омиссии, члены которой должны назначаться  и  освобождаться  от
должности в порядке,  гарантирующем  их  независимость  от  Правительства  и
руководства Центробанка.
   Следовало  бы  также  создать   государственно-общественную   Федеральную
ассоциацию по страхованию вкладов, членство в которой будет  добровольным  и
обусловленным  взносами.  Вместе  с  тем  потенциальным  клиентам  кредитных
учреждений будут разъясняться преимущества обращения к членам ассоциации.
   Выполнение расчетно-кассовой функции также должно быть  отделено  от  ЦБ.
Что  же  касается  функции  Центробанка  как  холдинга,   владеющего   рядом
коммерческих банков, она должна быть упразднена либо на основе продуманной и
экономически  выгодной  для  государства  приватизации,   либо   посредством
передачи соответствующих функций Мингосимуществу.

   29. В  отношении  коммерческих  банков  необходимо  существенно  повысить
требования к минимальной сумме собственных средств.  Формальное  ограничение
на  долю  акций  банка,  находящихся  в  собственности  одного  лица,  легко
обходится, Вместо него  следует  ввести  подлинную  прозрачность  и  принцип
субсидиарной  ответственности  реальных  владельцев  кредитного  учреждения.
Сложившиеся  формы  интеграции  банков  с  промышленными   предприятиями   и
государственными  структурами  постоянно  порождают  конфликты  интересов  и
неоправданные риски для  вкладчиков.  Необходимо  разделить  коммерческие  и
инвестиционные банки и резко усилить контроль за сделками с  аффилированными
лицами.
   Необходимы энергичные  усилия  по  реструктуризации  банковской  системы.
Вместе с тем для восстановления доверия населения и предприятий к  кредитной
системе и повышения ее устойчивости необходимо стимулировать приход в Россию
крупнейших банков-нерезидентов.
   Оздоровление кредитной системы, если оно будет происходить одновременно с
оздоровлением   государства,   приведет   к   восстановлению    доверия    к
организованным сбережениям, что является необходимым условием экономического
роста.  Этой  цели  может  способствовать  также  государственная  поддержка
кредитных союзов  и  других  институтов  взаимного  кредитования  граждан  и
организаций.

   30. В нынешних условиях  вновь  актуальной  становится  задача  оживления
финансовых рынков (как рынка государственных долговых  обязательств,  так  и
рынка корпоративных ценных бумаг), без которых  вряд  ли  можно  представить
нормально работающую рыночную экономику. Более того,  учитывая  значительные
объемы рублевых денежных средств, по сути, замороженных на различных счетах,
эти ресурсы можно было бы вовлечь в оборот, в том числе использовать их  при
необходимости как заемные средства для финансирования дефицита бюджета.
   Возрождение  финансовых  рынков  важно  еще  и  потому,  что  они  должны
функционировать на  постоянной  основе,  перераспределяя  свободные  ресурсы
между  секторами  экономики.  В  период  экономического  подъема  в   случае
потенциально возможного притока иностранной валюты (в результате прекращения
вывоза капитала или притока иностранных инвестиций) перед денежными властями
встанет  задача  стерилизации  этого   потока   путем   выпуска   финансовых
инструментов Центрального банка.

   31. В сфере социальной политики главная проблема  состоит  в  том,  чтобы
преодолеть хроническую несостоятельность государства, обусловленную огромным
разрывом между его законодательно закрепленными социальными  обязательствами
и   возможностями   финансирования.   Решение   проблемы   не   может   быть
односторонним: кратное повышение социальных расходов  невозможно,  отказ  от
активной социальной политики недопустим.
   Необходимо на деле сосредоточить имеющиеся бюджетные ресурсы  на  решении
первоочередных социальных задач. Для этого следует резко усилить нормативное
начало в бюджетном планировании и наложить мораторий  на  финансирование  за
счет государственных средств престижного строительства и других  амбициозных
проектов.
   В то  же  время  некоторые  из  накопившихся  за  десятилетия  социальных
обязательств государства неизбежно придется упразднить. Это должно,  однако,
сопровождаться,  во-первых,  введением   предельно   конкретных,   пусть   и
ограниченных, социальных гарантий на  ближайшую  перспективу  и,  во-вторых,
принятием программы поэтапного воссоздания и повышения  качества  социальных
гарантий на долгосрочную перспективу.  В  краткосрочном  плане  приоритетами
являются  обеспечение  прожиточного  минимума  для  всех  слоев   населения,
поощрение максимальной занятости, в том числе за  счет  упрощения  трудового
законодательства,  и  содействие  населению  в  самостоятельных  усилиях  по
повышению  уровня  жизни  (освобождение  от  налогов  мельчайшего   бизнеса,
дополнительная раздача садово-огородных участков и т. п.).

   32.   Учреждениям   социально-культурного   комплекса   (здравоохранения,
образования,  науки,   культуры),   которые   хронически   недофинансируются
государством, должны  быть  предоставлены  широкие  возможности  привлечения
дополнительных средств, в том числе за счет снятия неоправданных ограничений
на их предпринимательскую деятельность и введения  дополнительных  налоговых
льгот. В то  же  время  необходимо  упорядочить  использование  внебюджетных
средств  этих  учреждений,  обеспечив   их   максимальную   прозрачность   и
эффективность.  Необходимо  обеспечить  действенный  контроль  за  качеством
предоставляемых ими услуг.
   В распределении бюджетных средств между учреждениями следует  перейти  от
принципа равномерного финансирования сложившейся сети к принципу финансового
обеспечения  максимальной  результативности,   который   даст   преимущества
эффективно работающим звеньям социально-культурного  комплекса  и,  главное,
потребителям услуг.

   33. В решительном упорядочении нуждаются межбюджетные  отношения.  Назрел
переход от формального  бюджетного  федерализма  к  реальному,  при  котором
подлинная бюджетная самостоятельность субъектов  Федерации  и  муниципальных
образований сочеталась бы с  подлинной  ответственностью  их  властей  перед
избирателями за состояние дел в сферах их ведения, в том числе совместного с
Федерацией. Необходимо сознавать, что этого нельзя  достичь  без  некоторого
ограничения   перераспределительной   активности   федеральных   властей   и
соответствующего усиления акцента на самообеспечение большинства  территорий
в сочетании с расширением их налоговых прав.
   Финансовая поддержка регионов со стороны федерального бюджета  правомерна
только при наличии четко  сформулированных  оснований  и  на  основе  сугубо
объективных критериев.
   Разумеется, переход регионов, а в дальнейшем и муниципальных  образований
к самостоятельному хозяйствованию  должен  происходить  постепенно,  в  меру
экономических  и  социальных  возможностей,  и  сопровождаться   продуманным
политическим обеспечением.
   Реальный бюджетный федерализм обеспечит предсказуемость в сфере бюджетной
политики, создаст предпосылки для кардинального повышения заинтересованности
органов  власти  всех  уровней  в   рациональном   использовании   имеющихся
возможностей  и  сформирует  основу  для  выработки  долгосрочных  стратегий
эффективного  развития  регионов.  Кроме  того,  он  предотвратит  эскалацию
неосуществимых  перераспределительных  требований  к   Федерации,   чреватую
межрегиональным  политическим  противостоянием,  а  в   конечном   счете   -
сепаратизмом.

   34. Рассматривая укрепление государства в качестве  решающей  предпосылки
выхода из кризиса, следует  вместе  с  тем  своевременно  и  последовательно
заботиться о  создании  ему  необходимого  партнера  и  противовеса  в  лице
постепенно  формирующегося  в   России   гражданского   общества.   Слабость
гражданского  общества  -  одна  из  главных  причин  неуважения  к  закону,
бесконтрольности   хозяйственных   структур   и    коррупции,    разъедающей
государственный аппарат.
   С точки зрения экономической политики,  забота  о  развитии  гражданского
общества  должна  выразиться  в   бюджетной   поддержке   средств   массовой
информации, обеспечивающей их независимость и плюрализм, укреплении доходной
базы   органов    местного    самоуправления    и    предоставлении    льгот
негосударственным  некоммерческим  организациям  при   условии   ужесточения
требований к их хозяйственной деятельности.

   ГЛАВА 4
   ВОЕННАЯ ПОЛИТИКА
   И ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО *


   ВВЕДЕНИЕ
   После 1991 г. в России и окружающем мире произошли существенные перемены,
которые, однако, почти не затронули то главное, на что в  последние  70  лет
направлялись основные ресурсы СССР  -  его  оборонный  комплекс.  Правда,  с
середины 1997 гг., после пяти лет топтания на месте и спонтанной  деградации
старой   советской   оборонной   системы,   предпринимаются    попытки    ее
реформирования, а вернее - оптимизации численности, структуры и состава  ВС,
многочисленных    других    войск,    призванные    приспособить    их     и
военно-промышленный комплекс к новой ситуации.
   Труднейшие проблемы  оборонной  политики  стали  частью  наследия  нового
руководства страны. Очередные издания концепции национальной безопасности  и
военной доктрины, вышедшие в  свет  в  начале  2000  г.,  намечают  разумные
подходы к решению этих проблем, но в основном  лишь  в  самом  общем  плане,
обходя наиболее острые углы.
   Авторский коллектив  настоящей  главы  не  ставил  перед  собой  цель  ни
развивать эти разумные  подходы,  ни  полемизировать  с  этими  документами.
Пользуясь независимым общественным статусом СВОП, авторы попытались выделить
самые крупные,  наименее  раскрытые  публично  и,  как  нам  представляется,
наиболее противоречивые проблемы военной безопасности России, с  тем,  чтобы
стимулировать общественную дискуссию вокруг вопросов военной политики.

   1. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОЕННЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
   1.1. Основной проблемой военного строительства, на наш  взгляд,  остается
его оторванность от глубоких перемен  в  стране,  произошедших  за  истекшее
десятилетие. Давно  назрела  необходимость  переноса  акцентов  в  оборонной
политике с содержания многочисленной армии мирного времени и огромной, но не
загруженной кадровой специализированной военной промышленности  на  развитие
высокотехнологичных  секторов  гражданской  экономики,  функционирующей   по
законам рынка (добровольность участия предприятий в военном  производстве  и
мобилизационной подготовке, полная оплата со стороны военного  ведомства  за
все поставки и услуги и т. д.). Эта задача требует от  Минобороны  и  других
силовых структур гораздо более  активного  и  квалифицированного  участия  в
жизни страны.

   1.2. Другим обстоятельством, осложняющим военное строительство,  является
несформированность системы  государственного  управления  в  военной  сфере.
Запад  еще  в   60-70-х   г.   заимствовал   у   Советского   Союза   методы
государственного   планирования   и   управления   военным   строительством,
адаптировав их для условий демократического общества. Россия же до  сих  пор
не  смогла   наладить   четкой   системы   государственного   управления   с
использованием  методов  программно-целевого  планирования.  В   этом   суть
парадоксальной ситуации: в условиях жестких ресурсных  ограничений  военного
строительства  не  применяются  те  методы,  которые  позволяют   эффективно
использовать эти ресурсы.

   1.3. Попытки совмещения столь различных по своему характеру обязанностей,
как  руководство  таким  сложнейшим  субъектом  экономической  деятельности,
каковым является Минобороны в условиях рынка, с непосредственным управлением
войсками  неизбежно  приводят  к  неэффективному  управлению,  сопровождаясь
дисквалификацией высших  военных  кадров  как  военных  профессионалов.  Это
является  результатом  отсутствия  четкого  разделения  административной   и
оперативной функций управления  обороной  страны,  сложившегося  в  условиях
сверхцентрализованной советской системы,  для  которой  подобное  разделение
было несвойственно.

   1.4. В связи с этим, чем дальше будет откладываться по внутриполитическим
резонам создание гражданского Министерства обороны с резким расширением  его
прав и ответственности в  сфере  экономики,  тем  больше  будут  издержки  в
развитии военной организации государства.
   Учитывая  российские  традиции  и  морально-психологическую  атмосферу  в
армии, переход к гражданскому  министерству  можно  было  бы  начать,  введя
правило, по которому назначаемый на пост главы Минобороны военачальник (если
не будет принято решение о назначении на эту  должность  гражданского  лица)
должен при назначении уходить в отставку. В  дальнейшем  временной  интервал
между отставкой военачальника и его возможным назначением на  пост  министра
обороны должен постепенно увеличиваться, скажем, до 3-5 лет.
   Необходимость  разделения  административного  и  оперативного  управления
Вооруженными Силами, реализации принципов построения  гражданского  общества
влекут за собой сокращение в административных звеньях управления  количества
должностей, замещаемых военнослужащими, и увеличение должностей,  замещаемых
гражданским персоналом (вплоть до должностей министров силовых ведомств).  В
свою очередь, это требует соответствующей подготовки гражданского  персонала
из числа руководящих кадров или из числа военнослужащих, закончивших военную
службу, но желающих и  продолжающих  трудиться  в  административных  органах
военного  управления.  В  Академии  Генерального   Штаба   ВС   СССР   ранее
существовали  специальные  курсы   для   руководящего   состава   партийных,
государственных  и   военных   органов   управления.   Фактически   возникла
необходимость  с  учетом  новых  условий  и  на   новом   содержательном   и
качественном уровне возродить хотя бы то, что было.

   1.5. Большое значение имеет  отработка  механизма  гражданского  контроля
военного строительства со стороны органов законодательной власти. Пока что в
работе по формированию военного бюджета парламент наталкивается на целый ряд
значительных трудностей. В полной мере сохраняются, а в последнее время даже
усиливаются худшие советские традиции тотального засекречивания  в  процессе
представления в Госдуму информации по военным вопросам.
   Так, правительственные проекты военного бюджета на 1998, 1999 и 2000  гг.
включали всего три позиции: "содержание ВС", "мобилизационная подготовка"  и
"программа  Минатома".  Представляемая   Минобороны   и   другими   силовыми
ведомствами  информация  настолько  агрегирована,  что  реальная  роль  Думы
сводится к лоббированию интересов  ведомств  с  целью  повышения  их  общего
бюджета,  а  не  к  серьезному  разбирательству,  каким   образом   наиболее
рационально потратить эти большие  по  стандартам  российского  федерального
бюджета (15-20% от его расходной части) средства.

   2. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
   2.1.  Война  в  Югославии  1999  г.,  помимо  всего  прочего,   заставила
задуматься о вероятности такой акции против России и о  доступных  ей  мерах
предотвращения или отражения агрессии подобного  рода.  Такая  новая  угроза
"балканского типа" сегодня представляется маловероятной, но для того,  чтобы
она такой и оставалась, нужно создать адекватную политическую,  материальную
и концептуальную базу ее  сдерживания.  При  этом  новая  угроза  еще  более
обостряет  проблему  распределения  ограниченных  ресурсов,  выделяемых   на
национальную  оборону,  которые  и  без  того  крайне   напряжены   задачами
поддержания достаточного потенциала стратегического ядерного  сдерживания  и
проведения операций в локальных конфликтах, включая миротворческие функции.
   С 1993 г.,  как  известно,  в  российской  официальной  военной  доктрине
предусматривается возможность использования  ядерного  оружия  первыми  -  в
противоположность обязательству СССР от 1982  г.  никогда  и  ни  при  каких
условиях не инициировать применение такого оружия.
   Операция НАТО на Балканах против Югославии вызвала в России  рефлексивную
реакцию в виде призыва бросить средства  на  неядерное  высокоточное  оружие
(ВТО), чтобы не отстать от НАТО в том классе вооружений,  который  со  столь
устрашающей эффективностью был продемонстрирован в Югославии. В то же  время
известно, что ВТО - это ныне самое дорогостоящее средство войны.
   Помимо технической изощренности самого  оружия,  оно  требует  высочайшей
эффективности систем управления и информационного  обеспечения,  по  которым
Россия дальше всего  отстала  от  Запада  еще  в  советские  времена.  Гонка
вооружений в этой области  совершенно  не  по  силам  России  с  ее  военным
бюджетом, на порядок уступающим бюджету США.
   Пустившись в масштабную гонку вооружений по  новому  направлению,  Россия
может утратить потенциалы и стратегического сдерживания и ведения  локальных
операций - но все равно даже не приблизиться к  НАТО  по  самым  совершенным
видам сил и средств общего назначения, сконцентрированным вокруг ВТО.

   2.2. Говоря об  особенностях  ядерной  политики,  следует  отметить,  что
принятые в последней доктрине  положения  вносят  дополнительную  ясность  в
вопросы возможного применения Россией ядерного  оружия,  сохраняя  при  этом
необходимый  уровень  неопределенности  в  отношении  конкретных  условий  и
вариантов применения ядерного оружия. Ведь чем больше такой неопределенности
относительно конкретных условий возможного применения ядерного  оружия,  тем
выше сдерживающая роль ядерного оружия.

   2.3. Вместе с тем достаточно очевидно, что вопросы строительства  ядерных
сил, роли ядерного оружия в современном мире  требуют  нового  осмысления  и
уточнения в российской военно-политической и  внешнеполитической  стратегии.
СВОП планирует инициировать общественную и  экспертную  дискуссию  по  этому
вопросу, а затем подготовить и опубликовать соответствующий доклад.

   2.4.  Труднейшая  дилемма,  стоящая  на  стыке   внутренней   и   внешней
безопасности России  -  это  использование  вооруженных  сил  для  борьбы  с
внутренними  угрозами  в  виде   терроризма,   этнического   сепаратизма   и
религиозного экстремизма, прежде всего - исламского на Северном Кавказе.
   Как показали война в Чечне 1994-1996 гг., бои в Дагестане  в  1999  г.  и
вторая кампания в Чечне в 1999-2000  гг.,  масштабы  незаконных  вооруженных
формирований, их подготовка и вооружение (в том числе, при  поддержке  из-за
рубежа) превышают возможности только  внутренних  войск  МВД  по  подавлению
таких  выступлений.  С  другой  стороны,  использование  армии  противоречит
Федеральному закону РФ "Об обороне" и  действующему  пока  Закону  РСФСР  "О
чрезвычайном положении".
   Закон "О борьбе с терроризмом", принятый в  1999  г.,  допускает  большую
свободу использования любых силовых структур внутри страны для решения таких
задач, и поэтому широкомасштабная войсковая операция в Чечне в 1999-2000 гг.
именовалась  "антитеррористической".  Однако  именно  эта  подмена   понятий
подорвала доверие к федеральной власти за рубежом  и  внутри  страны,  когда
операция обернулась большими потерями правительственных войск,  разрушениями
и жертвами среди мирного населения Чечни. К тому же этот  закон,  развязывая
руки  властям,  не  решает  проблем  четкого  законодательного   определения
правового  статуса   проводимой   операции,   допустимых   действий   войск,
географической зоны и режима района боевых действий, социальной защищенности
и льгот участникам боевых действий со стороны федеральной власти.
   Массированное применение силы внутри страны разрешается в  исключительных
случаях только по закону "О чрезвычайном положении". А чтобы  он  вступил  в
действие на территории РФ или в отдельных ее местностях, Президент должен по
статье  88  Конституции  ввести  такое