йской Федерации; организация государственной
регистрации прав на землю;  выкуп частных и муниципаль-
ных  земель  для  нужд  субъектов Российской Федерации;
согласование генеральных планов поселений с учетом  ин-
тересов рядом расположенных поселений и планов развития
территорий субъектов Российской  Федерации.  Полномочия
органов  местного  самоуправления  на регулирование зе-
мельных отношений направлены в соответствии со ст.  12,
130-133 Конституции Российской Федерации на обеспечение
самостоятельного решения  вопросов  местного  значения,
владение,   пользование  и  распоряжение  муниципальной
собственностью,  осуществление охраны порядка. К полно-
мочиям органов местного самоуправления на регулирование
земельных отношений относятся определение  долгосрочной
перспективы развития муниципальных образований,  терри-
ториальное планирование использования земель, зонирова-
ние земель, разработка и утверждение генеральных планов
территорий муниципальных образований по согласованию  с
органами  государственной  власти  субъектов Российской
Федерации;  установление порядка  использования  земель
муниципальных  образований,  ограничений,  обременений,
сервитутов;  управление и  распоряжение  муниципальными
землями;  установление размеров платежей за земли муни-
ципальных образований, предоставление льгот по плате за
землю  в  соответствии с федеральным законом и законами
субъектов Российской Федерации;  перевод  муниципальных
земель из одной категории в другую,  за исключением зе-
мель сельскохозяйственного назначения и особо  охраняе-
мых территорий;  разработка и выполнение программ повы-
шения плодородия почв,  использования и охраны  земель;
выкуп  земель  для муниципальных нужд,  продажа прав на
земельные участки;  определение земельных  участков,  в
отношении  которых действует право органов местного са-
моуправления на преимущественную  покупку;  организация
распределения земельных участков для застройки, сеноко-
шения, выпаса скота, огородничества и других нужд насе-
ления;  ведение  государственного  земельного кадастра,
землеустройства, инвентари-                            
зации земель,  государственная регистрация прав на зем-
лю;  информирование  населения об использовании земель;
принятие решений о применении  санкций  к  гражданам  и
юридическим лицам (в том числе приостановление деятель-
ности предприятий,  учреждений и организаций), нарушаю-
щим  земельное  законодательство и нормативные правовые
акты органов местного самоуправления по вопросам земле-
пользования,  за  исключением случаев,  если применение
соответствующей санкции запрещено  законом  или  должно
осуществляться в ином порядке;  контроль за использова-
нием земель на территориях  муниципальных  образований.
Разграничение указанных полномочий между представитель-
ными и иными органами местного самоуправления  устанав-
ливается Федеральным законом об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в  Российской  Федерации,
законами субъектов Российской Федерации о местном само-
управлении и уставами муниципальных  образований.  Сог-
ласно  ст.  12  Конституции Российской Федерации органы
местного самоуправления не входят в систему органов го-
сударственной власти; согласно ст. 132 Конституции Рос-
сийской Федерации органы местного самоуправления  могут
наделяться  отдельными  государственными полномочиями с
передачей необходимых для их осуществления материальных
и финансовых средств:  реализация переданных полномочий
подконтрольна государству. Прежде чем переходить к сос-
таву и назначению земель,  надо разобраться,  что такое
земельные отношения и земельный участок.  Земельные от-
ношения - это общественные отношения между органами го-
сударственной власти, органами местного самоуправления,
юридическими лицами,  гражданами,  т.е. участниками зе-
мельных отношений,  по поводу владения,  пользования  и
распоряжения землями, а также по поводу государственно-
го управления земельными ресурсами. Участниками земель-
ных  отношений являются Российская Федерация,  субъекты
Российской Федерации, муниципальные образования, юриди-
ческие лица и граждане Российской Федерации.  Иностран-
ные граждане, лица без гражданства и иностранные юриди-
ческие лица могут выступать участниками земельных отно-
шений на определенных  условиях,  рассмотренных  далее.
Объектами земельных отношений являются земельные участ-
ки и права на них.  Земельный участок - это  часть  по-
верхности  земли,  имеющая фиксированную границу,  пло-
щадь, местоположение, правовой статус и другие харак-
теристики,  отражаемые в государственном земельном ка-
дастре и документах государственной регистрации прав на
землю. Граница земельного участка фиксируется на планах
и выносится в натуру.  Площадь земельного участка опре-
деляется после выноса границы в натуру. Правовой статус
земельного участка включает в себя целевое  назначение,
разрешенное  использование  и форму законного владения.
Владельцы земельного участка - общее наименование  лиц,
имеющих право собственности на земельный участок,  пос-
тоянного                                               
(бессрочного) пользования,   пожизненного  наследуемого
владения,  аренды земельного участка. Земельные участки
и  права на них,  а также прочно связанные с земельными
участками объекты (почва,  замкнутые водоемы, лес, мно-
голетние  насаждения,  здания,  строения,  сооружения и
др.),  перемещение которых без несоразмерного ущерба их
назначению невозможно, находятся в обороте нераздельно,
если иное не предусмотрено законом.  Земельный  участок
может быть делимым и неделимым.  Делимым признается зе-
мельный участок,  который без изменения своего целевого
назначения и разрешенного использования может быть раз-
делен на части,  каждая из которых после раздела  может
образовать самостоятельный земельный участок,  подлежа-
щий государственной регистрации.  Неделимым  признается
земельный участок, который по своему целевому и хозяйс-
твенному назначению и разрешенному использованию не мо-
жет быть разделен на самостоятельные земельные участки.
Земельный участок может быть признан неделимым на осно-
вании  закона.  
  2.  Земли Российской Федерации 
Земли
Российской Федерации по целевому назначению и правовому
режиму  подразделяются на следующие основные категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли по-
селений;  3) земли промышленности,  транспорта,  связи,
радиовещания,  телевидения,  информатики,  космического
обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; 4)
земли особо охраняемых  территорий;  5)  земли  лесного
фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Все эти
земли используются в соответствии с установленными  для
них  целевым  назначением и правовым режимом (подробнее
об этом см. гл. 3-6 настоящего пособия). Целевое назна-
чение и соответствующий ему правовой режим земель явля-
ются основными принципами российского земельного  права
(о чем дальше будет рассказано более подробно). Целевое
назначение земель - это установленные законодательством
порядок,  условия,  предел эксплуатации (использования)
земель для конкретных целей в соответствии с категория-
ми земель.  Правовой режим земель определяется совокуп-
ностью правил их использования и включения в  гражданс-
кий оборот,  охраны, учета и мониторинга, установленных
земельным,  градостроительным, лесным, водным, природо-
охранным и иным законодательством,  законодательством о
недрах,  и распространяется на земли определенной кате-
гории.  На землях,  отнесенных к нескольким категориям,
действуют все правила и ограничения,  установленные для
соответствующих кате                                   
горий. В  случае  спора  по правовому режиму земельного
участка приоритет имеет категория земель более строгого
правового  режима.  Целевое назначение и правовой режим
основных категорий земель определяются федеральными за-
конами, законами субъектов российской Федерации и отра-
жаются в градостроительной и  землеустроительной  доку-
ментации.  В настоящее время отнесение земель к катего-
риям,  перевод их из одной категории в другую  осущест-
вляются  в отношении:  земель федерального значения,  в
том числе земель особо охраняемых территорий  федераль-
ного значения,  и межрегиональных проектов, а также зе-
мель лесного фонда в лесах первой группы - Правительст-
вом  Российской  Федерации  или уполномоченным им феде-
ральным органом по согласованию с органами исполнитель-
ной власти субъектов Российской Федерации; земель сель-
скохозяйственного назначения,  земель лесного  фонда  в
лесах второй и третьей группы, водного фонда - органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации по
согласованию  с  органами местного самоуправления,  а в
городах Москве и Санкт-Петербурге -  органами  исполни-
тельной  власти городов Москвы и Санкт-Петербурга;  зе-
мель лесного фонда в лесах первой группы в  многолесной
зоне  для  развития  поселений  и  при отводе земельных
участков независимо от площади под линейные  сооружения
согласно  проектной документации и установленным норма-
тивам - органами исполнительной власти  субъектов  Рос-
сийской Федерации;  муниципальных земель поселений,  за
исключением земель сельскохозяйственного назначения,  -
органами местного самоуправления;  муниципальных земель
сельскохозяйственного назначения  -  органами  исполни-
тельной  власти субъектов Российской Федерации;  земель
особо охраняемых территорий  регионального  и  местного
значения - законодательными (представительными) органа-
ми субъектов Российской  Федерации.  (Здесь  излагается
примерное  распределение компетенции:  порядок перевода
земель из одной категории в другую устанавливается  фе-
деральным законом и законами субъектов Российской Феде-
рации.) Категория земель указывается в:  постановлениях
органов  исполнительной власти и решениях органов мест-
ного самоуправления о предоставлении (передаче) земель-
ных  участков или об установлении особых правовых режи-
мов использования земель особо охраняемых территорий  и
земель  иного назначения;  свидетельствах,  Договорах и
иных документах,  удостоверяющих права на землю;  Доку-
ментах государственного земельного кадастра; документах
го-сударственной регистрации.  Нарушение  установленной
подведомственности перевода земель из одной категории в
другую может являться основанием для признания  недейс-
твительными актов органов исполнительной власти субъек-
тов Российской Федерации и органов местного  самоуправ-
ле-                                                    
ния, а также сделок с земельными участками, совершенных
на их основании,  либо для отказа в государственной ре-
гистрации прав на землю. Понятие разрешенного использо-
вания земельных участков логически вытекает из принципа
целевого назначения и  соответствующего  ему  правового
режима  земель.  Разрешенное  использование  земельного
участка - это использование земельного участка с учетом
целевого назначения,  установленных ограничений и обре-
менении.  Разрешенное использование земельного  участка
определяется на основе зонирования земель,  градострои-
тельной и землеустроительной документации.  Разрешенное
использование земельного участка может содержать требо-
вания к:  способам использования земельного  участка  и
запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли
и снижению плодородия  почв  или  ухудшению  окружающей
природной среды;  плотности, высоте и глубине застройки
в  соответствии  с  градостроительной  документацией  и
строительными нормами и правилами;  размещению социаль-
но-культурных, коммунально-бытовых, промышленных и иных
зданий,  строений и сооружений в пределах соответствую-
щей зоны или  земельного  участка;  видам  пользования,
оказывающим негативное воздействие на здоровье человека
или связанным с повышенной для  него  опасностью;  пре-
дельно допустимым нормам нагрузки на окружающую природ-
ную среду; сохранению зеленых насаждений. Перечень тре-
бований, включаемых в разрешенное использование земель-
ного участка,  устанавливается вне зависимости от  прав
на данный земельный участок.  Разрешенное использование
земельных участков определяется органами исполнительной
власти  субъектов Российской Федерации и органами мест-
ного самоуправления при зонировании земель, а также при
предоставлении конкретных земельных участков и указыва-
ется в документах.  Самовольное изменение  разрешенного
использования  земельных участков не допускается.  
 3.Некоторые актуальные и  отчасти 
 дискуссионные  вопросы
Существует проблема государственно-правового характера,
о которой,  как представляется, недостаточно говорится.
К  чьей  компетенции  относится регулирование земельных
отношений?  С одной стороны, земельное законодательство
состоит  в ведении Российской Федерации и ее субъектов,
часть которых не принимает идею  частной  собственности
на землю (Марий Эл, Татарстан, Башкортостан, Дагестан и
др.).  Оставляем на время вопрос о  верховенстве  феде-
рального законодательства над законодательством субъек-
тов Федерации, о способах согласования их законодатель-
ства по вопросам совместной компетенции, причем это от-
носится не только к тем,  кто не признает частной собс-
твенности, но и к тем, кто шагнул дальше               
федерального законодательства   (Воронежская,  Тульская
области и др) Дело еще и в том,  что если  исходить  из
ГК,  согласно которому земля и другие природные ресурсы
объявляются вещью,  имуществом (с некоторой спецификой,
определяемой  соответствующим при-родоресурсным законо-
дательством),  то их регулирование  охватывается  граж-
данским законодательством, находящимся в исключительном
ведении Федерации:  следовательно,  предстоит увязывать
эти различные виды,  "этажи" компетенции, учитывая сов-
ременное состояние федеративных, равно как и земельных,
отношений.  Для  ведения хозяйства на земле и повышения
ее эффективности узловым вопросом является форма владе-
ния землей.  Пробивающая себе в настоящее время частная
собственность на землю,  в том числе сельскохозяйствен-
ного  назначения,  выдвигает  по  крайней  мере еще две
проблемы - об  охране  земель,  находящихся  в  частной
собственности  граждан,  обеспечении  их экологического
благополучия (как принято было писать  в  международных
документах  и в наших российских актах - "для нынешнего
и будущего поколений");  о  цивилизованном  преодолении
категорических   формулировок  и  обещаний  предыдущего
строя и законодательства. По первому вопросу - о сохра-
нении и облагораживании земель - решение представляется
поначалу довольно простым, списанным из-за границы: на-
до  ужесточить требования к фермеру,  усилить государс-
твенный и общественный контроль за рациональным исполь-
зованием  земель частниками,  ввести достаточно жесткие
санкции за деградацию и нарушение земель, другие небла-
гоприятные   последствия   хозяйственной  деятельности,
простимулировать природоохранные технологии,  снабдить
собственников  земли экологическими нормативами режимов
оптимального использования земельных участков.  Это все
меры в основном правового характера, не считая, разуме-
ется, мероприятий по созданию инфраструктуры, снабжению
фермеров техникой,  семенами,  удобрениями, т.е. усилий
по подъему фермерского и иного, расположенного на земле
хозяйства  организационно-экономического плана.  Однако
действительность и ход земельной реформы заставляют от-
нестись  к  правовым мерам более тщательно и осторожно.
При нынешнем состоянии государственного, и прежде всего
контрольного, аппарата эти меры могут на селе обернуть-
ся против землевладельца,  стать в руках  определенного
круга  людей инструментом подавления свободы фермерской
и иной сельской деятельности,  средством  злоупотребле-
ния.  Земледелец  в  поле часто не воин про-тив местной
бюрократии, цепляющейся за свои привилегии и возможнос-
ти.  Агропромышленный комплекс продолжает быть основным
загрязнителем  земель  и  других  элементов  окружающей
среды:  отходы животноводческого производства, исполь-
зование  ядохимикатов  и  пестицидов,  перерабатывающая
промышленность,  ослабление производственной и техноло-
гической дисциплины,  труднос-ти осуществления контроля
на объектах, разбросанных на обшир-                    
ных территориях, - все это приводит к тому, что состоя-
ние  земли и всей окружающей природной среды в сельской
и городской местностях, согласно Национальному докладу
об охране окружающей природной среды,  остается тревож-
ным,  ряд регионов обладают признаками зон чрезвычайной
экологической  ситуации или экологического бедствия.  В
связи с изменением характера и структуры сельского  хо-
зяйства законодательное обеспечение экологической поли-
тики имеет несколько аспектов.  Целесообразно видеть  и
здесь,  как отмечалось выше, проблему сочетания центра-
лизованных,  федеральных и децентрализованных,  центро-
бежных начал. Сельское хозяйство, земледелие традицион-
но было наименее централизованной сферой народного  хо-
зяйства ввиду различий в климатических и географических
параметрах,  навыках ведения земледелия и  животноводс-
тва,  участия органов местного самоуправления и населе-
ния в производстве питания. В современных условиях про-
тиворечивости законодательной системы,  неурегулирован-
ности некоторых существенных вопросов, наличия экономи-
ческого  и политического кризиса децентрализация управ-
ления процессами в сельском хозяйстве имеет свои сторо-
ны: ослабляется отрицательное влияние неразберихи и ха-
оса в налаживании политической и правовой систем, нака-
ла амбиций и противоборств элитных группировок,  неком-
петентности и непрофессионализма управления;  прагмати-
ческие инерционные силы общества, направленные на выжи-
вание в непосредственном смысле этого слова,  дают себя
знать  в  ходе производства продуктов питания.  Однако,
как показывает практика  и  социологические  выборочные
исследования,   приоритет  экологических  ценностей  по
сравнению с продовольственными,  производственными, жи-
лищными,  медицинскими в настоящее время в бытовом соз-
нании населения не наблюдается, проблемы сохранения ок-
ружающей  природной  среды в местностях,  не являющихся
крайне неблагополучными, отступают на задний план, а то
и вообще игнорируются.  Ослабление государственного зе-
мельного, экологического контроля не заменяется повыше-
нием самосознания граждан, должностных лиц; экономичес-
кий механизм возмещения причиненного  окружающей  среде
вреда  не заработал в полную силу и пока не оправдывает
возлагаемых на него надежд. Воспрянувшие в 80-х гг. об-
щественные  объединения  снизили свою активность и нео-
хотно реализуют имеющиеся у них в соответствии  с  рос-
сийским законодательством полномочия;  нередко эгоисти-
чески поступают субъекты Федерации, что во многом обус-
ловлено  предыдущей  многолетней политикой интенсивного
развития экономики на затратных началах.  Между тем зе-
мельное  и  экологическое пространство трудно разделить
на административно-национальные территории:  федератив-
ное  государство  несет ответственность за благополучие
не только перед своими субъектами и  гражданами,  но  и
перед  Содружеством Независимых Государств и перед всем
международным сообществом:  права граждан,  в том числе
на землю, на благоприятную ок-                         
сужающую среду, достоверную информацию о их состоянии и
на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или иму-
ществу правонарушением,  являются непосредственно дейс-
твующими, защищаемыми государством, определяющими смысл
законов, деятельность законодательной, исполнительной и
судебной власти, местного самоуправления. При этих обс-
тоятельствах  возникает необходимость обеспечения феде-
ративным государством продовольственной и экологической
безопасности своих граждан путем использования всех ци-
вилизо