словии
функционирования, в то время как низшие действовали по автономным законам,
иногда нарушавшим законы системы в целом.

Границы между уровнями макроструктуры, хорошо очерченные в схеме их
устройства, в реальности были не столь четки. Это происходило потому, что
функционеры, занимавшие должности в ветвях власти низших блоков,
делегировались в высшие блоки по политической и представительской ветвям. Так,
секретари ЦК партий союзных республик, обкомов и крайкомов в то же время
являлись членами или кандидатами в члены ЦК КПСС, председатели
облкрайисполкомов - депутатами Верховного Совета Союза или республики, а
секретари райкомов и председатели РИК - депутатами областного Совета.
Координирующие органы управления вышерасположенных блоков макроструктуры
включали в свой состав первых руководителей ветвей власти низших блоков.
Именно это обеспечивало одну из форм связей между блоками в целостную систему
управления СССР.

Другая форма связи - отчетность и подотчетность низших блоков высшим. Сама
государственная статистика была организовала таким образом, что каждый блок
управления испытывал дефицит информации о самом себе. Устранялся он только
высшими уровнями управления. В результате дефицита информации формировались
особые формы связи между блоками и создавалась дополнительную зависимость
низших блоков структуры от высших. Рассмотрим это на примере организации
работы государственных статистических органов.

Районные органы Госкомстата собирали информацию только о предприятиях и
организациях районного подчинения, которая была заведомо неполна из-за того,
что на территории района были размещены предприятия и организации городского,
областного, республиканского и союзного подчинений. Даже информация о
населении и числе занятых в хозяйстве района была весьма ограниченна: лица,
находящиеся в местах лишения свободы и военнослужащие в отчетность не
включались. Районная больница (в сельских административных районах) не давала
в районные органы статистики информации о заболеваемости населения, так как
являлась организацией областного подчинения.

Информация от районов и с предприятий областного подчинения поступала в
областные органы Госкомстата, где сводилась в некоторое целое. Однако это
целое не содержало сведений о предприятиях и организациях республиканского и
союзного подчинений. Далее эти данные подавались в республиканские органы
Госкомстата, где дополнялись сведениями о предприятиях республиканского
подчинения и представлялись в Госкомстат СССР. И только на этом уровне
формировался относительно полный массив информации о том, что собственно
имеется и происходит в сельском или городском административном районе.

Распечатки вычислительного центра Госкомстата в разрезе республики, области,
района поступали в виде периодических сборников в органы управления блоков
макроструктуры и должны, по идее, были служить единственным достоверным
источником сведений о состоянии дел. По закону, руководители ветвей власти в
своей деятельности обязаны руководствоваться только этой информацией.

Каждый нижерасположенный блок макроструктуры для высшего представал в первую
очередь как совокупность сведений, даваемых органами государственной
статистики. Так, район для области (или города) - это цифры выполнения планов
производства, распределения, потребления, сведения о правонарушениях (по
административной ветви), о политической активности (по политической ветви), о
деятельности Советов народных депутатов (по представительской ветви) и о
состоянии законности и соблюдению норм и правил (по контрольной ветви). В
зависимости от степени выполнения разного рода планов и нормативов район
объявлялся областными органами управления хорошим (награждался, например,
званием победителя социалистического соревнования), или плохим (наказывался
вынесением вопроса о состоянии дел в нем на заседание коллегиального органа
управления). Поэтому вполне естественно, что деятельность системы управления
блоком (в данном случае - районом) была направлена на формирование такого
статистического образа, который бы минимизировал наказание и максимизировал
поощрение. Эта деятельность являлась одной из основных, и так называемые
приписки были лишь одним из ее аспектов.

Организация потоков информации снизу вверх существенно отличалась в разных
блоках макроструктуры. Между республиканским и союзным блоками информация шла
по четырем каналам: но административной, политической, представительской и
контрольной ветвям, причем сведения о деятельности предприятий и организаций
союзного подчинения не должны были корректироваться республиканскими органами
управления. Это мало устраивало республиканские органы, и руководители
политической и представительской ветвей власти республики теми или иными
способами воздействовали на статистические органы и на руководителей
предприятий и организаций союзного подчинения с целью корректировки информации
в нужную для территориальных органов сторону.

Потоки информации наверх от областного и нижерасположенных блоков
макроструктуры, с одной стороны, гораздо сложнее описанных, с другой - проще
контролируются территориальными органами управления. Сведения о деятельности
предприятий и организаций республиканского и союзного подчинений, как и в
предыдущем случае, должны были идти помимо территориальных органов. Однако
реально они контролировались и корректировались примерно теми же способами,
что и информация, шедшая от республиканского уровня на союзный. В то же время,
благодаря административно-исполнительской и контрольно-исполнительской ветвей
власти сведения о деятельности предприятий и организаций местного подчинения
полностью контролировались и регулировались политическими и представительскими
руководителями. В середине 80 годов сложилось даже своеобразное разделение
занятий в деле контроля за потоками информации: политические руководители
формировали "образы" предприятий, подчиненных высшим блокам управления, а
руководители представительской ветви власти были заняты "имиджем" предприятий
и организаций местного подчинения.


Субординация и координация в системе управления

Как уже подчеркивалось, субординационные связи формировали иерархии власти
сверху вниз, тогда как координационные связи интегрировали ветви власти в
целостность СССР. Соотношения между этими связями весьма важны для управления,
так как обеспечивают подчинение целей и интересов ветвей власти государству в
целом. Субординационные связи так или иначе деформировались координационными,
поскольку происходило уравнивание субординированных должностей членством в
координирующих органах управления.

Классификация организационных форм координации в ветвях власти показывает, как
упорядочены координирующие органы на различных уровнях макроструктуры. В
административной ветви координационные связи были организованы как Совет
Министров, Президиум Совета Министров, коллегии министерств, ведомств,
госкомитетов - на высшем уровне макроструктуры. Формы координации в
республиканском уровне были аналогичны высшему. На уровне области, города,
района какого-либо общего координирующего органа в административной ветви не
было. Заменой ему служили - в последнее десятилетие существования системы -
советы директоров предприятий - общественные организации, создаваемые по
инициативе и под давлением политических и представительских руководителей
территорий для того, чтобы хоть как-то сформировать на этом уровне
административную ветвь в ее производственном аспекте как целостность.

*_Рисунок 14._ Коллегиальные формы принятия решений на разных уровнях (блоках)
в ветвях власти.*


  Уровень (блок) макроструктуры

Ветви власти

СССР Республика Область (край) Район
  Административная     Президиум Совета министров, Совет министров, коллегии
министерств и ведомств     То же , но для союзной республики     Совет
директоров предприятий, коллегии главков     Совет директоров предприятий
  Политическая     Секретариат ЦК КПСС     То же , но для союзной республики
  Секретариат обкома     Секретариат райкома
  Представительская     Президиум верховного Совета СССР, заседания палат
Верховного Совета и комиссий     То же , но для союзной республики
Исполком Совета     Заседания исполкома Совета
  Правовая, (контрольная)     Коллегия Верховного суда, прокуратуры, сессии
Верховного суда     То же , но для союзной республики     Коллегия и сессия
суда


Нет


В политической ветви координация осуществлялась в организационных формах
заседаний секретариата парткомитета или его отделов. В представительской ветви
координация была более разнообразна - от сессий Советов до заседаний
исполкомов, от коллегий управлений и отделом исполкомов до советов директоров
предприятий областного, городского и районного подчинения. В ней совмещение
представительских и исполнительских функций создавало известную
неоднозначность в классификации фирм координации, поскольку сессии Советов и
заседания исполкомов могут рассматриваться и как организационные формы
координационных отношений между ветвями власти (в той мере, в которой депутаты
Советов и члены исполкомов представляют ветви). В контрольной ветви внутренние
координационные связи на высших уровнях управления реализовались в таких
органах, как коллегия Прокуратуры СССР или союзной республики. На уровне
района, города или области подобные связи отсутствовали.

*_Рисунок 15._ Коллегиальные формы принятия решений между разными ветвями
власти.*


  Ветви власти     Административная     политическая     представительская
правовая (контрольная)
  Административная     Х



  Политическая     Бюро парткомитета, пленум парткомитета, съезд и конференция
партии     Х


  Представительская     Сессии Советов     Бюро парткомитетов, пленумы и
съезды партии, партконференции     Х

  Правовая (контрольная)     Нет     Бюро парткомитетов, съезды и конференции
   Сессии Советов, заседания Советов     Х


Из классификации координационных связей между ветвями власти видно, что
основной формой координации деятельности всех четырех ветвей власти выступали
бюро партийных комитетов, их пленумы и партийные конференции. Роль сессий
Советов и заседаний исполкомов как координирующих органов управления была
ограничена тем, что в компетенцию Советов не входила координация политической
деятельности. Кроме того, в функции представительской ветви не входило
управление предприятиями и организациями, подведомственными более высоким
уровням иерархии.

Координация составляла основное содержание деятельности аппарата управления, и
скоординированные по всем ветвям власти решения составляли подавляющее
большинство всех принимаемых им решений. Из-за этого, в частности, не могли
обжаловаться действия должностных лиц, так как практически все решения,
затрагивающие интересы граждан государств, оказывались коллегиальными и,
согласно закону, обжалованию через суд не подлежали.

Координированные решения были обезличены и унифицированы, что означало
отсутствие персональной административной и финансовой ответственности за них.
Кроме того, "координированность" резко увеличивала время от принятия решений
на уровнях управления до их практической реализации: иногда решения доводились
до исполнителей после того, как обстоятельства, вызванные необходимость
координации действий, уже потеряли актуальность.

Многокомпонентность власти, сопряженная с доминированием координирующих
органов при принятии решений, приводила к своеобразной итерации отношений
координации - субординации при движении решений вниз. Проиллюстрируем это на
примере деятельности высшего координирующего органа - Политбюро ЦК КПСС.
Предположим, оно выносило решение, обязывающее субординированный ему Совет
Министров СССР предпринять какие-то действия в одной из отраслей или
подотраслей. Но для отраслей народного хозяйства Совет Министров являлся
координирующим органом, решения в котором принимаются коллегиально. Коллегия
Совета Министров, Президиума Совета Министров конкретизировала для отраслей и
подотраслей решение политического органа управления. Министерство или
государственный комитет или подчинявшиеся ему тресты, объединения,
республиканские министерства также выступали координирующим органами
управления и, соответственно, принимали коллегиальные решения. При этом
подготовка коллегий, естественно, занимала некоторое время.

Скорость движения решения вниз по ветвям власти была пропорциональна
количеству координирующих органов в них. Чем меньше координаций, тем быстрее
решения. Именно поэтому между функционерами и координирующими органами
управления возникали обратные связи и соответствующие циклы деятельности:
нижестоящие функционеры и координирующие органы обращались к вышестоящим с
просьбой о принятии соответствующих решений, в то время как вышестоящие органы
"обращали внимание" нижестоящих и их руководителей тт. X и У на то, что
принятие решений по данному вопросу находится в пределах их компетенции.

Десятилетия итераций такого рода циклов привели к формированию в системе
управления "фокальных точек", через которые преломлялись как пути прохождения
информации наверх, так и принятие решений, направленных вниз. Имя являлись
бюро партийных комитетов, в которых концентрировалась реальная власть. При
этом ответственность конкретных функционеров, исполнявших решения бюро
парткомитета, была минимальна, в то время как полномочия максимальны.

Описанный стереотип управления был характерен для обычных ситуаций. В
чрезвычайных же обстоятельствах, в случае катастрофы или стихийного бедствия
система управления переструктурировалась так, что формировался штаб
оперативного управления, включающий в себя высших руководителей всех ветвей
власти конкретного блока макроструктуры. Руководство штабом поручалось
функционеру с чрезвычайными полномочиями. Штабы принимали решения,
скоординированные по всем ветвям. Однако в отличие от обычных, штабная форма
была действенна в реальном времени - отчасти потому, что иерархия должностей в
ветвях при штабной форме уменьшалась до размеров одного блока макроструктуры.
Катастрофы бывали разных масштабов - от районных, в случае, например, паводка,
до общесоюзных, как это произошло в Чернобыле, где начальником штаба были
поочередно заместители Председателя Совета Министров СССР, а подразделениями,
подчиненными штабу, руководили министры СССР и их первые заместители. Путь от
принятия решений до их исполнения был сокращен до возможного для советской
системы минимума, и руководители высших рангов непосредственно направляли
действия инженеров, рабочих и военнослужащих.

Ситуация "ожидания и предвосхищения" катастрофы в экономическом и социальном
планах была выгодна конкретным территориям, предприятиям и организациям, так
как позволяла смягчить, а иногда и полностью снять проблемы, накапливающиеся
годами и неразрешимые обычными стереотипами управления. Именно поэтому помимо
обычных каналов прохождения информации в вышестоящие органы управления шел
поток сведений о бедственном или угрожающем катастрофой состоянии дел. Функция
вышестоящих органов управления, кроме прочего, заключались в том, чтобы
отделить истинные сигналы от ложных. Они выполняли роль фильтра и были
перегружены информацией, и потому практически всегда работали в режиме
чрезвычайного положения или близкого к нему. Естественно, что при этом
страдало текущее управление. В результате огромная управляющая надстройка
оказывалась малочувствительной к обычным состояниям низших звеньев иерархии и
постоянно создавала и распускала штабы, предназначенные для решения обыденных
проблем - вроде уборки урожая ила подготовке к зиме.


Границы возможных изменений формальной структуры управления.

Структурная организация власти накладывала существенные ограничения на
возможности ее изменения. Она допускала только такие изменения, которые не
затрагивали ее сущности. Этому много примеров - от неудачных попыток
Н.С.Хрущева лишить партию ее структурообразующей роли разделением партаппарата
на промышленные и сельскохозяйственные парткомитеты до экономических реформ
1965 и 1979 гг., нацеленные на перевод промышленности и сельского хозяйства из
административной юрисдикции в сферу действия экономических законов.

Однако внутренние напряжение были очень велики, и когда они дополнялись
давлением со стороны мирового сообщества, то система вынуждена была меняться.
За 70 лет ее существования сформировались три основных направления изменений,
не затрагивающих основ.

  1. Персональные изменения - снятие или перемещение конкретных людей с одной
должности на другую. Принцип номенклатурности накладывал определенные
ограничения на перемещения с должности на должность. В частности, функционер
удалялся из системы управления только в случае, когда становилось
общеизвестным нарушение норм и правил системы. Но и при этом было необходимо
согласие парткомитета, в номенклатуре которого находится должность.
Перемещение обычно совершались на одном уровне иерархии, где из-за описанного
выше умножения статусов вследствие членства в координирующих органах были
возможны повышения и понижения. Довольно часто перемещения означали изменение
государственных приоритетов, но не статуса руководителя. Назначение человека,
занимающего высокий пост, на другую должность (с сохранением членства в
координирующем органе управления) означало увеличение роли отрасли или ветви
власти в народном хозяйстве или политической структуре.

Персональные изменения во власти не могли в принципе ее изменить, более того,
только стабилизировали ее. Однако эти изменения функционерами власти каждый
раз воспринимались как революционные, так как за годы пребывания на должности
субординационные и координационные отношения во многом выстраивались как
личные отношения. Поэтому персональные изменения на высших уровнях иерархии
для функционеров низших уровней были чреваты многими, часто неприятными,
последствиями. Обычные процессы смены управляющей элиты, отработанные в
традиционных общностях, не испытавших революционных преобразований, в системе
управления советским обществом носили чрезвычайный характер.

  2. Преобразование ветвей власти. Этот вид изменений происходил как
разделение или слияние министерств н ведомств, формирование новых отраслей и
подотраслей, отделов в партаппарате, исполкомах местных Советов, контрольных
органов и т. п. Сюда же можно отнести формирование новых форм координации,
таких как советы трудовых коллективов пли советы директоров предприятий и
организаций. Преобразования ветвей власти отражали динамику государственных
приоритетов, повышение или понижение статуса отраслей и подотраслей народного
хозяйства. В качество примера такого рода изменений можно привести создание
совнархозов (1961 год), формирование Госагропрома (1985 год) из шести
отраслевых министерств, и создание областных Главных
производственно-экономических управлений, объединявших предприятия местного
подчинения в областном блоке.
Преобразования власти были нейтральны к системе управления СССР в целом.
Эволюция ее шла в основном следующим путем: напряжения в производственной и
социальной сферах осознавались руководителями государства и партии как дефицит
того или иного продукта, ресурсов, инструментов управления. И каждый раз
осознание дефицита сопровождалось формированием министерства или ведомства,
призванного этот дефицит ликвидировать. В итоге административная ветвь
разбухла (к середине 80 годов) в высшем блоке макроструктуры почти до 100
министерств и ведомств и стала практически неуправляемой.

  3. Изменения в уровнях иерархии. Этот путь эволюции был связан с
формированием новых или ликвидацией старых уровней иерархии. Так были
сформированы бюро Совета Министров Союза (1982 год) и союзных республик. В
течение многих лет обсуждался вопрос о переходе от трехзвенной системы
управления производством к двухзвенной. Звеном при этом считался один блок
макроструктуры, со