечисленных и многих  других  институтов.
Однако так или иначе сегодня все они -  та  составляющая  нынешнего  режима,
которая по-прежнему не позволяет говорить о его гарантированном сохранении в
нынешнем виде  и  тем  более  о  безальтернативной  эволюции  в  направлении
развитой  демократии.  Институтов  и  практики  "незрелой  демократии"  было
достаточно не только для того, чтобы покончить с тоталитаризмом,  но  и  для
того,  чтобы  сохранить  ряд  свобод   при   демократическом   воодушевлении
политической  и  экономической  элиты,  совпавшем  с  "розовым"  периодом  в
отношениях с Западом. Их, однако, самих по себе недостаточно для того, чтобы
демократия уверенно могла себя защищать в менее благоприятных условиях.

   2.4. Кроме институтов, характерных  для  "незрелой"  (а  отчасти  даже  и
"развитой") демократии,  а  также  "недореформированных"  структур,  природу
нынешнего режима  определяет  то,  что  одни  условно  называют  переходными
институтами, а другие - "злокачественными новообразованиями", которые в ряде
случаев заполняют возникшие "институциональные вакансии".
   Такие структуры характерны (хотя и очень в разной степени!) для  обществ,
переходящих в политике от авторитаризма или тоталитаризма к демократии, а  в
экономике  -  от  жесткого  государственного  регулирования  к   рынку.   Их
образование связано главным, хотя и не исключительным, образом с размытостью
представлений о границе между "рыночным" и "государственным".  В  результате
"бюрократический рынок", т.е. рынок взаимных  услуг  и  обязательств  внутри
государственного аппарата, хорошо известный еще  по  последним  десятилетиям
советского строя,  органически  срастается  с  рынком  настоящим.  Создается
единый рынок во многом коррупционных  услуг.  При  этом  не  исключено,  что
коррупция в нижних и средних звеньях государственного аппарата,  на  которую
фактически   закрывают   глаза,   используется   в   качестве   одного    из
замаскированных реальных механизмов управления.
   Опыт многих стран показывает, что  институты  такого  рода  демонстрируют
чрезвычайную  жизнеспособность   в   меняющихся   условиях.   Они   обладают
достаточной гибкостью и достаточными ресурсами, чтобы существовать в  "серой
зоне" соприкосновения правового государства и мира  неформальных  отношений,
где закон молчит. Государство, оказавшееся в плену у  таких  институтов  или
даже просто  допустившее  их  чрезмерное  развитие,  вынуждено  впоследствии
прилагать огромные  усилия  и  идти  на  большие  затраты  и  жертвы,  чтобы
освободиться от их разлагающего влияния. Положительный  результат  при  этом
никогда не гарантирован.
   К институтам, формирующимся в этой рыночно-бюрократической среде,  помимо
чисто криминальных образований относятся:
   ? "Олигархи" (термин совершенно условный),  т.е.  отдельные  деятели  или
экономические группы, отчасти связанные с естественными монополиями - в  той
мере, в какой они срастаются с государством на собственных условиях, а не на
условиях последнего (контрольные пакеты  акций,  принадлежащих  государству,
государственное управление и т. д.). Олигархи образуют  лобби  не  извне,  а
внутри  государственного  аппарата,  фактически  начинают   руководить   им.
Госуда