а   характерно   сочетание
высокотехнологичных производств в оборонной промышленности с  отсталостью  и
неэффективностью  других  секторов  экономики.  В   результате   возможность
компенсации спада производства в  отраслях  ВПК  развитием  других  отраслей
крайне ограниченна. Значительная доля инвестиций, необходимых для сохранения
высокотехнологичных производств и поддержки этих регионов, требует  целевого
финансирования из федерального бюджета.
   6.1.3.7. Седьмая группа: Республики  Алтай,  Бурятия,  Калмыкия  и  Тыва,
Алтайский  и  Приморский  края,  Амурская,  Астраханская,   Калининградская,
Тамбовская и Читинская области.
   Эти субъекты одновременно попадают как  в  разряд  подверженных  наиболее
глубокой   депрессии,    так    и    в    разряд    отсталых    по    уровню
социально-экономического  развития.  Собственный  финансовый  потенциал  для
активизации инвестиционной деятельности и выхода из кризиса у регионов  этой
группы крайне низок.
   Следует  отметить,  что  в   этих   регионах   действуют   дополнительные
объективные  факторы,  затрудняющие  преодоление  кризиса,  в  том  числе  -
территориальная удаленность,  слабая  транспортная  освоенность  территорий,
низкий  докризисный  уровень  производства.  Эту  группу  отличают  наиболее
ограниченные возможности инвестирования.
   6.1.3.8. Восьмая группа: Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария,
Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия - Алания.
   Все они входят как  в  число  наиболее  подверженных  глубокой  депрессии
регионов, так и в разряд  наиболее  отсталых.  Выделение  этих  республик  в
особую группу обосновано тем, что сложившееся в них  социально-экономическое
положение определяется  в  большой  степени  внеэкономическими  факторами  и
перспективы  развития  экономики  в  обозримом  будущем  будут  определяться
возможностями  государственного   урегулирования   острейших   политических,
межнациональных, пограничных и т. д. проблем.
   Город  Москва  не  включен  ни  в  одну  из  групп,  поскольку   факторы,
определяющие состояние и перспективы его социально-экономического  развития,
в основном уникальны, что требует их индивидуального рассмотрения.
   6.2. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ
   6.2.1. Создание и дальнейшее развитие региональных ассоциаций
   Ассоциации экономического взаимодействия изначально  рассматривались  как
один  из  элементов  системы  строительства  нового  федерализма  в  России,
который, укрепляя реальную  самостоятельность  субъектов,  направлял  бы  их
инициативу    в    центростремительное    русло     формирования     единого
внутрироссийского рынка. При этом ассоциации становились  бы  координаторами
региональных субрынков и организаторами новой структуры товарных и  денежных
потоков на территории страны. Вполне можно  утверждать,  что  проектирование
ассоциаций  стало   "находкой",   способной   соединить   макроэкономическую
стратегию с особенностями и реалиями микроэкономической политики.
   6.2.2. Восемь межрегиональных ассоциаций: Краткий обзор
   В настоящий момент в Российской Федерации  существует  8  межрегиональных
ассоциаций экономического взаимодействия  (в  их  состав  входят  главы  как
исполнительной, так и законодательной власти):
   -  "Северо-Запад"   (Карелия,   Коми,   Санкт-Петербург,   Архангельская,
Вологодская,   Калининградская,   Кировская,   Ленинградская,    Мурманская,
Новгородская, Псковская области, Ненецкий АО);
   -  "Центральная  Россия"  (Москва,  Брянская,  Владимирская,  Ивановская,
Калининградская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская,  Смоленская,
Тверская, Тульская, Ярославская области);
   - "Черноземье" (Белгородская, Брянская, Воронежская,  Курская,  Липецкая,
Новгородская, Орловская, Тамбовская, Тульская области);
   - "Северо-Кавказская" (Адыгея, Дагестан,  Ингушетия,  Кабардино-Балкария,
Калмыкия,   Карачаево-Черкесия,    Северная    Осетия,    Краснодарский    и
Ставропольский края, Ростовская область)
   - "Большая Волга" (Калмыкия,  Марий  Эл,  Мордовия,  Татарстан,  Чувашия,
Астраханская,   Волгоградская,   Кировская,    Нижегородская,    Пензенская,
Самарская, Саратовская, Ульяновская области);
   -  "Большой  Урал"  (Башкортостан,  Удмуртия,  Курганская,  Оренбургская,
Пермская,  Свердловская,  Тюменская,  Челябинская  области,  Коми-Пермяцкий,
Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО);
   - "Сибирское  соглашение"  (Алтай,  Бурятия,  Тува,  Хакасия,  Алтайский,
Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская,  Омская,  Томская,
Тюменская,  Читинская   области,   Агинский,   Таймырский,   Усть-Ордынский,
Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий АО);
   -  "Дальний  Восток  и  Забайкалье"  (Бурятия,   Якутия,   Приморский   и
Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская,  Читинская
области, Агинский, Корякский, Чукотский АО).
   6.2.3. Основные направления деятельности ассоциаций
   В целом на  настоящем  этапе  можно  выделить  три  основных  направления
деятельности ассоциаций в экономической области.
   Первое связано с лоббированием экономических интересов, которые во многом
сходны у субъектов, входящих в одну ассоциацию, в федеральном Центре.
   Второе направление в деятельности ассоциаций характеризуется организацией
экономического взаимодействия между членами самих ассоциаций.
   Третье направление характеризуется тем,  что  межрегиональные  ассоциации
участвуют в общефедеральном законотворческом  процессе,  в  том  числе  -  в
подготовке предложений и разработке проектов общефедеральных законодательных
актов  по  вопросам   экономической   реформы;   экспертизе   законопроектов
Российской  Федерации  по   вопросам,   затрагивающим   интересы   регионов;
подготовке предложений по формированию государственной региональной политики
и развитию различных форм национально-культурных автономий.

   7. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
   7.1.  Расширение  самостоятельности  российских  территорий   и   органов
местного  самоуправления  актуализировали  проблемы  формирования  реального
бюджетного федерализма.
   Российский   бюджетный   федерализм   проходит   сегодня   сложный   этап
становления, для которого характерны, с  одной  стороны,  неизбежная  борьба
регионов  с  бюджетными  традициями  унитарного  государства,  с  другой   -
стремление сохранить Россию как единое целое.
   Различия в  положении  регионов  затрудняют  решение  проблем  бюджетного
выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования  разных
инструментов.   При   этом   разработка   оптимальной   системы   бюджетного
выравнивания  непосредственно  зависит  от   характера   модели   бюджетного
федерализма.
   7.2. В основе любой модели бюджетного федерализма лежат  на  три  главные
составляющие, которые являются условиями ее эффективного функционирования:
   ??во-первых, четкое разграничение полномочий между всеми уровнями  власти
по расходам;
   ??во-вторых, наделение соответствующих уровней  власти  достаточными  для
реализации этих полномочий фискальными функциями;
   ??в-третьих, сглаживание  вертикальных  и  горизонтальных  дисбалансов  с
помощью системы бюджетных  трансфертов,  с  тем  чтобы  обеспечить  на  всей
территории страны определенный стандарт государственных услуг.

   Российская бюджетная система унаследовала многие черты  прежней  союзной.
Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах  формирования
доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система  основывается
на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном
налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного  бюджета
и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.
   Согласно    действующему    федеральному     законодательству,     доходы
территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за  ними  и
регулирующих  доходов,  что  свидетельствует  об  ограниченных  возможностях
формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости  от
вышестоящего уровня, непостоянстве источников  территориальных  доходов.  На
практике это приводит к тому,  что  доходы  бюджетов  в  разные  годы  могут
различаться на 20-25 процентов как в сторону увеличения,  так  и  в  сторону
уменьшения. Все это  не  позволяет  более  или  менее  четко  прогнозировать
экономическое состояние бюджета территории даже на среднесрочный период,  не
говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация  может  привести  к  трудностям  в
реализации прежде всего программ развития регионов - "бюджетов  развития"  и
т. д.
   Достоинствами   принятой   модели   бюджетного    федерализма    являются
экономичность  централизованного  сбора  налогов   и   широкие   возможности
аккумулирования    средств    в    целях    государственного    выравнивания
территориальных бюджетов. В  то  же  время  такой  модели  присущи  и  явные
недостатки - это тенденции  к  излишней  централизации  фискальных  функций,
унитарному типу государственного  управления,  превращению  местных  органов
власти фактически в агентов центральных структур.
   Страны, использующие  подобную  модель,  компенсируют  заложенные  в  нее
недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями
власти, представлением значительных прав территориям по определению их  доли
в совместных налогах и законодательным закреплением согласованных  пропорций
в совместных налогах, а также  созданием  эффективных  механизмов  коррекции
бюджетных диспропорций.
   В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер  недостатки  этой
модели  проявлялись   в   уязвимости   формирования   доходной   части   как
федерального, так и  регионального  бюджетов,  поскольку  регионы  могут  не
выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а
центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов,
опустошая региональные бюджеты. Это  становилось,  порой  одной  из  главных
причин острых бюджетных конфликтов между центром  и  регионами  -  например,
отказа ряда регионов (Башкортостан, Якутия и Татарстан) от долевого  участия
в налогах.
   Действующая модель межбюджетных отношений до  сих  пор  ориентирована  на
выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со  сложившимися
расходными  частями  региональных  бюджетов.  Эта  модель  не  соответствует
задачам сегодняшнего дня.

   7.3. Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:
   ??проведение классификации регионов  по  уровню  социально-экономического
развития и бюджетным потребностям;
   ??инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты;
   ??упорядочение разных форм федеральных  платежей  -  дотаций,  субвенций,
взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их  в
единую систему  целевых  трансфертов,  управляемых  на  основе  специального
законодательства;
   ??анализ последствий проведенной приватизации предприятий и ее влияния на
наполняемость доходной части региональных бюджетов.*

   8. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
   8.1. Дальнейшее развитие и совершенствование правовой базы федерализма
   8.1.1. Разработать и принять федеральные конституционные законы:
   ??о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования  в  ее  составе
нового субъекта;
   ??о   порядке   изменения   конституционно-правового   статуса   субъекта
Российской Федерации.
   8.1.2. Необходимо законодательно закрепить:
   ??институт федерального вмешательства,* порядок его функционирования;
   ??механизмы  федерального  контроля  за  законностью  нормативных   актов
субъектов Федерации;
   ??механизмы ответственности высших должностных лиц  субъектов  Российской
Федерации  за  нарушение  норм  Конституции  и  законодательства  Российской
Федерации, прав и свобод граждан;
   ??механизмы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации
об отмене не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному
законодательству  норм  правовых  актов  субъектов  Российской  Федерации  и
механизмы ответственности должностных лиц за неисполнение этих решений;
   ??реализацию принципа, согласно которому гарантии прав национальностей  и
национальных  образований  не  должны  осуществляться  за   счет   нарушения
равенства прав субъектов  Российской  Федерации  и  единого  стандарта  прав
граждан на всей территории Российской Федерации.

   8.1.3. Активизировать работу  по  приведению  законодательства  субъектов
Российской  Федерации  в  соответствие  с  нормами  Конституции   Российской
Федерации и федерального законодательства.
   8.1.4.  Осуществить  мониторинг  федерального  законодательства  с  целью
отмены  норм,  приводящих  к  вмешательству  в  исключительную   компетенцию
субъектов Российской Федерации.
   8.1.5.  Осуществить  анализ  договоров  и   соглашений   между   органами
государственной  власти  Российской  Федерации  и  органами  государственной
власти субъектов Российской Федерации о разграничении  предметов  ведения  и
полномочий с целью:
   ??приведения устаревших норм договоров  и  соглашений  в  соответствие  с
вновь принятым федеральным законодательством;
   ??приведения норм регионального законодательства в соответствие с нормами
договоров и соглашений;
   ??закрепления в новых федеральных законах наиболее эффективных механизмов
взаимодействия  федеральных  и  региональных  органов  власти  по  отдельным
предметам совместного ведения,  появившимся  в  ходе  реализации  конкретных
соглашений;
   ??профилактики рецидивов "ползучего сепаратизма" регионов;
   ??уточнения основных направлений  развития  государственной  региональной
политики.

   8.1.6. Необходимо  законодательно  установить  среднесрочный  (5-10  лет)
"мораторий" на любые  изменения  административных  границ  между  субъектами
Российской Федерации.
   8.2. Дальнейшее совершенствование государственных институтов
   8.2.1. Решение вопроса о целесообразности повышения роли Совета Федерации
в  законодательном  процессе,   в   частности   о   придании   ему   функции
предварительной   апробации   законопроектов   перед   поступлением   их   в
Государственную Думу.*
   8.2.2. Завершение судебной реформы, создание единой и эффективной системы
судебной власти в стране.
   8.2.3.   Завершение   перехода   от   отраслевого   принципа   управления
социально-экономической сферой к функциональному и региональному.
   8.2.4 Совершенствование  системы,  структуры  и  функций  территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти.**
   8.2.5. Совершенствование института полномочных представителей  Президента
Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.
   8.2.6.  Реализация  мер  по  восстановлению  и   укреплению   "вертикали"
исполнительной власти (включая механизмы ответственности высших  должностных
лиц субъектов Российской Федерации).
   8.2.7.  Включение   органов   местного   самоуправления   в   "вертикаль"
исполнительной власти  в  той  части,  где  они  участвуют  в  осуществлении
государственно-властных функций.
   8.3. Экономические меры
   8.3.1.  Проведение  действенной,  целенаправленной   и   последовательной
региональной политики  государства,  которая  не  сводится  исключительно  к
межбюджетным отношениям.
   8.3.2.  Осуществление   ревизии   и   разумного   сокращения   количества
федеральных целевых программ при обязательном исполнении Бюджета развития.
   8.3.4. Совершенствование  системы  управления  объектами  государственной
собственности на территории субъектов Российской Федерации. Решение  вопроса
о целесообразности передачи права управления государственными пакетами акций
предприятий администрациям субъектов Российской Федерации.

   ГЛАВА 8
   СИБИРЬ И ДАЛЬНИЙ ВОСТОК
   В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ И ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ РОССИИ


   ВВЕДЕНИЕ ГРОЗИТ ЛИ РОССИИ ПОТЕРЯ СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА?
   На исходе ХХ века  Россия  третий  раз  в  этом  столетии  столкнулась  с
возможностью государственного  распада.  В  первые  послереволюционные  годы
большевикам удалось, не останавливаясь ни перед чем, вновь  собрать  воедино
куски Российской империи, расколовшейся в  ходе  иностранной  интервенции  и
гражданской войны. Не поражение в мировой войне, не гражданское  вооруженное
противостояние и  не  отпадение  бывших  колоний,  а  проигранная  "холодная
война", вернее, "послехолодновойновый"  период  1991-1999  гг.,  и  конфликт
интересов политических элит бывших союзных  республик  дали  импульс  цепной
реакции дезинтеграционных процессов на всем пространстве бывшего СССР.
   Россия впервые стала федеративным государством с возрастающим стремлением
всех  ее  субъектов  к  экономической   самостоятельности   и   политической
независимости от Центра; уже сейчас одни  субъекты  Федерации  считают  себя
"ассоциированными членами" государства, другие считают себя вправе сокращать
поступления налогов  в  федеральный  бюджет,  третьи  допускают  возможность
ограничивать ввоз и вывоз продукции, четвертые - иметь собственную  армию  и
т. д. И все это - при молчаливом согласии Центра.
   С вхождением  России  в  новую  систему  экономических  отношений  вектор
интересов доминирующих субъектов рынка (крупнейших предприятий, естественных
монополий,    банков)    переориентировался    с    внутрироссийского     на
внешнеэкономическое   пространство;   международные   хозяйственные    связи
становятся сильнее внутригосударственных.
   С изменением геополитической  ситуации  усилились  интересы  приграничных
государств к сопредельным территориям России, что  в  ряде  случаев  находит
отклик у населения депрессивных российских территорий.
   Все эти факторы заставляют многих политиков и ученых  с  особой  тревогой
ставить вопрос  о  сохранении  территориальной  целостности  государства,  и
прежде всего - о будущем всей огромной части России, расположенной к востоку
от Урала, о том, чтобы Россия избежала необходимости сохранения через кровь,
как в 1917-1920 гг. и развала, как в 1991 г.
   Сколь серьезны и обоснованны эти опасения? Противостоит или  поддерживает
дезинтеграционные факторы принятая ныне модель "нового  освоения"  Сибири  и
Дальнего Востока? Каковы не стереотипные представления, а реальная  ситуация
в  Сибири  и  на  Дальнем  Востоке?  Как  соотносятся  дезинтеграционные   и
интеграционные тенденции развития  Сибири  и  Дальнего  Востока?  Что  нужно
предпринять для укрепления внутрироссийской интеграции?
   До  нынешнего  времени  эти  вопросы  еще  не  стали  предметом  широкого
общественного обсуждения, и настоящий доклад, подготовленный  по  инициативе
Совета по внешней и оборонной политике, предлагается в качестве  повода  для
такого обсуждения.

   1. "ОСВОЕНИЕ" СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА В КОНТЕКСТЕ НОВОЙ ПАРАДИГМЫ
   МИРОВОГО И ОБЩЕРОССИЙСКОГО РАЗВИТИЯ
   1.1. Сибирь и Дальний Восток  -  основная  пространственная  и  ресурсная
часть современной России. Со времен М.В. Ломоносова считалось очевидным, что
восточными землями  России  будет  "прирастать  ее  могущество";  на  рубеже
тысячелетий стало не мене очевидным, что Сибирь и Дальний Восток  -  это  не
только "могущество", но и сама судьба России. От того, в  каком  направлении
будут  развиваться  на   этих   территориях   федеративные,   экономические,
общественно-политические, социальные и этнонациональные процессы, станет все
более зависеть внутренняя и  внешняя,  экономическая  и  оборонная  политика
государства.

   1.2. Действительные параметры политической,  экономической  и  социальной
ситуации на просторах Сибири и Дальнего Востока, не говоря уже о  тенденциях
интеграционных и дезинтеграционных явлений, давно уже не являются  предметом
анализа, адекватного сложности и противоречивости этой ситуации и тенденции.
Истинные причины и последств