ушения  в
области  земельного  законодательства  - это конкретные
лица,  физические или  юридические,  которые  совершают
правонарушения законодательства о земле. Причем это мо-
гут быть как граждане Российской Федерации,  других го-
сударств, так и предприятия иностранных фирм, объедине-
ний и др.  Причем они должны обладать юридической  пра-
воспособностью и дееспособностью, т.е. способностью об-
ладать правами и  нести  обязанности  и  самостоятельно
осуществлять своими действиями эти права и обязанности.
Субъективную сторону земельного правонарушения  состав-
ляет психическое отношение субъекта к совершаемому дея-
нию,  т.е.  как он относится к совершаемому деянию: со-
вершает его умышленно или по неосторожности,  халатнос-
ти.  Таков элементный состав земельного правонарушения.
При решении вопроса о привлечении к ответственности это
надо знать и правильно применять,  исполнять всем, кого
это  касается.  При  привлечении виновных к юридической
ответственности за земельные правонарушения  необходимо
соблюдать  установленные  основания условия ответствен-
ности. Основание ответственности - наличие закона, пра-
вовой  нормы,  которыми  предусмотрен  тот или иной вид
преступления. Условия ответственности установлены зако-
нодательством,  они  делают возможным привлечение к от-
ветственности, и отсутствие хотя бы одного из них дела-
ет  невозможным  привлечение к ответственности.  Такими
условиями являются: 1) противоправное поведение; 2) на-
личие вреда;  3) наличие причинной связи между вредом и
деянием;  4) вина нарушителя.  Без них  не  может  быть
привлечения  к ответственности.  Рассмотрим этот вопрос
подробнее. Субъект правонарушения несет ответственность
лишь в том случае, если его поведение, деяние (бездейс-
твие) являются противоправными,  т.е. если они нарушают
закон. Если деяние не противоправное, т.е. если в зако-
не не предусмотрена ответственность за такое правонару-
шение,  он  не  может быть привлечен к ответственности.
Ведь в жизни иногда может случиться, что субъект совер-
шает то или иное правонарушение,  которое как бы счита-
ется нарушением, однако не предусмотрено законом, а без
закона нет и ответственности. Вред, причиняемый земель-
ным правонарушением,  может быть экономическим или эко-
логическим. Экономический ущерб возникает при нарушении
законных имущественных интересов собственника, владель-
ца,  пользователя  или  арендатора  (загрязнение земли,
снижение урожайности на целый ряд лет и др.).  Экологи-
ческий  вред - вред земле как природному объекту.  При-
чинная связь между правонарушением и вредом подтвержда-
ет,  что  вред  возник именно по этой причине,  а не по
другой.  Иногда прямая такая связь может отсутствовать,
но имеется угроза причинения вреда (если это прямо пре-
дусмотрено законом), тогда виновный также может привле-
каться к ответственности. Но если это совсем не связано
с действиями лица,  оно не может привлекаться к ответс-
твенности (стихийное бедствие и др.). Вина правонаруши-
теля - обязательное условие привлечения его  к  ответс-
твенности.  Без  вины  нет ответственности.  Вина может
быть умышленной или неосторожной,  неумышленной, халат-
ной. В зависимости от этого устанавливаются разные меры
наказания или взыскания.  Указанные требования являются
обязательными для всех видов ответственности. Коллекти-
вы (предприятия,  организации), их органы не могут быть
привлечены  к  дисциплинарной или уголовной ответствен-
ности,  так как эта ответственность строго индивидуаль-
на. К гражданско-правовой имущественной ответственнос-
ти могут привлекаться как физические, так и юридические
лица - причинители вреда. Ущерб, взысканный с предприя-
тий и организаций,  может быть затем взыскан по суду  с
должностных  лиц  и других работников этих предприятий,
конкретных виновников причинения ущерба.  Что  касается
административной ответственности, то до принятия нового
ЗК (апрель 1991 г.) штрафы за земельные  правонарушения
могли налагаться только на граждан,  но не на предприя-
тия и организа-                                        
ции. Сейчас  ЗК предусмотрены административные штрафы и
для предприятий и организаций,  что связано с  рыночной
экономикой  (об этом говорится дальше).  Завершая общую
характеристику ответственности за земельные  правонару-
шения,  следует подчеркнуть,  что эта ответственность -
важный фактор укрепления законности в земельных отноше-
ниях и правопорядка,  укрепления земельного строя стра-
ны.  Важный,  но не главный и не единственный.  Главным
методом  является убеждение,  добровольное применение и
исполнение законодательства, организаторская и культур-
но-воспитательная работа,  правовая пропаганда, разъяс-
нение народу законодательства (на это и направлено нас-
тоящее пособие),  правовое воспитание людей,  повышение
их правосознания,  чтобы уважение к закону было их лич-
ным убеждением. И только в тех случаях, когда эти мето-
ды "не  срабатывают",  применяется  ответственность  за
правонарушения.  Нет  полных  данных  о применении этих
мер, они еще не обобщались и не изучались. Но поступают
сигналы  о том,  что порой они не применяются и не пол-
ностью применяются; и, по существу, нарушители остаются
безнаказанными,  а  законность  и правопорядок от этого
страдают.  Это свидетельствует о  низкой  эффективности
реализации законодательства. Когда говорят об эффектив-
ности самого законодательства,  то очень часто это сво-
дится к утверждению о том,  что законы плохие и поэтому
они неэффективны.  Вряд ли всегда это правильно.  Очень
часто  условия  эффективности находятся вне права,  вне
самого закона.  Ухудшилась экологическая ситуация - ви-
новат закон,  он плохой? Нет. Его выполнение зависит от
материальных и финансовых ресурсов,  материально-техни-
ческих средств,  социально-экономических условий.  Если
бы они "приводились в действие" законы выполнялись  бы,
были бы эффективными. К этому надо стремиться. Земель-
ные правонарушения и меры ответственности за них  пере-
числены  в ЗК,  где имеется специальный раздел XIV "От-
ветственность за нарушение  земельного  законодательст-
ва". Это и есть ответственность за земельные правонару-
шения,  так говорить будет правильнее. 
 2. Административная ответственность
 Статья 125 ЗК озаглавлена "Адми-
нистративная и уголовная ответственность  за  нарушение
земельного законодательства".  В ней перечислено 12 зе-
мельных правонарушений и предусмотрены административные
штрафы,  налагаемые  на  граждан,  должностных лиц и на
юридических лиц. Что касается уголовной ответственности
то в статье сказано, что за указанные выше правонаруше-
ния если они приобретают  признаки  уголовного  деяния,
законодательством  может быть установлена уголовная от-
ветственность. То есть административная ответственность
прямо  предусмотрена  с  указанием  конкретных размеров
штрафа,  а в отношении уголовной ответственности сказа-
но, что она может быть предусмотрена, т.е. делается от-
сылка к уголовному законодательству. Здесь два интерес-
ных  практических вопроса.  Первый.  До нового ЗК адми-
нистративные штрафы и их конкретные размеры  в  прежнем
ЗК не указывались,  а делалась отсылка к административ-
ному законодательству.  Указание штрафов  прямо  в  ЗК,
скорее всего, сделано для большего удобства пользования
Кодексом.  Ведь раньше эти штрафы  предусматривались  в
КоАП.  Действительно, в действующем КоАП (июнь 1984 г.)
перечислены 9 земельных правонарушений и указаны  конк-
ретные штрафы за них. Они перечислены в соответствии со
старым ЗК. Поскольку административные штрафы - это сфе-
ра административного законодательства (КоАП), постольку
штрафы, указанные в ЗК, обязательно должны быть указаны
в КоАП.  Таким образом, происходит дублирование, повто-
рение одних и тех же норм в двух Кодексах. С точки зре-
ния  юридической  науки и техники это недопустимо,  так
как не соответствует делению права на отрасли, приводит
к смешиванию их. Но с точки зрения практически-примени-
тельной,  видимо,  полезно.  Так и сделано.  Теперь эти
нормы  о  земельных  правонарушениях  и штрафах за них,
указанные в двух Кодексах, следует считать одновременно
и земельно-правовыми,  и административно-правовыми.  Но
ответственность -  административно-правовая.  Могут  ли
полностью совпадать перечисления земельных правонаруше-
ний в ЗК и КоАП? В старом ЗК было 11 земельных правона-
рушений,  а в КоАП - 9.  Два не были восприняты в КоАП.
Это те,  которые устарели (пользование землей  в  целях
извлечения нетрудовых доходов), либо уточнены (исключе-
но расплывчатое определение  нарушения  как  бесхозяйс-
твенного использования земли), либо просто не восприня-
ты (непринятие мер по борьбе с сорняками,  невыполнение
условий снятия и хранения плодородного слоя почвы). Та-
ким образом,  поскольку это - административная  ответс-
твенность, надо было применять КоАП, а не ЗК. В будущих
КоАП и ЗК они должны в точности совпадать,  иначе  воз-
никнут трудности и противоречия в их применении. Сейчас
пока применяются нормы  ЗК  (поскольку  в  нем  указаны
штрафы),  но, когда будет принят новый КоАП, надо будет
применять его совместно с ЗК, только чтобы не было раз-
ночтений, противоречий в них. Еще интересный вопрос. До
нового ЗК штрафы в соответствии с  законом  (Указ  1961
г.)  налагались только на должностных лиц и граждан,  а
на предприятия и организации не налагались.  Теперь  ЗК
предусмотрел наложение штрафов на предприятия и органи-
зации.  Оправданно ли это?  Точки зрения на  этот  счет
разные.  С одной стороны, в условиях общенародной собс-
твенности такие штрафы на предприятия и организации, по
существу, означали перекладывание средств из одного го-
сударственного кармана в другой. Такие штрафные санкции
поэтому оказались неэффективными и в хозяй-            
ственных отношениях.  Сейчас,  в  процессе разгосударс-
твления и  приватизации  собственности  на  землю,  эти
штрафы на предприятия и организации являются полезными.
Хотя сомнения сохраняются.  Практика покажет, как лучше
надо  решать этот вопрос.  О размере штрафов - это тоже
интересно. Раньше в КоАП штрафы были очень малыми, сла-
бо  эффективными.  И  в  литературе часто высказывались
предложения о повышении штрафов.  При этом ссылались на
зарубежный опыт,  где штрафы устанавливались достаточно
высокие.  В ЗК сейчас штрафы установлены высокие, порой
даже  очень  высокие.  Если такой штраф будет взыскан с
фермера,  семейного предприятия да плюс еще ущерб в та-
ком же размере, предприятие (нарушитель) может обанкро-
титься.  Поэтому высокие штрафы  помогут  предотвратить
земельные правонарушения предприятиями и организациями.
Да и гражданами и должностными лицами также.  В  ст.125
ЗК  предусмотрены следующие виды земельных правонаруше-
ний.  Самовольное занятие  земельных  участков.  Данное
правонарушение  посягает на установленный земельный по-
рядок.  Этот порядок установлен ЗК.  Земельные  участки
предоставляются  решением местной администрации в собс-
твенность,  пожизненное владение,  пользование, аренду.
Заключается  договор аренды или временного пользования.
В этой связи любой самовольный захват земельного участ-
ка  любым лицом - юридическим или физическим - есть на-
рушение установленного земельного распорядка.  И  кроме
того,  он приносит вред экономике,  землепользователям,
собственникам, арендаторам либо государству (если учас-
ток  захватывается  из земельного запаса).  Самовольное
строительство на самовольно захваченном  участке.  Даже
законные собственники,  владельцы, пользователи обязаны
соблюдать правила застройки.  Они могут возводить пост-
ройки и сооружения, но с соблюдением установленных пра-
вил застройки. Если же лицо самовольно заняло участок и
тем самым уже нарушило земельное законодательство,  тем
более оно не  вправе  проводить  какую-либо  застройку.
Участок возвращается (собственнику,  пользователю, вла-
дельцу или государству), а постройка сносится нарушите-
лем или за его счет без возмещения затрат.  Захламление
земель. Это нарушение отличается, например от загрязне-
ния земель,  тем, что участок захламлен отходами произ-
водства - кирпичом,  цементом, стройматериалами и т.д.,
в  результате  чего  участок невозможно использовать по
назначению, рационально. Поэтому данное нарушение также
приносит определенный вред.  Граждане - это собственни-
ки,  владельцы,  пользователи,   арендаторы   земельных
участков. Нарушение может быть совершено как умышленно,
так и по небрежности, неосторожности, бесхозяйственнос-
ти, халатности, непринятию мер по очистке участка. Заг-
рязнение земель химическими и радиоактивными  вещества-
ми, производственными отходами и сточными водами. В от-
личие от захламления загрязнение означает проникновение
в  почву таких веществ,  которые отрицательно меняют ее
химический состав,  вредно влияющий на плодородие почв,
снижают урожайность, делают продукцию вредной и опасной
для людей и животных (в то время как захламление -  это
оставление на почве твердых нерастворимых предметов,  а
не веществ и их элементов).  Загрязнителями могут  быть
как граждане, так и предприятия и организации: насосные
станции,  автопарки,  заводы и фабрики (например, коже-
венные,  масложировые,  бумажные и др.).  И те и другие
могут быть субъектами ответственности.  Нарушение может
совершаться как умышленно, так и по неосторожности, ха-
латности, небрежности. Высокие штрафы устанавливаются в
связи с тем, что данное нарушение приносит большой вред
- снижение  плодородия  почв  и  снижение  урожайности,
иногда  на несколько лет.  Заражение земель бактериаль-
но-паразитическими и карантинными вредными организмами.
Данное правонарушение, как и предыдущее, также относит-
ся к более вредным,  так как подобное  заражение  может
приводить  к тем же вредным последствиям.  Но в отличие
от загрязнения заражение заключается в том, что в почву
попадают,  проникают,  например,  микробы,  вредные для
здоровья и жизни людей и животных,  для  сельхозпродук-
ции.  Субъектами-загрязнителями  здесь могут быть,  как
правило, научно-исследовательские учреждения, ветбакла-
боратории, опытные станции, имеющие дело с такими вред-
ными организмами.  Иногда субъектами могут быть и граж-
дане,  но реже. Нарушение может совершаться умышленно и
по неосторожности.  Порча  и  уничтожение  плодородного
слоя почвы. В отличие от загрязнения и заражения, кото-
рые могут причиняться только химическими  веществами  и
бактериологическими  организмами,  порча  и уничтожение
причиняются физическим воздействием  (например,  рытьем
траншей,  канав,  проездом тяжелого транспорта, танков,
установок и др.).  Подобное физическое уничтожение  или
порча также могут надолго выводить из строя плодородную
почву.  Нарушение  может  совершаться  главным  образом
умышленно, но в редких случаях не исключается и неосто-
рожное поведение.  Нарушение сроков  возврата  временно
занимаемых земель. В соответствии с ЗК земли могут пре-
доставляться во временное  пользование  (например,  для
геологоизыскательских  работ,  для подъездных путей при
строительстве, сдаче в аренду и др.). В отличие от пре-
дыдущего нарушения,  где земли не отводятся, но им при-
чиняется ущерб,  здесь земля отводится на определенный,
временный срок.  По истечении этого срока такие земель-
ные участки должны быть возвращены  собственнику,  вла-
дельцу,  пользователю,  арендатору. Невозврат их в срок
означает,  по существу, продолжение пользования ими, но
уже самовольное. Нарушение совершается умышленно. Субъ-
ект нарушения - и граждане,  и юридические лица.  Невы-
полнение обязанностей по приведению временно используе-
мых земель в состояние,  пригодное для использование по
целе-                                                  
вому назначению.  Данное нарушение неразрывно связано с
предыдущим.  Временный землепользователь не только обя-
зан вернуть участок по истечении срока (это - самостоя-
тельное нарушение),  но и в пригодном для использования
состоянии,  причем не только в пригодном, а для исполь-
зования  именно  по целевому назначению (например,  для
сельхозпроизводства и др.). Данное нарушение совершает-
ся умышленно.  Нарушитель знает,  что он обязан делать,
но не делает.  Нарушители - те же временные пользовате-
ли,  т.е. как юридические лица, так и граждане. Времен-
ный землепользователь обязан провести  все  необходимые
работы:  распашку,  восстановление  плодородного  слоя,
ликвидацию всех повреждений почвы.  Все эти работы  вы-
полняются  им за свой счет.  Если (в крайнем случае) он
не делает этого,  собственник (владелец) участка  может
это  сделать за свой счет и взыскать с временного поль-
зователя расходы.  Проектирование,  размещение,  строи-
тельство  и ввод в эксплуатацию объектов,  отрицательно
влияющих на состояние земель.  Прежде всего, может воз-
никнуть  затруднение:  является каждое из перечисленных
деяний оконченным нарушением или  оконченное  нарушение
составляют все деяния вместе,  в совокупности?  Видимо,
без ввода таких предприятий и объектов в действие отри-
цательного воздействия не будет.  Но, с другой стороны,
такие действия без экологической экспертизы  вообще  не
могут  иметь  места.  В  таких случаях на каждой стадии
возможно прекращение проектирования, размещения и стро-
ительства объектов и,  кроме того,  наложение штрафа на
виновных.  В каждом случае надо исходить из  конкретных
обстоятельств. Какие объекты имеются в виду? Любые, ес-
ли они отрицательно влияют на состояние земель. Это мо-
гут быть гидроэлектростанции,  которые выводят огромное
количество земель из сельхозоборота; гидромелиоративные
сооружения,  которые  могут привести к иссушению земель
или, наоборот, к их заболачиванию, подтоплению; различ-
ные мелкие объекты,  которые возводятся предприятиями и
гражданами, и т.д. Действия нарушителей умышленные: они
знают  об  отрицательных  последствиях,  но делают свое
неправое дело.  Особенно если это делается без экологи-
ческой экспертизы. Без такой экспертизы вообще не долж-
но быть никакого строительства.  Искажение  сведений  о
состоянии  и использовании земель.  В соответствии с ЗК
каждый землепользователь по  требованию  земорганов  и
должностных  лиц  обязан  давать правдивую информацию о
количестве и качестве земель, их состоянии. Это необхо-
димо,  в частности, для выделения земель для крестьянс-
ких (фермерских) хозяйств, для предоставления во владе-
ние и пользование и т.д.  От этих сведений зависит пра-
вильное решение вопросов о предоставлении земель,  а от
неправдивой  информации могут быть нарушены права граж-
дан и организаций.  В этом вредность данного земельного
правонарушения.  Нарушителями  выступают граждане-собс-
твенники,  владельцы,  пользователи,  арендаторы; долж-
ностные лица предприятий (колхозов, совхозов, предприя-
тий и др.) - землепользователей;  должностные лица  зе-
морганов,  контрольных органов.  Нарушение сроков расс-
мотрения заявлений (ходатайств) граждан о  предоставле-
нии  земельных участков и сокрытие информации о наличии
свободного земельного фонда. По существу, здесь объеди-
нены два самостоятельных правонарушения: нарушение сро-
ков и сокрытие информации.  Причем они касаются выделе-
ния  участка  из  земель запаса и из земель колхоза или
совхоза (другой организации) при выходе их работников и
образовании  крестьянского  (фермерского) хозяйства.  В
первом случае срок рассмотрения заявления (ходатайства)
-  не  более  2 месяцев,  а во втором случае - месячный
срок. Эти два случая земельных правонарушений и штрафов
за них предусмотрены и Законом о крестьянском (фермерс-
ком) хозяйстве (ст.  7 и 8).  Этот Закон говорит об от-
ветственности виновных лиц, не расшифровывая их. А в ЗК
прямо называются должностные лица.  Имеются в виду  как
должностные лица колхозов и совхозов (допускающих воло-
киту при рассмотрении заявлений), так и до