ески идея федерализма была обоснована  в  XVIII  веке  как  способ
децентрализации  управления  ("горизонтальное  разделение  власти"),  т.  е.
инструмент  демократизации  государственного  строя.  Ни  в  одной  западной
стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и не рассматривается
как форма решения так  называемого  "национального  вопроса",  межэтнических
отношений (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и  др.).  Государства  же,  которые
избрали федеративное устройство как способ  решения  национального  вопроса,
распались (СССР, Югославия, Чехословакия).*
   Таким образом, на протяжении всех последних лет полярные различия  мнений
в оценках и перспективах  российского  федерализма  основываются  именно  на
различии в концептуальном понимании федерализма как такового.

   2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
   2.1. В развитии федерализма в России традиционно выделяют три этапа:
   1918-1936 гг. - создание основ социалистического федерализма;
   1937-1985 гг. - утверждение  фактического  унитаризма  в  государственном
устройстве России;
   1985-1993 гг. - попытки ликвидации формализма в  федеративном  устройстве
государства и реформы Федерации.
   Несмотря на длительные дискуссии, за эти восемь десятилетий так и не были
окончательно решены ключевые вопросы построения  реальной  федерации.  Какой
она должна быть? Договорной или конституционной, асимметричной  или  равной,
построенной   по   национально-территориальному   или    исключительно    по
административно-территориальному принципу? Сохранить ли  субъекты-"матрешки"
(административно-территориальное  деление,  при  котором  автономные  округа
входят в состав  края  или  области)  или  укрупнить  их  в  единый  субъект
Федерации?
   Но уже в 1992  г.  сама  жизнь  заставила  Центр  и  регионы  взяться  за
разграничение полномочий. В результате  были  подготовлены  три  договора  о
разграничении  полномочий  (с  республиками,  с  краями   и   областями,   с
автономными округами), которые и  составили  Федеративный  Договор,  ставший
впоследствии неотъемлемой частью новой российской Конституции.

   2.2. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993  г.  стало  началом
нового этапа в построении  федерализма  как  формы  реальной  демократизации
власти.
   Конституция  закрепила  положения,  которые  позволяют   преодолеть   две
крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет
вплоть до выхода  из  состава  России),  с  другой  -  возврат  к  унитарной
структуре регионов.
   Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко
определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению  с  Федеративным
Договором сделала шаг вперед  -  уравняла  субъекты  Федерации  в  правах  и
положила в основу Российской Федерации не  национальный,  а  территориальный
принцип (источником власти во всей стране  и  в  каждом  субъекте  Федерации
является не этнос, не "титульная национальность",  а  все  многонациональное
население).
   Но поскольку в этот  период  сохранялась  острота  политических  проблем,
продолжался кризис государственного управления, не  вошли  в  цивилизованные
рамки процессы становления региональных сообществ, то Конституция Российской
Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты  (республики,
края, области, автономные области, автономные  округа,  города  федерального
значения), а,  оставив  определенную  "асимметричность",  заложила  основные
принципы, "общие правила" построения подлинной федерации  (см.  ст.  4  и  5
Конституции Российской Федерации):
   ??суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
   ??верховенство  на  всей  территории  страны  федеральной  Конституции  и
федеральных законов;
   ??государственная целостность страны;
   ??единство системы государственной власти;
   ??разграничение  предметов  ведения  и  полномочий   между   федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти  субъектов
Российской Федерации;
   ??равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
   ??равноправие субъектов Федерации между собой  в  их  взаимоотношениях  с
федеральными органами государственной власти.

   2.3. Сегодня российский федерализм вышел на очередную,  несомненно  более
высокую  ступень  своего  развития,  которая,   качественно   отличаясь   от
предшествовавших ступеней, в то  же  время  отнюдь  не  означает  завершения
процесса формирования  самого  федерализма:  очевидны  сегодняшние  проблемы
развития, в то же время достаточно  хорошо  просматриваются  как  завтрашние
трудности,  так  и   перспективы   поступательного   развития   федеративных
отношений.
   Ведь сегодня Российская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных
в экономическом отношении.
   Не завершено и закрепление национально-государственных основ  российского
федерализма,  особенно  в  отношении  прав  и  обязанностей  национальных  и
территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входит 32
крайне разнородных национальных государственных образований, а 57  субъектов
имеют территориальную основу.
   В перспективе можно предполагать, что экономико-географический федерализм
будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития  рыночных
отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость  создания
крупных экономических комплексов  объективно  приведут  к  сокращению  числа
субъектов Федерации. Но "подталкивать" эти процессы  политическими  методами
нельзя и крайне опасно.
   Незавершенность процессов формирования федеративных  отношений  порождает
асимметрию экономических прав  различных  субъектов  Федерации.  Де-юре  все
субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального  выравнивания
прав и обязанностей регионов.

   3. КРИЗИС ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ
   Оценивая ход  и  результаты  реформы  Федерации,  большинство  участников
дискуссии упускают из виду два крайне важных обстоятельства:
   ??объективный кризис системы государственного  управления  в  стране  как
"эхо" общемирового управленческого кризиса 80-90-х гг.;
   ??развитие объективного процесса регионализации страны.
   3.1.  Кризис  государственного  управления  Объективный  кризис   системы
государственного   управления   в   России   был   окрашен    в    предельно
политизированные, эмоциональные тона,  а  потому  в  оценках  его  причин  и
последствий зачастую преобладают субъективно-личностные моменты.
   Однако важно понимать, что кризис государственного управления  происходит
везде, где завершает свое развитие так называемый "бюрократический  цикл"  и
становится неэффективной прежняя система бюрократического администрирования.
   Скорость   деградации   директивного   управления    усиливается    также
значительным ростом роли  "переговорных"  взаимодействий  в  связи  с  общим
развитием информационных процессов.
   В конце 80-х - начале 90-х гг. кризис управления  в  СССР  нашел  внешнее
выражение, в частности, в сломе советской однопартийной системы,  разрушении
механизма воспроизводства партхозноменклатуры и т. п.
   Затем на поверхности событий проявились более глубокие  тенденции,  и  за
субъективно-личностным их образом обнаружились суровые объективные реалии:
   ??была фактически потеряна управляемость страной как единым целым в связи
с   кризисом   существовавшей   системы   государственного   управления    и
государственности вообще;
   ??наряду    с    прежними    объектами    государственного     управления
(национально-территориальными и административно-территориальными  единицами)
возникли обладающие свободой воли "стратегические  субъекты"  -  регионы  (в
странах западной демократии процесс образования  "стратегических  субъектов"
перешел на уровень микросообществ и личностей);
   ??как следствие, в регионах  началось  формирование  параллельных  систем
власти и управления,  что  привело  к  неадекватности  традиционных  средств
социального контроля изменившимся "условиям  социальной  игры"  и  опасности
политической  дезинтеграции  страны  в   случае   установления   фактической
независимости федеральных и региональных властей друг от друга.

   С  другой   стороны,   общий   управленческий   кризис   был   связан   с
унаследованными  от  СССР  особенностями  экономического   регулирования   в
Российской  Федерации.  Он  вырастает  из  противоречия  между  развитием  и
управлением экономикой по отраслевому принципу,  характерному  для  прежнего
Союза ССР, и переходом к управлению непосредственно через территории,  через
субъекты Федерации.  Сегодня  резко  ослабла,  а  нередко  и  вовсе  исчезла
управляющая роль центральных министерств и ведомств в  отношении  отраслевых
предприятий и объектов,  получивших  юридическую  самостоятельность.  Органы
управления республик, краев,  областей,  осваивают  новую  для  себя  модель
взаимодействия с предприятиями и объектами, расположенными на их  территории
по решениям центральных отраслевых ведомств и  в  интересах  отрасли,  а  не
конкретного региона.
   Кроме того, в ходе  губернаторских  выборов  1996-1998  гг.  в  субъектах
Федерации практически завершился процесс консолидации власти на региональном
уровне. Победившие губернаторы смогли опереться не только на волю  населения
региона, но также на консолидированную поддержку региональных элит.
   Традиционное для истории новой России "противостояние ветвей  власти"  на
уровне регионов все больше перестает быть противостоянием  идеологическим  и
превращается в "рабочую конкуренцию" мнений и подходов.  Образ  аполитичного
губернатора-хозяйственника стал не просто "модой",  а  ответом  на  реальные
требования жизни.
   3.2. Процесс регионализации
   Регионализация - объективный процесс становления региональных  сообществ.
Однако,  к  сожалению,  многие  характерные  черты  процесса  регионализации
(осознание элитами и  населением  региона  своих  региональных  интересов  и
предъявление  их   на   федеральном   уровне,   возникновение   региональных
политических движений и  "регионального  лобби",  становление  регионального
самосознания и пр.) эксперты зачастую смешивают с "недостатками" федерализма
или считают следствием неудач федеративной политики государства.
   Подобная "заданность" в восприятии объективных явлений  действительности,
на наш взгляд, есть не что иное, как рудимент унитарного мышления,  ставшего
частью нашей культуры.
   Ведь Россия - одна из самых "унитарных" стран мира по своим  политическим
традициям. Со времен удельной Руси, со времен  собирания  земель  под  рукою
Москвы главный вектор  развития  российского  государства  был  устремлен  к
построению  единой  и  сильной  в  своем  единстве  державы.  Единство   это
вызревало, с одной стороны,  в  борьбе  с  сепаратизмом  удельных  князей  и
сопротивлением  недовольных  присоединением  к  России  народов,  с   другой
стороны, в трудах и  подвигах  по  освоению  суровой  природы  и  бескрайних
просторов Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера.
   И хотя периоды экспансии вовне перемежались  временами  "ухода  в  себя",
собирания сил, страна упорно  крепила  мощь  централизованного  государства,
видя  в  ней  единственное  средство  удержания   освоенного   пространства,
подчинения  местнических  интересов  регионов  воле  Центра  и   обеспечения
управляемости страной. Разнообразие российских земель и культуры ее народов,
особенно во времена тоталитарного режима,  нередко  представлялось  досадной
помехой, а проявления самостоятельности регионов практически всегда вызывали
чрезвычайно болезненную реакцию центральной власти.
   Постепенно и население привыкло видеть  в  предельной  централизованности
государства  некий  символ  национальной  специфики,  так   что   послушание
россиянина  "столице"  и  государству  соседствовало  с  равнодушием  его  к
проблемам своей малой  родины,  особенно  в  годы  "великих  строек",  когда
огромная часть населения страны превратилась в мигрантов и маргиналов.
   В результате регионализация, насильно удерживаемая под спудом унитаризма,
вырвалась наружу в предельно острых и эмоциональных формах, превратившись  в
"региональную  проблему".  Региональная  проблема  пронизывает  сегодня  все
стороны  российской  жизни:  осложняет  экономические  реформы,   усугубляет
остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия.
   Развитие  событий  не  раз  показывало,  что  особенности   регионального
развития России из фактора потенциального могущества российского государства
может  при  невнимании  к  региональным  проблемам  превратиться  в   фактор
дезинтеграции и  распада,  особенно  при  неточном  понимании  и  тем  более
неправильном употреблении "инструментов федерализма".
   Таким  образом,  единственной  возможностью  сохранения   территориальной
целостности России,  противостояния  дальнейшей  деградации  государственной
власти является создание  и  развитие  подлинного  федерализма  как  способа
эффективной  децентрализации   власти   при   обеспечении   общенациональных
интересов.
   Федерализм  также  является  способом  и  формой  создания  и  сохранения
демократического  политического  режима  в  Российской   Федерации.   Именно
федерализм служит гарантией прав мест от диктата центра. Если вся  политика,
будь она демократическая или  тоталитарная,  определяется  исключительно  "в
рамках Садового  кольца",  а  государство  не  имеет  подлинно  федеративной
структуры, это означает для страны угрозу постоянных кризисов и потрясений.

 4. Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации - основа федеративных отношений
   4.1. Правовая база разграничения предметов ведения и полномочий
   Разделение компетенции между федеральной властью и  властью  в  субъектах
Федерации является ключевой  и  самой  сложной  проблемой  федерализма.  Это
связано с тем, что зачастую  субъекты  Федерации  считают  себя  суверенными
государствами   или   государственными    образованиями    с    ограниченным
суверенитетом (обладают своей конституцией, гражданством и пр.). Практически
повсеместно этот процесс происходил и происходит в форме длительных и острых
дискуссий, в итоге которых определяются федеральная компетенция, компетенция
субъектов Федерации и их совместная компетенция.
   Правовые  основы  разграничения  предметов  ведения  и  полномочий  между
Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации.
   Так,  в  первой  главе  "Основы  конституционного   строя"   Конституцией
Российской Федерации устанавливается, что федеративное устройство Российской
Федерации основано  на  ее  государственной  целостности,  единстве  системы
государственной власти, разграничении предметов ведения и  полномочий  между
органами   государственной   власти   Российской   Федерации   и    органами
государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации,   равноправии   и
самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).
   В части 3 статьи 11  Конституции  Российской  Федерации  закреплено,  что
разграничение предметов ведения и полномочий между органами  государственной
власти Российской Федерации  и  органами  государственной  власти  субъектов
Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией,  Федеративным  и
иными договорами.
   Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов
Федерации осуществлено в главе третьей Конституции "Федеративное устройство"
- статьями  71  и  72,  где  установлены  соответственно  перечни  предметов
исключительного  ведения  Российской   Федерации   и   совместного   ведения
Российской  Федерации  и  субъектов  Российской  Федерации,  а   статья   73
определяет, что по всем  остальным  предметам  ведения  субъекты  Российской
Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
   Разграничение предметов  ведения  и  полномочий  между  Федерацией  и  ее
субъектами является динамичным  процессом,  который  основывается  также  на
статьях 66 (ч. 4, 5), 76, 78 (ч. 2, 3), 85 (ч. 1), 125  (ч.  3)  Конституции
Российской Федерации.
   Эти конституционные нормы определяют:
   ??порядок правового регулирования конституционно установленных  предметов
ведения;
   ??особенности отношений между  "сложносоставными"  субъектами  Российской
Федерации;
   ??принципы  взаимного  делегирования   осуществления   части   полномочий
федеральных и региональных органов исполнительной власти;
   ??порядок разрешения споров о  компетенции,  а  также  разногласий  между
федеральными органами  государственной  власти  и  органами  государственной
власти субъектов Российской Федерации.

   Важнейшим инструментом развития федеративных отношений,  апробации  новых
решений, обеспечения эффективного  осуществления  государственной  власти  и
согласования  интересов  Федерации  и  ее  субъектов  являются  договоры   о
разграничении предметов ведения и полномочий между органами  государственной
власти Российской Федерации  и  органами  государственной  власти  субъектов
Российской Федерации.
   Договоры  при  всей  их  важности  носят  по  отношению   к   Конституции
подчиненный  характер  и  не  могут  толковаться  как  какое-либо  изменение
установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов.*
   Единые условия и  порядок  подготовки  проектов  договоров  и  соглашений
закреплены вновь принятым Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О
принципах и порядке  разграничения  предметов  ведения  и  полномочий  между
органами   государственной   власти   Российской   Федерации   и    органами
государственной власти субъектов Российской Федерации".
   До принятия  этого  закона  порядок  работы  по  разграничению  предметов
ведения и полномочий между федеральными органами  государственной  власти  и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и по взаимной
передаче  осуществления  части  своих   полномочий   федеральными   органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов  Российской
Федерации был определен Указом Президента Российской Федерации от  12  марта
1996 г. № 370 (с изменениями и дополнениями от 25 ноября 1996 г. № 1593).
   В частности, были установлены четкие правовые рамки договорного процесса:
   ??Не  допускается  изъятие  или   перераспределение   предметов   ведения
Российской Федерации и предметов ведения Российской  Федерации  и  субъектов
Российской  Федерации,  установленных  соответственно  статьями  71   и   72
Конституции Российской Федерации.
   ??Договор не может устанавливать  либо  изменять  конституционный  статус
субъекта Российской Федерации.
   ??Не подлежат  передаче  полномочия  федеральных  органов  исполнительной
власти по  обеспечению  гарантий  сохранения  основ  конституционного  строя
Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации,  равенства
прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации,
а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению  территориальной
целостности  Российской  Федерации,  верховенства   Конституции   Российской
Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

   Процесс подготовки и подписания соглашений  между  федеральными  органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов  Российской
Федерации,  помимо   указанных   актов,   регулируется   также   Федеральным
конституционным законом "О  Правительстве  Российской  Федерации",  а  также
Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным  Постановлением
Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 604 и Постановлением
Правительства  Российской  Федерации  от  2  февраля  1998  г.  №  129   "Об
утверждении Положения об обеспечении контроля за  соблюдением