внешнеэкономической доктрины, концепции экономического развития
(по крайней мере на среднесрочную перспективу), концепции
военного строительства;
     согласование всех профильных оборонных законоуложений и
сведение их в единый "Оборонный кодекс Российской Федерации",
начинаемый "Основами оборонного законодательства Российской
Федерации" в ранге конституционного закона, коих на сегодняшний
момент не существует и, насколько известно, не разрабатывается;
     разработка и реализация программы упорядочения
организационно-правовых форм оборонных предприятий, распределение
их акционерного капитала и корпоратизация, кардинальная
диверсификационная переориентация оборонного комплекса;
     принципиальная переработка российской налоговой системы;
     введение законодательного механизма реализации
государственного гарантирования инвестиций, в том числе
иностранных, в предприятия оборонно-промышленного комплекса, а
также репатриирования прибыли;
     обеспечение обоснованного и предсказуемого государственного
оборонного заказа;
     упрощение процедуры взаимопоставок комплектующих и компонент
в рамках системы кооперирования, особенно среди предприятий стран
- членов СНГ;
     обеспечение законодательной базы для развития форм непрямой
реализации продукции предприятий внутри страны и на экспорт (в
том числе через лизинг);
     реализация мер государственной финансово-экономической
поддержки экспортной экспансии на мировом рынке;
     отказ от ввода в обращение федеральными ведомствами денежных
суррогатов (типа ГКО, налоговых освобождений и взаимозачетов);
     постановка задачи протектирования экспорта продукции
предприятий военного, двойного и гражданского назначения;
     разработка и реализация программы сплошной превентивной
санации оборонных предприятий, прежде всего в части их систем
управления;
     разработка и развертывание межведомственной системы
активного информационного мониторинга на базе глобальных
информационных сетей и математических макромоделей военно-
экономических процессов;
     привлечение перспективных кадров.

     Предложенные меры не противоречат действующему
законодательству и основным циркулирующим подзаконным актам, а
требуют локальных модификаций российской нормативно-правовой
базы, которые по своему составу не нарушают ничьих законных прав
и не налагают принципиально новых обязанностей на властные
органы; не противоречат официально закрепленным целям последних,
не изменяют их функций и не требуют упразднения имеющихся или
учреждения новых структур государственного управления. В то же
время они не противоречат принципам рациональной рыночной
организации экономики; не наносят ущерба международному престижу
страны и не предусматривают серьезных изменений во
внешнеполитической ориентации нашей страны, в том числе не
вызывают проблем в соблюдении договоров, соглашений, конвенций и
режимов, к которым присоединилась Россия. Эти меры не требуют
крупных бюджетных ассигнований или серьезных кредитных
заимствований и могут быть осуществлены в сжатые сроки.
     Таким образом, предложенная система первоочередных
антикризисных мер реализуема, носит в основном правовой и
организационно-управленческий характер; ее успешному
осуществлению могут помешать лишь субъективные причины. По сути -
это реализация схем и принципов эффективного менеджмента в ряде
критических областей, связанных с оборонно-промышленным
комплексом нашей страны.

     @

     ^ИС: ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ КОМПЛЕКС РОССИИ: ПРОРЫВ В XXI ВЕК
     ^ДТ: 04.03.1999
     ^АВ: БОРИС КУЗЫК
     ^ЗГ: 4.2. ЦЕЛЕВЫЕ КОМПЛЕКСНЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ
СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
     ^ТТ:

     Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые
программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация
(далее именуются - целевые программы), представляют собой
согласованные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления
комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских,
производственных, социально-экономических, организационно-
хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное
решение задач в различных областях развития Российской Федерации.
Они являются важнейшим средством реализации структурной политики
государства.
     В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы:
отбор проблем для программной разработки; принятие решения о
разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и
оценка целевой программы; утверждение целевой программы;
управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее
выполнения.
     Целевая программа, согласно положению, введенному
постановлением правительства РФ от 26 июня 1995 года, состоит из
следующих разделов: содержание проблемы и обоснование
необходимости ее решения программными методами; основные цели и
задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных
мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая
создание новых рабочих мест, переподготовку и социальную защиту
высвобождаемых работников в результате реализации программы;
ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального
бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской
Федерации); механизм реализации программы; организация управления
программой и контроль за ходом ее реализации; оценка
эффективности, социально-экономических и экологических
последствий от внедрения программы; паспорт целевой программы
согласно приложению.
     К проекту целевой программы должны быть приложены
пояснительная записка, бизнес-план с социально-экономическим и
технико-экономическим обоснованиями, предварительная бюджетная
заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования
программы на очередной год, лист согласования с заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти и, при необходимости,
соглашения (договоры) о намерениях между государственным
заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации,
подтверждающие финансирование программы из внебюджетных
источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.
     В целевой программе необходимо обеспечить увязку всех
программных мероприятий и очередность их проведения с
проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также
согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных
задач. На ближайшие 1-2 года должны быть конкретизированы
программные мероприятия, их финансирование, бизнес-план с
социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями.
     Целевое программирование является ключевым элементом
стратегического управления. Поэтому весьма важны вопросы,
связанные с формированием действенных механизмов программного
управления и четкой регламентацией их функционирования.
     Упорядочение и регламентация процессов формирования и
реализации целевых программ федерального уровня, введенные
благодаря принятию вышеуказанного постановления правительства,
при всей их важности, оказывают лишь ограниченное влияние на
функционирование оборонно-промышленного комплекса, поскольку их
действие не распространяется на процессы развития ВВТ.
     Процессы обоснования, планирования и реализации мероприятий,
связанных с развитием вооружения, должны включать:
     проведение систематических межведомственных научных
исследований по обоснованию военной политики и военно-
политических целей государства и формулированию задач его
Вооруженных Сил;
     проведение комплексных исследований и обоснований
потребностей армии в вооружении на долгосрочный период с учетом
развития международных договорных отношений в области вооружений,
его качества, количества, научно-технологических возможностей
создания, необходимого уровня развития технологий и оборонных
отраслей промышленности;
     обоснование и разработку директивно-плановых и директивно-
методических документов, регламентирующих долгосрочные,
среднесрочные и краткосрочные планы развития ВВТ и их реализацию
(управление реализацией);
     проведение НИОКР по развитию технологий и созданию
лабораторно-испытательной базы НИИ и КБ оборонно - промышленного
комплекса;
     выполнение НИОКР по созданию (модернизации) ВВТ, включая
средства испытаний и необходимую для эксплуатации инфраструктуру;
     осуществление НИОКР по средствам учебно-боевой подготовки и
тренировки личного состава и сил боевого управления;
     подготовку оборонной промышленности к серийному производству
новых вооружений и их компонент, включая учебно-тренировочные
средства;
     серийное производство вооружений для плановых поставок в
войска в мирное время, включая пополняемые при эксплуатации
компоненты и элементы;
     подготовку районов дислокации в интересах обеспечения
монтажа и эксплуатации ВВТ;
     эксплуатацию ВВТ в войсках, включая обучение и тренировку
войск и гарантийное и регламентное обеспечение;
     проведение НИОКР в интересах утилизации снимаемого с
эксплуатации вооружения и техники;
     снятие с эксплуатации и утилизация ВВТ.

     Описанные процедуры и мероприятия в целом называют процессом
развития вооружения, имея в виду все стадии жизненного цикла
оружия и военной техники и все компоненты процесса, - обоснование
концепции и требований, создание оружия, его производство,
эксплуатацию и утилизацию. С позиций методологии программно-
целевого планирования и управления данный процесс рассматривается
как развитие функциональной системы, в структуру которой входит
множество организационных систем (системы сбора, обработки,
анализа и интерпретации информации, подготовки и принятия
управленческих решений) и множество технических систем
(собственно системы оружия и их компоненты, проектно-
производственные, испытательно-лабораторные, полигонные и другие
объекты).
     Целевая программа развития есть план создания и развития
функциональной системы. Развитие функциональной системы
осуществляется в два этапа: первый - обоснование и разработка
(оптимизация) плана развития - собственно целевая программа;
второй - реализация плана развития. Управление ими и есть
программно-целевое управление. Управленческие решения при
обосновании и реализации планов развития системы могут относиться
как к ее организационным структурам, так и к техническим
системам.
     К концу 80-х годов в нашей стране сложились определенная
система и механизмы обоснования, формирования и реализации планов
развития вооружений. В частности, предусматривалось создание
достаточно большого количества документов, разрабатываемых
различными министерствами, ведомствами и структурами, календарные
сроки утверждения которых должны были согласовываться с
пятилетними планами хозяйственного развития страны. К наиболее
важным из них относились следующие:
     1. "Основные направления развития вооружения и военной
техники". Документ определял требования к главным тактико-
техническим характеристикам перспективных образцов и пути
долгосрочного научно-технологического развития в военно-
прикладной области. Разработку "Основных направлений" возглавляло
Министерство обороны при участии ведущих НИУ Вооруженных Сил и
отраслевых институтов оборонных отраслей промышленности. Основные
обоснования перспектив развития вооружений и требований к ним
проводились видами Вооруженных Сил с использованием результатов
НИР, предпроектных и проектных проработок, проводимых
соответствующими отраслевыми институтами и КБ соответствующих
министерств оборонных отраслей промышленности.
     2. "Программы вооружений" - наиболее важные директивные
плановые документы, фактически определявшие развитие вооружений
на среднесрочный и долгосрочный периоды. Они разрабатывались
Министерством обороны (в основном, видами ВС) совместно с
министерствами оборонных отраслей промышленности и включали в
себя задания на НИОКР по ВВТ с важнейшими ТТХ, сроками и этапами
проведения работ, основными исполнителями, а также задания по
серийному производству и капитальному строительству на объектах
дислокации и эксплуатации.
     3. "Контрольные цифры ассигнований" на развитие вооружения.
Их подготовка возлагалась на комиссию Президиума Совета Министров
по военно-промышленным вопросам (ВПК).
     4. "Отраслевые пятилетние планы важнейших НИОКР" и
"Отраслевые пятилетние планы основных НИОКР" разрабатывались
отраслевыми министерствами оборонной промышленности и
утверждались: первые - правительством, вторые - оборонно-
промышленным комплексом.
     5. Пятилетние "Планы фундаментальных и прикладных поисковых
научно-исследовательских работ" разрабатывались учреждениями АН и
высшей школы под руководством Министерства обороны.
     6. Пятилетние (и годовые) "Планы производства и поставок"
боевых и обеспечивающих систем разрабатывались министерствами
оборонных отраслей промышленности.
     7. Планы "приоритетных", "особо приоритетных" и "особой
государственной важности" НИОКР формировались независимо от
программ вооружений по решениям правительства или ВПК.
     Сложившаяся система в основном базировалась на
административно-управленческих структурах и научно-методическом и
системно-аналитическом потенциале видов ВС и отраслевых
министерств и ведомств оборонной промышленности. Прерогатива
принятия компромиссных решений по "Программам..." на межвидовом и
межотраслевом уровнях фактически принадлежала начальнику
вооружения Министерства обороны и ВПК.
     В начале 90-х годов эта система фактически была разрушена,
сведена к годовым планам НИОКР и госзаказу на закупку ВВТ.
     В целом можно сказать, что сложившаяся в СССР система
планирования сыграла положительную роль в улучшении планирования
развития вооружения, однако она имела и серьезные недостатки,
обусловленные, с одной стороны, административно-авторитарными
принципами планирования, плохо совместимыми с методологией
программно-целевого планирования, а с другой - практическим
отсутствием серьезных финансовых и ресурсных ограничений. Так, в
1989 году удельный вес расходов на оборону достигал 12,1%
национального дохода СССР, при этом около половины расходов
оборонного бюджета шло на НИОКР и закупку вооружений.
     Следует отметить низкий уровень комплексной проработки
основополагающих документов. Сроки их подготовки были различны и
существенно смещены по отношению друг к другу. Поэтапный подход
позволял многократно пересматривать и "уточнять" ранее
появившиеся документы, концепцию, цели и задачи долгосрочного
развития вооружения. Обоснования концепций развития и требований
к вооружению видов Вооруженных Сил не согласовывались с
концепцией развития Вооруженных Сил в целом, ибо межотраслевые
научные структуры в оборонных отраслях промышленности просто не
были созданы. Наконец, имела место терминологическая путаница, в
том числе градация НИОКР ("важнейшие", "основные", "приоритетные"
и т.п.), лишенная ясного логического содержания. Это позволяло на
самых последних этапах формирования программ вооружений
"проталкивать" в них проекты, слабо обоснованные, но громко
рекламируемые как "спасающие" страну (как правило, совместно
именитым генеральным конструктором и "своим" заказчиком).
     Сложившаяся практика допускала включение в "Программу"
работ, по которым не был выполнен или не был оценен заказчиком
необходимый предварительный объем предпроектных исследований. В
результате в ходе аванпроектирования выяснялось, что трудности,
обусловленные освоением принципиально новых технических решений и
"критических" технологий по определяющим облик системы
компонентам в заданные сроки преодолеть невозможно, требуется
пересмотр планов и корректировка технических заданий.
     Большинство недостатков сложившейся системы разработки
планов и управления их реализацией были порождены ярко выраженной
отраслевой (в отраслях оборонной промышленности) и видовой (в
Министерстве обороны) заинтересованностью и слабостью
межотраслевой экспертизы в интересах Вооруженных Сил и военной
политики страны в целом.
     Анализ структуры и содержания основных плановых документов,
механизмов их реализации в свете новых условий в середине 90-х
годов показывает необходимость их пересмотра. Требуется новая
система обоснования, планирования и управления военной и военно-
технической политикой и развитием вооружений, построенная в
соответствии с принципами программно-целевого планирования и
управления: главные цели ? "дерево" задач ? оценка ресурсов ?
планы мероприятий (решения задач) ? оптимизация планов ?
управление реализацией планов.
     Система должна включать в свой состав организационно-
управляющие (ОУС) и технологические структуры (ТС). Основные
функции ОУС связаны с анализом и управлением в процессе
разработки и реализации планов развития вооружений. Основное
назначение технологических структур - автоматизированный сбор,
хранение и обработка информации, предоставление ее пользователям
в нужной форме, моделирование и оценка (систем, комплексов,
процессов), математическое обеспечение планирования
(оптимизация), информационно-аналитическая поддержка решений
(подготовка вариантов управленческих решений).
     Начальным этапом создания системы должны стать уточнение и
доработка основополагающих документов, определяющих структуру и
содержание процессов и механизмов обоснования, планирования и
реализации программ развития вооружений. В первую группу входят
директивно-плановые документы, которые должны формироваться и
рассматриваться комплексно и быть системно увязанными по задачам,
мероприятиям, ресурсам и финансовым потокам. Верхний уровень
иерархии этих документов занимает "Государственная программа
развития вооружений". Вторую группу составляют директивно-
методические документы, определяющие организационно-методические
аспекты создания новой системы планирования и управления
развитием вооружений.
     Перечень документов, который может составить основу нового
механизма программно-целевого планирования и управления развитием
вооружений нам представляется в следующем виде.

     ОСНОВНЫЕ ДИРЕКТИВНО-ПЛАНОВЫЕ ДОКУМЕНТЫ

     1. Государственная программа развития вооружений:
     1.1. Основные направления развития ВВТ (на 10-15 лет);
     1.2. Программы вооружений (на 5-10 лет);
     1.3. Программа научно-технического и военно-технологи-
ческого обеспечения развития вооружений;
     1.4. Бюджетное финансирование развития вооружений (на 5-10
лет);
     1.5. Программа развития оборонно-промышленного комплекса (на
10 лет).
     2. Мероприятия по ресурсному обеспечению Государственной
программы развития вооружений (на 5 лет).
     3. Федеральная программа "Национальная технологическая база"
("НТБ") (на 10 лет)
     4. Программа военно-технического сотрудничества с
зарубежными странами (на 5-10 лет)
     5. Государственный оборонный заказ (на 1 год).
     6. Ассигнования на оборонный заказ в ежегодный Федеральный
бюджет (на 1 год).
     7. Годовая программа работ по "НТБ".
     8. Программы (планы) конверсии предприятий оборонной
промышленности.

     ДИРЕКТИВНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ДОКУМЕНТЫ

     1. Порядок обоснования, разработки, согласования и
утверждения директивно-плановых и директивно-методических
документов по развитию вооружений.
     2. Положение о Федеральном органе управления развитием
вооружений.
     3. Положение о распределении финансирования НИОКР
     4. Положение о системно-аналитическом и информационном
обеспечении работ по развитию вооружений.
     Порядок проведения разработок сложных (уникальных) систем
оружия.
     Положение по организации и проведению конкурсных разработок
ВВТ.
     Положение о порядке формирования и реализации Программы
научно-технического и технологического обеспечения развития
вооружений.
     Положение о порядке формирования системы вневедомственной
экспертизы и проведения независимых экспертиз.

     По основным директивно-плановым документам, составляющим
"Государственную программу развития вооружений", разработка
которых пр