КИ ТРАНСФОРМАЦИИ

Административно-территориальное устройство СССР.

Социальное пространство СССР и наследовавших ему государств организовано
принципиально по иному, чем в других современных общностях (Каганский).
Пространство социальной жизни и административно-территориальное деление
(районирование) в СССР идентичны. Административно-территориальное устройство
государства (деление) составляет каркас всех других форм социальной жизни. Вне
административно-рыночных государств единицы административно-территориального
деления субординированы друг другу с той или иной степенью неоднозначности.
Штаты, графства, земли, округа других государств, кроме СССР и наследовавших
ему политических устройств, связаны между собой по-разному. В формы связей
между единицами административно-территориального деления тем или иным образом
включается политическая и экономическая история государства, определяя в
какой-то степени и его будущее.

Определенно можно сказать, однако, что число уровней в иерархиях
административно-территориального устройства в политически стабильных и
экономически процветающих государствах не больше трех, максимум четырех
(государство-штат-графство; государство-земля-муниципальный округ; и т.п.).
Увеличение количества уровней административно-территориального деления, как
правило, приводит к конфликтам между уровнями.

Число уровней в иерархии административно-территориального деления в СССР
составляло 5 (в республиках с районным делением "СССР-республика-район-
город-поселение"), и 6 (в республиках с областным
делением:"СССР-республика-область (край)-город-район-поселение"). Распад СССР,
также как регионализацию России, можно рассматривать как структурную
деформацию иерархий административно-территориального устройства,
сопровождающуюся уменьшением количества уровней. Феноменологическое
многообразие форм распада ((этнические, региональные, политические,
территориальные и т.п. конфликты) скрывает единое структурное основание этих
процессов-принципы организации социального пространства на административном
рынке и конфликты между иерархизированными уровнями и единицами
административно-территориального деления в ходе трансформации
административного рынка.

Структура советского пространства может быть представлена в матричной форме.
На строки рисунка 1 вынесены наименования уровней
административно-территориального деления, в то время как столбцы соответствуют
формам существования властных отношений (в принципе одноименных уровням
деления). Матрица содержит исчерпывающий список единиц социального учета и
планирования в административно-территориальном делении, находящихся в строгом
порядке и интегрированных в целое социалистического государства
соответствующими коллегиальными органами принятия решений - бюро парткомитетов
и коллегиями Советов различных уровней. Именно такое логически строгое
административное деление обеспечивало выполнение и перевыполнение планов
производства и сдачи продукции государству.

*_Рисунок 1._ Логика административно-территориального деления СССР*


  блок макроструктуры
уровень административно-
 территориального деления
    СССР     республика     область     город     район     поселение
  союзный     столица
СССР
    члены ЦК и депутаты
ВС СССР
    члены ЦК и депутаты
ВС СССР
    члены ЦК и депутаты
ВС СССР
    члены ЦК и депутаты
ВС СССР
    члены ЦК и депутаты
ВС СССР

  республиканский     республики
в составе СССР
    столица
республики
    Члены ЦК
партии республики, депутаты республиканского Совета
    Члены ЦК
партии республики, депутаты республиканского Совета
    Члены ЦК
партии республики, депутаты республиканского Совета
    Члены ЦК
партии республики, депутаты республиканского Совета

  областной     области
России
    области
республик
    областной
центр
    члены обкома КПСС
депутаты областного совета
    члены обкома КПСС
депутаты областного совета
    члены обкома КПСС
депутаты областного совета

  городской     города союзного
подчинения
    города республиканского
подчинения
    города
областного

подчинения
    центр
города
    члены
горкома КПСС, депутаты

городского Совета
    члены
горкома КПСС, депутаты

городского Совета

  районный     военные округа     районы
республиканского

подчинения
    автономные
области, национальные

округа
    городские районы     райцентр     члены райкома
КПСС, депутаты

районного Совета

  поселенческий     закрытые
города и военные базы
    поселки
республиканского

подчинения
    поселки областного
подчинения
    поселки городского
подчинения
    поселки районного подчинения     центр
поселения



В нижней части матрицы (под диагональю, образованной отношениями между
одноименными уровнями административно-территориального деления и блоками
макроструктуры) расположены наименования единиц
административно-территориального деления. Над диагональю расположено название
органа координационного управления, членом которого по должности было реальное
первое лицо в конкретном представителе этой административно-территориальной
единицы. Так, первые руководители крупнейших военных баз и закрытых городов,
командующие военные округами, первые секретари горкомов КПСС крупнейших
городов союзного подчинения, первые секретари обкомов и крайкомов России и
первые секретари ЦК партий союзных республик были членами ЦК КПСС и депутатами
Верховного Совета СССР. Собственно диагональные элементы рисунка соответствуют
Центрам отчуждения и распределения, в которых дислоцировались партийные,
советские, хозяйственные и административные органы.

Столбец "СССР" и строка "союзный уровень организации" изоморфны друг другу (в
том смысле, что первые руководители административно-территориальных единиц
были членами ЦК КПСС и депутатами Верховного Совета СССР), чем и достигалась
согласованность в принятии и реализации политических и экономических решений:
решения пленума ЦК КПСС принимались его членами - первыми лицами
соответствующих единиц административно-территориального деления, и ими же
реализовывалось.

Однако простой и логичный принцип административно-территориального деления
только по видимости был таковым. Прежде всего потому, что
административно-территориальное деление в республиках СССР с районным делением
было пятиуровневым.

*_Рисунок 2._ Административно-территориальное деление СССР в республиках с
районным делением*



    СССР     республика     район     город     поселение
  союзный     столица
СССР
    члены ЦК и депутаты
ВС СССР
    члены ЦК и депутаты
ВС СССР
    члены ЦК и депутаты
ВС СССР
    члены ЦК и депутаты
ВС СССР

  республиканский     республики
в составе СССР
    столица
республики
    Члены ЦК
партии республики, депутаты республиканского Совета
    Члены ЦК
партии республики, депутаты республиканского Совета
    Члены ЦК
партии республики, депутаты республиканского Совета

  районный     города союзного
подчинения
    районы
республиканского

подчинения
    райцентр     члены
горкома КПСС, депутаты

городского Совета
    члены
горкома КПСС, депутаты

городского Совета

  городской     военные округа     города республиканского
подчинения
    городские районы     центр
города
    члены райкома
КПСС, депутаты

районного Совета

  поселенческий     закрытые
города и военные базы
    поселки
республиканского

подчинения
    поселки районного подчинения     поселки городского
подчинения
    центр
поселения



В пятиуровневой структуре административный район может быть старше "старше"
города, что влечет за собой существенные различия в их политическом поведении
и свойствах системы в целом. Это не структурное свойство
административно-территориального деления, а функциональное, связанное в первую
очередь с тем, что в городах базировались промышленные предприятия союзного и
республиканского подчинения, а потому более значимые с точки зрения Центра. В
то же время, в районах базировались этноспецифичные (и потому более значимые
для руководства республик) производства.

В целом система административно-территориального деления была построена так,
чтобы минимизировать количество и типы конфликтов, разрешаемых на низших
уровнях административно-территориальной иерархии. "Проблемы" и до перестройки,
и после распада СССР решались только в Центрах, в роли которых выступали
органы управления более высоких административно-территориальных рангов.
Отношения между двумя любыми смежными уровнями административно-территориальной
иерархии были конфликтными, т.к. каждый Центр (союзный центр по отношению к
республиканскому уровню, республиканский по отношению к областному или
районному, и так далее) по отношению к любой периферии выступал как институт
отчуждения и концентрации производимого периферией продукта и орган
распределения отчужденных у непосредственных производителей ресурсов. Органы
управления нижележащего уровня стремились отдать Центру меньше, а получить из
централизованных ресурсов больше. Политика любого Центра, естественно, была
противоположной, он стремился взять от подчиненной территории больше, а отдать
меньше. Конфликты между смежными уровнями иерархии решались переносом их на
более высокий уровень, выступающим в роли третейского судьи и верховного
распорядителя ресурсов.

Возможность переноса конфликтов на более высокие уровни иерархии
обеспечивались руководящей ролью КПСС, аппарат которой "стягивал" иерархию
административного устройства в жесткую конструкцию, стержнем которой он и был.

В аппарате КПСС конфликты между смежными уровнями
административно-территориальной иерархии трансформировались во внутренние
конфликты в подразделениях советского, контрольно-репрессивного и
планово-финансового аппаратов территориального управления.

Бюро парткомитетов были институтами, в которых конфликты легализовывались и
трансформировались в формы, приемлимые для системы в целом. Отчуждение этой
функции от бюро парткомитетов в ходе перестройки и последующая ликвидация
самих бюро привели к тому, что латентные конфликты между смежными уровнями
административно-территориальной структуры (между областями и республикой,
между областями и городами-областными центрами, между городами и
административными районами, и т.д.) стали явными и не решаемыми в существующей
структуре власти.


Логика распада СССР и административно-территориальная структура России

Как видно из приведенных выше схем, административно-территориальное деление
СССР было весьма логичным. Конфликты, связанные с отношениями
отчуждения\распределения были институализированы в системе представительских
органов власти (включая аппарат КПСС), где решались с большим или меньшим
успехом. Однако объем ресурсов, которые можно было отчуждать и распределять,
постепенно уменьшался как вследствие исчерпания ресурсов, так и того, что
органы управления всех относительно нижележащих уровней нашли способы
"избегания" выполнения планов производства продукции и поставок ее
государству.

Логику распада СССР и регионализации России можно представить как функцию
самого административно-территориального устройства, почти инвариантную
относительно идеологической и политической окраски конфликтов, сопровождающих
его распад.

Для описания отношений в иерархии административно-территориальных единиц
рассмотрим ее предельно идеализированную схему, включающую только номинальные
обозначения этих единиц: Россия - республики - области (края) - города -
районы - поселения (сельсоветы). Каждый элемент более высокого ранга включает
в себя элемент низшего ранга и представляет его интересы перед элементом
высшего по отношению к нему ранга. Прямые отношения между несмежными уровнями
иерархии исключены.

Теперь предположим, что теснота связи между смежными элементами ослабла и
стали возможны отношения между несмежными элементами. Такие связи возникли в
самом начале перестройки в связи с легализацией идеологии повышения
административного ранга, когда органы управления территориями с низкими
рангами начали "напрямую выходить" на союзные или республиканские власти,
отстаивая свое право на повышение административного ранга. Связи "через
уровень" можно описать циклом отношений между элементами
административно-территориального деления, представленным следующими графами и
включающих три переменных.

Первая из них - "Центр" (то есть любая единица, вышерасположенная по отношению
к двум другим),

Вторая -"Территория А" первого ранга, непосредственно субординированная
Центру.

Третья - "Территория В" второго ранга, субординированная территории первого
ранга.

*_Рисунок 3._ Логика трансформации отношений между иерархизированными уровнями
административно-территориального деления.*

До перестройки отношения между элементами были линейны и строго иерархичны.
Территория А отчуждала от субординированной ей территории В произведенный ею
продукт и, в свою очередь, передавала его Центру. Центр распределял
присвоенный продукт территории А, которая перераспределяла часть полученного
из Центра территории В.

Естественно, что органы управления территорией В всеми силами пытались отдать
А меньшую часть продукции, а получить большую, чем полагалось ей сообразно
административному рангу.

С началом перестройки линейная структура превратилась в треугольную, отношения
в которой стали гораздо более конфликтными.

Логика конфликтов проста: руководствуясь идеологией административного роста,
территория А стремилась приобрести статус Центра. Территория В, руководствуясь
той же идеологией, стремилась стать территорией первого ранга, непосредственно
субординированной Центру. Для давления на территорию А Центр мог применить
силовые приемы, такие как экономическая блокада, ввод войск, и т.п. С другой
стороны, для подчинения себе территории А Центр мог стимулировать
сепаратистскую активность территории В и создать для администрации А те
проблемы, с которыми он сталкивался в отношениях с ней. Последнее оказывалось
наиболее эффективным в том случае, если территория В представляет собой
национальную автономию. Примерно столь же эффективной оказывалась такая
политика, если активность Центра направлялась на инициирование национального
движения этнической группы, не имеющей своей государственности в рамках А, но
стремящейся к ней. В целом в ходе изменений отношений в иерархии пространство
административного торга между уровнями административно-территориального
деления имеет тенденцию превращаться в пространство политического торга между
новыми политическими субъектами - бывшими единицами
административно-территориального деления.

Рассмотрим теперь трансформацию административно-территориального деления СССР
в административно-территориальное деление России, учитывая при этом
неоднородность РСФСР, то есть его составленность из областей и автономий.

Если рассматривать областной аспект административно-территориального
устройства СССР, то схема отношений между уровнями будет выглядеть так, как
это представлено на рис. 4

На рис 4 а. представлена до-перестроечная идеализированная иерархия отношений
между уровнями административно- территориального деления. Отношения между
уровнями строго иерархичны, и как говорилось выше, являются отношениями
отчуждения-перераспределения.

На рис 4 б. продемонстрирована логика того, как в результате ослабления КПСС
как силы, стягивающей уровни административно-территориального деления в
целостность государства, возникают конфликтные отношения между республиканским
уровнем и уровнем государства в целом, с одной стороны, и республиканским
уровнем и уровнем областей, с другой. В то же время, возникают союзнические
отношения между уровнем республик и крупных (столичных) областных
центров-городов, и между союзным центром и областями. Эти отношения формируют
особое политическое (не административное) пространство, в результате чего
исчезает воплощение административно-территориальной логики -государство СССР.

На рис 4 в. показано, что в структуре постперестроечного государства,
возникшего на основе республик СССР с областным делением, воспроизводятся
специфичные для любой иерархии такого рода отношения: с одной стороны
выстраивание линий административного управления с жестким иерархизированием
уровней административно-территориального деления, с другой стороны -
воспроизведение политического пространства, приведшего к распаду СССР.

Если следовать логике, представленной на приведенных рисунках, то предстоит
еще по меньшей мере два этапа трансформации административно-территориальной
структуры России (и других государств, сформировавшихся на основе республик
СССР с областным делением). На первом этапе может произойти формирование
политического пространства в отношениях между собственно государством,
областями, городами и районами (4 г). На втором этапе (4 д) государство может
распасться с образованием либо конфедерации, либо новых независимых государств
ранга областей и их эквивалентов.

Однако образовавшееся в результате этих трансформаций пространство еще не
будет политическим в полном смысле этого слова, так как в него не будут
включены поселения- низший ранг административно-территориальной иерархии СССР.
Только включение в политическое пространство поселений (4 е) и исчезновение
следов административно-территориальной иерархии СССР приведет к исчезновению
конфликтов между уровнями административно-территориального деления и
формированию экономически эффективной и политически стабильной структуры
отношений между единицами деления.

*_Рисунок 4._Отношения междуединицами административно-территориального деления
СССР(республики с областным делением.*

Стадия а. Стадия б Стадия в

до 1989 1989- 1991 1991-1994


Стадия г Стадия д Стадия е

1995 и далее Гипотетический конечный результат

Приведенная логика действительна только для областей России, в то время как
наличие в структуре РСФСР как части СССР автономных республик и областей
приводит к другой логике трансформации административно-территориального
деления. Она продемонстрирована на следующем рисунке.

*_Рисунок 5._ Логика трансформации автономий СССР в республики в составе
России и дальше.*

1 - до 1989 2 1989-1991 3 1991-1994


4 5 6

1994 - по настоящее время гипотетическое конечное состояние

Отличие процессов трансформации административно-рыночного пространства для
областей и для республик в составе федерации (бывший автономий) прежде всего в
том, что в республиках районы раньше, чем города становятся субъектами
политических отношений.

Регионализация (то есть форма, которую принимают политические отношения между
уровнями административно-территориального деления в при возникновении их из
административно-рыночных) России в минимальной степени связана с личными
качествами и политическими амбициями руководителей местных органов власти.

Уже сейчас номинальные институциональные преобразования
административно-территориальной структуры в соответствии с Федеративным
Договором привели к существенному формальному упрощению административного
устройства России. Сейчас Москве субординированы два типа территорий: области
и края (последние потеряли свою специфику, краем называлась область, имеющая в
своем составе автономию ранга области), и республики, образовавшиеся из бывших
автономных республик и автономных областей. Национальные округа номинально
входят непосредственно в состав России, но их административный статус не
вполне определен. Республики, области(края) и национальные округа представлены
как институты только в Федеральном собрании России. В правительстве России нет
структур, которым были бы субординированы органы управления территориями.
Статус глав администраций областей и краев и их положение в иерархиях
управления федеративного уровня не определены. Статус глав республик в составе
федерации (и соответственно, субординированных им функционеров системы
управления республиками) з